新经济形势下对财政支出规模与结构的若干思考

安徽财经大学财政与公共管理学院 胡斯

2012年由于欧债危机的持续发酵和动荡的国际环境影响，中国经济下行态势明显。这里不仅有来自中国出口短期内大幅波动、市场预期不稳定的影响，也有来自国内企业产能过剩，经济效益滑坡的压力。所以，对于正处于经济转型中的中国来说，探索研究合理的财政支出规模和水平显得尤为重要和迫切。

1 围绕财政支出规模的几个问题

对于各个国家财政支出不断膨胀的趋势，国际国内学者做了大量的实证分析和研究工作，形成了各具特色的规律理论。特别著名的有“瓦格纳法则”：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也随之提高。西方发达国家财政支出历史实践印证了瓦格纳法则的科学性。马斯格雷夫和罗斯特认为：在经济发展之初，政府由于大力发展基础设施建设，使得政府的投资在社会总投资中占较高比重；经济发展中期，政府投资继续扩大，但更加注重对私人投资的补充。

2 我国财政支出规模的变化特征和现状分析

2.1 我国财政支出规模变化特征

立足我国的基本国情不难发现，我国财政支出规模在不同的阶段呈现出不同的变化特征。建国初期，由于实行计划经济体制，实行“统收统支”制度，使得财政支出占GDP比重较高，达到30%以上。经济体制改革之后，为了调动微观个体生产积极性，国家实行放权让利政策，使得财政收入减少，这样一来，许多项目的支出便或多或少有所缩减。1978年到1995年财政支出占GDP比重的不断下滑正是经济体制改革的必然结果。从1997年特别是1998年实施积极财政政策开始，我国财政支出规模不断回升，而且回升速度比较快。1998年至2002年，财政支出占GDP的比重上升了6.6个百分点，平均每年上升一个百分点。2003年至2006年，由于受到非典的侵袭，社会经济秩序遭到一定的破坏，政府对公共医疗卫生支出有所增加，但财政支出占GDP比重有所下滑。“十一五”时期，由于我国实施积极的财政政策和稳健的货币政策，使得财政支出占GDP比重平稳上升。近几年来，中央不断加大对民生保障工程投入，财政支出规模增长势头趋缓，围绕22%上下浮动。我国财政支出规模有其自身的特点，特别是在经济改革初期，由于经济体制改革，财政支出占GDP比重下滑明显，而后逐渐上升直至平稳，符合瓦格纳法则，也证实了马斯格雷夫和罗斯托的推断，说明财政支出规模在不同的阶段呈现出不同的特征。

2.2 我国财政支出规模的现状分析

2.2.1 行政管理费及国防费支出规模逐渐减小

非生产属性的行政管理支出的减少对克服官僚主义、减少行政管理支出，不断加大经济建设以及教育、医疗、卫生保障方面的支出水平和支出规模具有重要的现实意义。行政管理费支出占财政支出总额的比重逐年下降，特别是一般公共服务支出占财政总支出由2007年的17%下降到2010年的10.4%，平均每年将近下降两个百分点，下降幅度比较大。这是我国精简行政结构，提高行政效率的必然结果。这说明我国行政管理支出以及一般公共服务支出的发展变化在最近十个年头里是相对合理的，国防费支出亦如此。

2.2.2 科教文卫支出的投入规模逐渐扩大

科教文卫支出包括科学、教育、医疗卫生、文化体育与传媒支出四个方面。这四大方面是国家重点保证民生支出的一个重要组成部分。科教文卫事业的发展是一个国家长期兴旺发达的重要保证，对于正在处于转型期的中国来说，保证科教文卫支出是保证国家可持续发展的重要着力点，其作用不容小觑。从2007年开始，教育投入支出规模波折上升，医疗卫生规模大幅度提高，而科学技术、文化体育传媒支出占总支出比重相对稳定，分别围绕3.5%和1.7%上下波动，总体水平稳定。这说明国家高度重视教育和医疗卫生等民生支出，不断提高我国经济的可持续发展能力，但是科学技术的投入相对不足，仍有待进步和提高。

2.2.3 社会保障和就业支出规模不断扩大

社会保障和就业支出是低收入群体基本生活、国家稳定社会和谐最给力的支持。我国贫富差距大，低收入群体规模庞大，保证低收入群体的基本生活和就业问题与否事关整个社会经济的良性发展的成败。我国正在不断加大对社会保障和就业支出的投入规模，社会保障和就业支出良性上升，特别是2012年财政对社会保障和就业支出就达到12585.52亿元，占总支出的10%左右，说明了国家正在逐年增加民生重点支出。

从中可以看出，我国财政支出规模的一个基本现状：社会消费性支出中的行政管理支出和国防费支出绝对数是不断增长的，它们在社会总支出的比重又是不断下降的，符合经济发展一般规律。但是现合理的财政支出规模仍有待研究。社会消费性支出中的科教文卫支出规模不断加大，尤其是教育和医疗卫生投入增长迅速，说明了国家高度重视教育、医疗问题。但科学技术投入相对不足，国家应该进一步加大对科技的投入，确保经济发展的持续度和深度。同时，国家对农业的投入力度进一步加大，确保农村经济持续发展。

3 我国财政支出规模现状存在的问题及原因分析

3.1 行政管理支出使用效率不高，支出规模有待进一步缩减

我国人口众多，行政管理部门每天需要处理的事情庞大而复杂，所以行政管理支出规模较高是相对合理的。由于行政管理费用支出属于消费性支出，应该保证最小的支出发挥最大的行政效率，所以行政管理支出规模还需要进一步缩减。事实证明，我国近几年的行政改革是有明显的效果的。同时，社会行政部门工作效率低下以及某些部门人员编制过多的状态依然存在，应进一步缩减行政管理费用支出规模以达到预期的效果。

3.2 科教文卫支出相对不足，有待进一步扩大支出规模

我国教育支出占GDP比重远远低于西方发达国家水平，中国教育支出占GDP比重不到4%，与西方发达国家相距甚远。医疗卫生投入一方面不仅达不到西方国家经济投入水平，而且我国医患关系紧张，医疗资源分布不均匀，城乡医疗卫生水平差距大。我国仍需不断加大对医疗卫生方面的投入力度，特别是广大农村医疗资源稀缺的地方。

3.3 财政支出投入城乡不平稳，一定程度上造成城乡收入差距过大

二元制的社会结构是导致城乡收入不断扩大的最根本原因。在资源配置上集中财力、物力、人力发展城市经济，而对广大农村贫困地区投入少之又少。更深入的是，农民工用他们的双手筑就了城市发展，而他们却是最大的利益被侵害者。中国财政支出这种重城市、轻农村的投入模式不利于经济的可持续发展和社会的长治久安。

3.4 社会保障支出相对不足，需要进一步加大社会保障财政支出规模

在各主要项目支出中，与西方发达国家差距最大的就是社会保障支出。中国2011年的社会保障和就业支出加起来不足12%，西方发达国家社会保障占到财政支出的40%～50%。差距使人们清醒地看到我国的社会保障事业还有很长的一段路要走，加大对社会保障和就业支出是今后财政支出的重要方向。

3.5 财政支出的效率与效益有待考证

一是我国财政支出很多时候在规模上达到了，但是预期的效益却没有很好的实现。投资上万亿的三峡水电站，前两年在我国夏季用电高峰期却频频遭遇电荒，甚至有人研究证实三峡水电站是汶川地震的最主要诱因，建设三峡以及加大对三峡水电站的财政资金投入所带来的社会效益仍值得探究。

二是国家在农村大搞文化建设，新修了很多丰富人们日常生活的公共设施，其初衷是没有错的，但是效果令人质疑。这些公共设施的建设反而成了某些人发财致富的途径，中饱私囊情况比比皆是，所以财政支出效益问题令人担忧。

3.6 财政支出规模扩大的盲目性

财政支出规模的扩大应该紧密结合财政收入的情况，量入为出。我国“十五”期间财政赤字率相对较高，接近我国财政赤字预警线3%水平。“十一五”期间财政赤字率有所下降，围绕1%左右上下波动，相对趋于稳定。在中国当前经济并不景气的情况下，国际国内局势的变化对国家经济的发展既是机遇又是挑战。所以，应充分发挥财政支出资源配置功能，在财政收入约束下确定合理的财政支出规模尤为重要。

4 解决我国财政支出规模现状问题的思路对策

4.1 精简机构，控制规模，提高效率，减少支出

在保证公共服务能够正常进行的条件下，进一步加大行政管理部门的机构精简力度，减少不必要的人员冗余支出，合理控制行政管理费用支出。同时，提高行政部门人员行政工作效率。

4.2 加大民生保障工程投入，确保社会经济可持续发展

在与人民群众生活直接相关的财政支出中，各项支出的绝对数额均在不同程度的增加。进一步优化财政支出结构，集中更多资源用于发展民生和社会保障事业，让改革红利惠及普通百姓。同时，随着民生保障方面财政投入的增加，更加体现了社会的公平，有利于促进公共服务均等化目标的实现。因此，在“十二五”期间，优化财政支出结构，加大对人民群众生活密切相关的财政支出项目和规模，着力保障和改善民生。

4.3 加大农村地区财政支出力度，丰富农村精神文化生活

不断加大对农村地区的财政支出扶持力度，实现基本公共服务城乡均等化。同时，要不断提高对农村地区的教育、医疗、卫生以及农林水务支出的规模和力度，提高财政支出水平，优化财政支出结构。将公共安全以及社会保障的保障范围扩展到农村地区，由政府有效地承担农村地区基本公共服务的供给成本。

4.4 加强财政监督职能，发挥监督财政作用，提高财政支出效率

有效的财政监督是财政运行的监测器，财政的内外部监督同等重要，应不断由外部监督向内外监督结合转变。充分发挥外部监督的作用，财政工作应该不断公开化、透明化，勇于接受上下级及广大群众的监督。不断完善监督方式，加强内部监督和外部监督的统一，形成事前审查—事中监控—事后检查—绩效考评机制，充分发挥监督的预防作用，提高财政支出的效率和效益。所以，要不断加强财政监督职能，发挥监督财政作用，提高财政支出效率。

4.5 财政支出规模扩大应该量入为出，合理控制财政赤字，减少盲目性

我国各级政府不应该盲目扩大财政支出规模，而应该根据经济政治发展水平适度推进，切不可急功近利脱离实际。首先，财政支出受到财政收入的制约，合理控制财政赤字，减小财政运行风险。其次，财政支出应与经济发展水平相适应，不能阻碍市场经济的正常运行。总之，财政支出规模增长应适度且可持续。

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