关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（三）：在我国实行的必要性

法 言

关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（三）：在我国实行的必要性

法律援助受援人分担费用制度，是指具有一定支付能力却又无力完全支付法律服务费用的受援人，就其本人所接受的法律援助服务，按照其经济状况，与由政府出资设立的法律援助机构共同分担一部分法律援助办案费用的制度。当前，我国社会经济和法治建设的形势、人民群众的收入和生活水平及其对法律援助的需求、法律援助制度发展所面临的情况都已经发生了极大的变化。新的形势、新的情况已经使探索实行受援人分担费用制度具备了现实必要性。

一、探索实行受援人分担费用制度是加强社会建设、保障和改善民生的必然要求

党中央、国务院历来高度重视民生问题。党的十八大明确提出必须从维护最广大人民根本利益的高度，加强以保障和改善民生为重点的社会建设。法律援助是维护困难群众合法权益、促进民生问题解决的重要途径和手段，在贯彻落实党中央保障和改善民生决策部署和加强社会建设中负有重要职责。目前我国各地多以低保线或者低收入线作为法律援助的经济困难标准，尚未将收入稍高但无力支付法律服务费用的中等偏低收入困难群众纳入进来。探索实行受援人分担费用制度，将有法律援助需求的中等偏低收入困难群众也纳入到法律援助制度的保障范围，运用法律赋予的职能和手段，帮助他们解决生产生活中遇到的困难和问题，帮助他们维护合法权益，有利于促进不同群体共享经济社会发展成果，激发社会创造活力，为推动转变经济发展方式、促进社会经济实现新发展提供更加有力的保障。

二、探索实行受援人分担费用制度是深化平安中国建设、维护社会和谐稳定的必然要求

深化平安建设，建设平安中国，维护社会和谐稳定既是全面建成小康社会的重要目标，也是全面建成小康社会的重要保障。当前，随着经济体制深刻变革、社会矛盾深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，空前的社会变革给我国发展进步带来巨大活力的同时，也带来了一些影响社会和谐稳定的矛盾和问题，其中相当一部分与困难群众的切身利益密切相关。探索实行受援人分担费用制度，通过将中等偏低收入困难群众的法律援助需求也纳入到党和政府主导的维护群众权益机制，引导广大群众正确认识改革发展中利益关系的变化，帮助他们释疑解惑、理顺情绪、平衡心理、化解矛盾，对于最大限对地增加和谐因素、最大限对地减少不和谐因素，形成依法有序表达诉求、及时有效解决问题的社会环境，维护社会和谐稳定，具有重要作用。

三、探索实行受援人分担费用制度是推进法治中国建设、维护社会公平正义的必然要求

党的十八大报告明确指出：必须坚持维护社会公平正义，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。困难群众的合法权益得到平等保护，是社会公平正义的重要标志。随着经济社会和人民物质生活水平的不断提高，人民群众对权利平等、机会平等、规则平等的要求越来越强烈，特别是困难群众更加希望公平、更加渴望公正，利益诉求和权益保障的双重愿望越来越迫切。探索实行受援人分担费用制度，降低了法律援助门槛，顺应了中等偏低收入困难群众对社会公平正义的新要求新期待，使他们和低保低收入困难群众一样平等地享有获得法律援助的机会，感受到社会主义法律的公平正义，有利于保障广大人民群众平等参与、平等发展的权利，营造公平的社会环境，为建设社会主义和谐社会和社会主义法治国家奠定坚实的群众基础。

四、探索实行受援人分担费用制度是满足人民群众日益增长的法律需求的客观需要

公民申请法律援助，需要同时符合两个条件：一是经济条件，即经济困难，无力承担法律服务费用；二是案情条件，即申请事项在法律规定的范围之内。与此对应，法律援助受益覆盖面也同法律援助经济困难标准和事项范围这两个方面密切相关。申请人的经济状况是否为“经济困难”即是否符合法律援助经济困难标准，是他能否获得法律援助和能够自行付费获得法律服务的分界点，也是法律援助的特有条件和核心要件。法律援助经济困难标准的高低或者宽严，决定了法律援助的受益覆盖面，决定了哪些人能够享受到法律援助的权利。按照各地不断调整后的各种层次的法律援助经济困难标准，目前我国法律援助所覆盖的人群（潜在的全免费法律援助对象），大体上已经包括了1.28亿农村扶贫对象（国家统计局按2011年国家扶贫标准线年人均收入2300元计算所得数据，含5340万农村低保人口）、2142多万城市低保人口（参见民政部官方网站）、2.52亿农民工（参见“2011年国民经济和社会发展统计公报”），以及执行新《刑事诉讼法》后可能增加的约140万件左右刑事法律援助案件（司法部法律援助工作司测算），总计接近4亿人口，约占全国大陆总人口134735万人的30%。按照2012年统计数据，各地法律援助机构本着应援尽援的原则，使用14亿元法律援助经费为这近4亿潜在法律援助对象中约684万余人提供了法律援助服务（其中为114余万人提供了法律援助案件代理服务、为约570余万人次提供了法律援助咨询服务，案件代理服务补贴标准高于咨询服务补贴标准），在维护低保和低收入困难群众合法权益方面发挥了积极作用。但同时我们必须看到三种情况：一是按照国家统计局社情民意调查中心受司法部委托曾于2008年开展的法律援助知晓率和需求情况调查报告所述中低收入人群中“遇到过”法律问题有法律需求的34.8%比例计算，这4亿中约1.3亿人有法律需求；若再按照“有法律纠纷找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%计算，这1.3亿人中5018万人有实际法律援助需求。现有684万件法律援助案件和684万个受援人只占这5018万人的1.36%。之所以存在这个缺口，固然与有些人未申请法律援助及法律援助知晓率低有关，一个主要原因还是法律援助经费缺口巨大，使得法律援助机构无法满足所有有法律援助需求的困难群众的需求。二是对于2.52亿农民工来说，他们只有在涉及请求支付劳动报酬和工伤赔偿两类事项时才可以免除经济困难条件审查获得法律援助，在遇到其他法律问题需要法律帮助时常常由于不符合法律援助经济困难标准而无法获得法律援助。三是根据中国社科院《2011年城市蓝皮书》提供的数据，按照人均年可支配收入在1.63万元至3.73万元之间的收入标准计算，到2009年，我国城市中等收入阶层规模已达2.3亿人,占城市人口的37%左右，据此可以估算其中约一半即1.15亿人为中等偏低收入；多个权威研究报告称，党的十八大报告提出到2020年实现城乡居民人均收入比2010年翻一番意味着届时我国人均年收入最高可达2.3万美元，将有7亿人步入中等收入阶层（这其中也许将包括了2.52亿农民工），据此可以估算其中约一半即3.5亿人为中等偏低收入。按照前述中低收入人群中“遇到过”法律问题有法律需求的34.8%不变比例计算，这3.5亿中等偏低收入人群中将有约1.2亿人有法律需求，约占总人口数的9%。这些人有一定的工资收入和财产，有一定的经济支付能力，同目前的潜在法律援助对象相比，他们不属于绝对贫困，但同中等偏上和富裕阶层相比，他们又属于相对贫困。在遇到法律问题需要法律帮助时，按照目前的法律援助经济困难标准，他们是不可能获得法律援助的，但又因为支付不起法律服务价格也无法自行聘请律师提供法律服务，被挂在了法律援助和法律服务之间的空档，被挡在了法律援助和法律服务的大门之外。事实上，近年来各地法律援助机构常常遇到过这部分人愿意出一部分钱申请法律援助但法律援助机构限于规定不得不无奈拒绝他们的窘境。因此，一方面是现有法律援助实际需求尚未得到满足，另一方面是中等偏低收入群众的大量法律需求和合法权益同目前的潜在法律援助对象一样也需要获得平等的保护；一方面是政府投入的法律援助经费不可能无限增大至包揽满足社会上的所有法律需求，另一方面是低保、低收入和中等偏低收入群众的法律援助需求都有正当的理由需要得到满足。为了解决这个问题，探索实行法律援助受援人分担费用制度是一种比较好的解决办法。这样做，既可以在政府增加投入相应资金和让中等偏低收入群众适当分担部分法律援助办案费用的情况下，解决中等偏低收入群众的法律需求无处满足的问题，也可以使政府腾出更多的资金更好地满足低保和低收入阶层的实际法律援助需求，大大拓宽法律援助覆盖的人群范围，使法律援助惠及更多的困难群众，进一步扩大法律援助的社会影响。

五、探索实行受援人分担费用制度是完善法律援助制度的客观需要

法律援助的本质是保障无力获得法律服务的公民的合法权益，这决定了法律援助对象的基本特征是经济困难，以至无能力或者无全部能力承担法律服务费用。政府制定的法律援助经济困难标准，既不能将符合这个特征的人群排除在外，也不能将有能力承担法律服务费用的人群包含进来。目前，我国各地采用低保线或者最低工资标准或者其倍数作为法律援助的经济困难标准和基准线，并只实行全免费的法律援助。这一做法保障了低保和低收入困难群众的法律援助权利，但还需改进完善：第一，法律援助经济困难标准需要准确反映公民的法律服务支付能力。无论是低保线、最低工资标准、最低收入标准还是他们的几倍，亦或者“推定”情形，都只是维持最低生存即衣食住行所需要的物质资源标准；法律援助经济困难标准则是衡量当事人是否有能力支付法律服务费的标准，是满足了基本物质生活需求以后的更高层次需求，需要包含并高于这些“线”和“推定”情形。第二，法律援助经济困难标准需要准确反映人民群众对法律援助的实际需求状况。从多年来的实践和调查情况看，低保人群所拥有的收入和财产大多仅够他们维持基本生存，迫于生计所累，他们实际发生法律纠纷的几率并不高。在每年办理的法律援助案件中，真正属于低保对象的受援人仅占全部受援人的10～20%，80%以上的受援人是低保线3倍以下的低收入人群。也就是说，各省参照低保线作为法律援助经济困难标准的规定早已被各市县突破，使其规定的法律援助经济困难标准从低保人群发展到了也涵盖实际产生了较多法律援助需求的低收入人群。同时，随着人民群众收入生活水平的提高和法律服务收费价格的变化，不少中等偏低收入群众在碰到法律问题时也产生了大量法律援助需求。这些人同低保和低收入人群相比，工作、学习、生活等各项社会交往比较活跃，发生法律纠纷的几率更大；同中等偏上收入和富裕收入人群相比，其经济状况使他们不具备独自进行法律消费的能力、无法完全承担法律服务费用，但目前这一人群的需求尚未纳入到法律援助范围之中。第三，法律援助经济困难标准需要解决标准“边缘”的问题。目前有一部分没有法律服务支付能力的公民处在法律援助和法律服务之间“都不管”的地带，既无法获得法律援助，也无力自己聘请律师，其合法权益得不到有效的保障。各地政府虽然制定了法律援助经济困难标准，但标准不可能穷尽一切可能，在标准的边缘还有另外的边缘，另外的边缘之外还有边缘，近年来各地不断调整标准，程度虽小，但容易模糊法律援助经济困难标准，造成实际上没有标准。只有以法律援助的含义和本质为出发点，正视中等偏低收入群众的法律服务需求和法律援助权利，以公民支付法律服务的能力作为衡量点，完善现行法律援助经济困难标准，探索实行受援人分担费用制度，才能更好地实现法律援助和法律服务的自然衔接。第四，法律援助经济困难标准不统一容易导致公民享受法律援助权利的不平等。《法律援助条例》授权各省级人民政府制定本行政区域的法律援助经济困难标准，而各省级人民政府大多数又将这一授权转授权给各市县级人民政府去行使，这一做法与各地经济社会发展水平差异有关，但结果是各省的法律援助经济困难标准不统一，一省之内各市县的法律援助经济困难标准也不统一，导致一国之内、一省之内各地居民申请获得法律援助的权利不一样。标准的不统一不确定，再加上各地在审查把握尺度时因无法查明申请人经济状况而存在随意性，不利于法律援助制度的统一性和严肃性。第五，法律援助形式需要考虑满足社会对法律援助多方面的需要。实行全免费的法律援助使得经济绝对困难的群体可以获得法律援助，受援人分担费用则相应地给予经济相对困难的群体获得法律帮助的机会，两者在最终目的上是一致的，都是法律援助制度的有机组成部分。只有适时探索实行受援人分担费用制度，丰富法律援助形式，使法律援助既惠及低保和低收入人群也惠及中等偏低收入人群，让更多的贫弱群体和更多的权益纠纷都纳入法制化轨道，才能使法律援助制度保障贫弱群体合法权益的社会和法治功能在更大的范围内得到发挥，从而减少社会不安定因素，为经济社会发展和社会和谐稳定作出更大贡献。

六、探索实行受援人分担费用制度是公平有效配置有限法律援助资源的客观需要

法律援助是政府的责任，政府有责任也有义务提供必要的经费以保障包括绝对贫困人群和相对贫困人群在内的贫困社会成员平等地实现自己的合法权益。但是，我国毕竟是一个发展中国家，尚处于社会主义初级阶段，一方面是经济社会发展水平的制约决定了法律援助经费不可能满足所有贫困人群的法律援助需求，目前的法律援助经费本来就捉襟见肘、入不敷出，一方面是相对贫困人群的法律援助需求也因前述原因必须得到平等的保护。在这种情况下，如果不加区别地对法律援助需求对象一概予以免费的法律援助，不但会加剧有限的法律援助经费的紧张程度，而且在利用有限的法律援助资源上，使具有不同经济支付能力的法律援助受援人之间产生新的不平等。探索实行受援人分担费用制度，由相对贫困人员就自己的个案分担部分法律援助费用正是一个经常性合理解决法律援助经费资源不足、合理配置法律援助资源的有效途径。同时，要求相对贫困人员分担部分费用，可以使当事人在获得法律援助的过程中，感受到自己对社会应该承担的责任和义务，避免当事人草率提出法律援助申请，降低法律援助成本，减少不必要的诉讼，有效抑制法律援助有限资源的浪费，避免法律援助制度成为纵容和滋生懒汉的温床。世界上有些国家甚至规定受援人无论在何种情况下都必须缴纳申请受理费、办案费等一定费用。考虑到我国实际情况，我们可以不必收取申请受理费，但对于那些有一定经济支付能力的当事人，让其就自己的个案分担相应的办案费，以使有限的法律援助资源发挥出最佳的使用效益，无疑是合理配置法律援助资源的需要。

七、探索实行受援人分担费用制度是参照遵行联合国有关刑事法律援助准则的客观需要

为指导和推进各国刑事法律援助工作，2012年12月，联合国大会批准了2012年5月在奥地利维也纳召开的第21届联合国预防犯罪和刑事司法委员会通过的《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（以下称《原则和准则》），对做好当事人经济状况审查应遵循的准则作出了规定。《原则和准则》第41条规定：只要是采取当事人经济能力审查方法以确定当事人法律援助资格的国家，应当保证：对于那些经济能力超出法律援助经济困难标准但仍无能力或者难以聘请律师的当事人，如果考虑到相关情况本应该为该当事人提供法律援助，并且提供法律援助符合司法利益需求的话，则应当为其提供法律援助；法院针对当事人的特殊情形，并考虑不为其提供法律援助的原因之后，出于司法利益的需求，可以下令为该当事人提供法律援助，且无须考虑该当事人是否需要分担费用。作为联合国制定的法律文件，《原则和准则》对各国不具有强制约束力，但具有国际权威和道义上的约束力，对各国国内法律援助和刑事司法改革具有重要的参考和指引性作用，各国一般应当参考遵行并采取措施保证这些国际准则在国内顺利实施。作为联合国重要成员国、负责任的发展中大国和以法治化为目标的大国，中国应当对《原则和准则》给予重视，积极有效地发挥法律援助在刑事司法改革中的重要作用，使《原则和准则》规定在国内立法和法律援助实践中得到适当表达和响应，这其中当然也包括对《原则和准则》所倡导的对于经济能力超出法律援助经济困难标准但仍无能力或者难以聘请律师的当事人也提供法律援助的响应，而建立受援人分担费用制度正是一种必须和合理的做法。

（责任编辑 赵海鸥）