论人民陪审员行使职权的独立性
——以法律解释主体论的缺失为视角

孔丁英（柳州市中级人民法院）

论人民陪审员行使职权的独立性
——以法律解释主体论的缺失为视角

一、一种缺失：法律解释主体中为什么没有人民陪审员

（一）我国的法律解释主体论及其缺失

传统的法理学把法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释、学理解释，相应地，法律解释主体分别是指立法机关、行政机关、司法机关、学者。还有一些观点则认为法律解释专指法官在裁判案件过程中对法律的理解和判断。然而，不论如何理解法律解释的主体，在现有的教科书、专著、论文中，都很少把人民陪审员放在法律解释主体中进行研究。如果认为法律解释学的研究宗旨是为司法活动提供适用法律的技术，那么与法官同样有权决定法律适用的人民陪审员自然也值得研究。但现有的法律解释学在谈及解释主体时完全忽略了人民陪审员的存在，不能不说是法律解释主体理论的一大重要缺失。

（二）人民陪审员在法律解释主体中缺位的原因

社会实践的需求是推动科学研究进步的原动力。人们在研究法律解释主体时不关注人民陪审员，正是由于当前人民陪审员制度的实效性不如人意，因而司法实践缺乏将人民陪审员当作法律解释主体来看待的现实需求。这主要体现在以下几个方面：

1、社会公众对人民陪审员制度的认知程度不高，缺乏影响力。笔者所在法院曾在2011年的一次社会活动中随机对89名普通民众进行问卷调查，其中仅有17人知道我国有人民陪审员制度，占受访人数的19.1%；在这17人中，大体了解人民陪审员作用与职责的仅有1人，其余16人听说过人民陪审员，但不知道其具体的工作性质与内容；接受调查的其他62人表示没有听说过人民陪审员制度，占受访人数的80.9%。这主要是因为人民陪审员制度长期虚置，没有实际发挥作用。

2、人民陪审员参与审判的独立性不强，具有与法官趋同的倾向。现行的人民陪审员制度把人民陪审员纳入法院的管理之下，由法院对人民陪审员进行任免、培训、考核等管理工作，事实上把人民陪审员视为“编外法官”，并力图使其与法官同质化。这样一来，人民陪审员几乎成了法院的一员，与法官形成了同事乃至上下级关系。“很多陪审员的主观心态都是尽量听从法官安排，‘不要给法院找麻烦’”①钟莉：《价值·规则·实践：人民陪审员制度研究》，上海人民出版社2011年版，第136页。。在这样的氛围下，人民陪审员参与审判工作时缺乏独立性，难以发表自己的法律见解。人民陪审员被要求与法官保持同质化，其行为方式、思维方式都在模仿法官。从法律解释学的角度来说，似乎也就没有必要把人民陪审员作为单独的一类法律解释主体来研究了。

3、人民陪审员并未深度参与审判工作，履行适用法律的职权不充分。人民陪审员能在多大程度上参与审判，取决于制度保障。我国对人民陪审员参与审判的权利规定了一些保障措施，但都比较笼统，也不够到位。首先，没有明确人民陪审员庭前阅卷的程序，导致人民陪审员在开庭时因不熟悉案情无法提问，思路跟不上其他法官，进而在评议时也提不出自己的意见；其次，人民陪审员的参与并未影响合议庭的人数规模，所以人民陪审员参与的合议庭一般为2名法官、1名陪审员，或1名法官、2名陪审员，人民陪审员在合议庭中人数偏少、比例偏低，造成了人民陪审员在评议时面对职业法官的心理劣势，即使有不同的意见也难以充分发表出来，或者较容易被法官说服而改弦更张；再次，人民陪审员需要兼顾本职工作，参与审判的积极性和责任意识难以保障，“在实行陪审制度比较成熟的法院，也有10%左右的人民陪审员从未履行甚至拒绝履行自己的陪审职责”②祖鹏、李玉华主编：《人民陪审制度的理论与实践——以北京市西城区人民法院为研究对象》，法律出版社2012年版，第194页。，深受诟病的“陪而不审”的情况仍然大量存在。人民陪审员参与审判工作的程度不深，难以充分行使解释和适用法律的职权，不能为法律解释学提供研究的素材，于是，人民陪审员在法律解释主体中的缺位也就不足为怪了。

二、一个比较：日本的裁判员怎样影响法律解释

（一）日本的裁判员制度与我国的人民陪审员制度

2004年5月，日本国会通过了《关于裁判员参与刑事审判的法律》（简称《裁判员法》），确立以参审制为基础、吸收部分陪审制要素的国民直接参与司法的裁判员制度，于2009年5月正式开始施行。至今，日本的裁判员已实施4年有余，受到各方面的积极评价。“裁判员制度实施以来，受到运营审判活动的职业法曹及参与审判的一般市民的肯定评价，可以认为裁判员制度已经稳固地建立并确定下来了”③〔日〕青木孝之：《刑事司法与裁判员制度》，日本评论社2013年版，第188页。。日本的裁判员制度在较短的时期内就比较良好地运行了起来，可以说是通过外部导入的方式建立国民参审制度的成功范例。

日本文化（包括法律文化）与我国有很多相似之处，日本的裁判员制度与我国的人民陪审员制度同为参审制，在参与审判的具体方式上也具有较强的可比性。

（二）裁判员参与审判对刑法解释和适用的影响

《裁判员法》明确规定了涉及法律解释的判断由合议庭中的法官决定。尽管如此，仍然有不少学者和法官已经敏锐地意识到，裁判员作为普通市民参与审判，把市民的法律意识和价值观念带入审判过程，还是会悄悄地改变刑法解释的机制和内容。

1、裁判员的参与可能改变刑法理论的体系和概念。在评议案件时，裁判员和法官一样具有适用法律的权限，但涉及需要解释的法律问题时，则由合议庭中的法官来作出判断。但法官在作出法律解释的判断前，要听取裁判员的意见，并且要对裁判员进行说明。如果裁判员对法官的解释表示不理解或不接受，事实上评议就无法进行下去。这要求法律用语通俗化、易于裁判员理解和接受，以便法官和裁判员沟通和交换意见。

2、裁判员的参与可能改变刑法具体问题的判断框架。例如，关于过失犯中的预见可能性，理论上有一般人标准说和行为人标准说的争议，日本法院判例采用的是一般人标准说，由法官站在客观中立的立场以设想中的一般人为标准进行判断。但在裁判员审判的案件中，“判断这些标准的人本来就是‘一般人’，那就只要以自身为标准来判断这些标准就可以了，这样就有可能危及以一般人标准和行为人标准来区分违法性和责任的观点存在的基础”④〔日〕松泽伸：《关于机能的刑法解释论方法的一考察》，《刑法杂志》第43卷第3号（2004年3月）。。本来是客观性的判断，有可能变成裁判员以自身为标准的主观性判断，这就大为改变了判断框架的性质。

3、裁判员的参与可能改变刑事裁判文书的说理方式。日本的裁判员在作出裁判时也要像法官一样阐述理由。但与职业法官在长期的“精密司法”之下训练出来的细致相比，裁判员的说理多多少少存在逻辑跳跃甚至前后矛盾的情况。为了避免粗线条适用刑法的情况，最高法院颁布了裁判员参与审判案件的刑事判决书范例，要求在判决书中详细列举控辩双方的主张和理由，并逐一作出评价。

4、裁判员的参与可能改变法官的“量刑行情”。经过长期的司法实践，日本法官对各种类型案件的量刑已经形成了许多根深蒂固的习惯和传统，这在实务中被称为“量刑行情”。长年从事刑事审判的职业法官对刑罚的感觉和初次接触刑事案件的裁判员当然是不一样，裁判员的参与肯定会改变过去的“量刑行情”。为避免“量刑行情”大幅波动，日本最高法院要求法官在审判开始前向裁判员说明量刑的原理和步骤，提示裁判员注意针对量刑事实开展法庭调查，在评议时由法官逐条列出控辩双方的量刑主张和应考虑的因素，由法官引导裁判员逐条进行讨论和评判，并将结论和理由尽可能详细地写入判决书⑤〔日〕青木孝之：《刑事司法改革与裁判员制度》，日本评论社2013年版，第188页。。

（三）对我国的启示

日本是怎么做到使裁判员制度充分活跃起来的呢？笔者认为最根本的原因，在于日本的裁判员制度从立法设计和实务操作上切实地保障裁判员独立行使职权、独立发表意见。其中有几点值得借鉴：

1、在立法及实施法律前进行充分的讨论和准备工作。《裁判员法》在通过前已经经过充分的讨论，在基本理念和制度框架上达成高度共识，得到了社会各界的广泛支持。《裁判员法》还在附则中规定了5年的准备期（即2009年5月正式实施）以及要做的工作，通过广泛宣传、深入调研、组织模拟审判等方式，一方面让国民了解裁判员制度，做好担任裁判员的心理准备，另一方面也为裁判员制度的正式实施收集意见、积累经验。在2009年3月，《裁判员法》即将正式实施前，日本内阁府大臣官房（相当于我国的国务院办公厅）开展了全国规模的民意调查，在接受调查的3万多人中，有97.4%表示知道有裁判员制度，仅有2.6%的人不知道裁判员制度的存在；在问到“如果知道自己被选为裁判员会如何对待”时，13.6%的人回答“很乐意去做”，57.9%的人回答“既然是义务，就尽可能去做”，25.9%的人回答“不想做”，2.6%的人回答“不知道”。这说明经过5年的宣传动员，在还没有正式实施的情况下，裁判员制度在民间的认知程度就已经非常高，大部分民众对担任裁判员有一定心理准备，为制度实施奠定了坚实的基础。

2、在制度设计上建立详细周密的保障措施。日本《裁判员法》远比我国的同类规定详尽，我国全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》仅有20条，共1690余字，而日本《裁判员法》则有8章，正文113条，附则28条，共37700余字（日文字数），为了保障裁判员独立地、实质性地参与审判程序，详细周到地规定了许多保障措施。例如该法第49条要求裁判员必须参加庭前准备程序，就很受好评。我国《刑事诉讼法》在2012年修改时同时规定了案卷移送和庭前会议制度，但没有要求人民陪审员在开庭前阅卷，也没有明确人民陪审员是否参加庭前会议，立法上考虑不够周到。

3、在司法审判实务中最大限度地尊重裁判员的法律解释。法院是直接负责实施裁判员制度的机关，如果不能得到法官的理解和支持，裁判员制度就无法真正实施。日本的法官不但普遍支持通过引入裁判员来改善刑事审判，而且对裁判员制度的宗旨和理念表示出了极大的尊重。“法官在决定法律解释时必须听取裁判员的意见，并且要向裁判员详细说明解释结论，如果裁判员不理解或不接受法官的解释，评议事实上就无法进行下去”⑥〔日〕平良木登规男：《裁判员审判中的评决》，《法学研究》第84卷第9号（2011年9月）。。法官以简明易懂的方式解释法律，致力于使法律解释能够被多数裁判员所理解和接受。这样一来，不但裁判员独立发表法律意见的权利得到了保障，而且法官对法律的解释也在潜移默化之中被改变了。

三、一条路径：人民陪审员怎样获得法律解释主体地位

相对而言，我国对人民陪审员在参与审判过程中的独立地位保障不够充分，因而人民陪审员的参与对司法实践解释和适用法律的影响不大，我国的法律解释学也不关注人民陪审员对法律解释的影响。人民陪审员制度已存在多年，但在社会上缺乏影响力，不为群众所知晓，原因也正在于此。

毋庸讳言，我国的人民陪审员制度需要继续进行改革。但是，在短期内对人民陪审员实行根本性的变革也不现实。笔者认为，可以考虑先在现有的人民陪审员制度的基本框架下，围绕强化人民陪审员的独立地位，使人民陪审员的意见能对法官产生实质性的影响，进行一些带有改革性质的探索：

（一）保障人民陪审员开庭前熟悉案情，尽早进入工作状态

改变当前人民陪审员在庭审时才接触案件的做法，建立人民陪审员庭前阅卷制度，开庭前召集庭前会议或证据交换的，应通知人民陪审员参加，以便人民陪审员尽快了解案情，进入工作状态，避免因不熟悉案情而无法有效参与庭审和评议。为了保证人民陪审员有充分的庭前准备时间，需要修改在开庭七日前确定人民陪审员的规定，应规定在确定合议庭组成人员的时候一并确定人民陪审员。

（二）增加人民陪审员在合议庭中的人数，强化人民陪审员的评议优势

改变当前人民陪审员在合议庭中人数偏少的格局，应保证人民陪审员对职业法官的绝对人数优势，使法官不能轻易影响人民陪审员发表意见的独立性。具体人数可参照日本《裁判员法》的规定，原则上由3名法官、6名人民陪审员组成合议庭，对于事实清楚、控辩双方无争议的案件，可以由1名法官、4名人民陪审员组成合议庭。同时，为保证有足够的人民陪审员可以供选择，不至于给人民陪审员造成过大负担，应适当增加人民陪审员的员额。

（三）加强人民陪审员在审判决策机制中的地位，尊重其独立发表的意见

我国法院内部的审判决策机制比较复杂，在合议庭之上还有审判委员会，有些法院还有庭务会和审判长联席会可能介入审判决策过程。按照《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，人民陪审员和法官意见不一致的，由审判委员会讨论决定，这基本维持了以审判委员会为法院内部最高审判决策机构的体制。但是，如果认为人民陪审员是人民代表，那么审判委员会何以能够否定人民代表的意见，其依据有待商榷。当然，如果规定审判委员会不能否定人民陪审员的意见，也不尽合理。可以考虑折衷的做法，让人民陪审员列席审判委员会，发表意见并参与讨论，这不仅是对人民陪审员独立地位的尊重，而且也让审判委员会委员有机会与人民陪审员直接对话，这种当面接触或许会影响一些委员的意见选择。

（四）端正对人民陪审员制度宗旨的认识，改变不利于人民陪审员独立履行职责的做法

不可否认，当前一些法院和法官对人民陪审员制度宗旨的认识并不到位，由此在实践中滋生出许多不利于人民陪审员独立履行职责的做法。例如有些法院选任的是专职在法院上班、由法院发放工资的全日制陪审员，有些法院给人民陪审配备统一的徽章、制服等等，这些做法客观上加强了人民陪审员对法院的归属感，相应地削弱了人民陪审员作为“国民规范意识”代表的地位和履行职责的独立性，扭曲了人民陪审员制度的理念，这些做法都应该予以摈弃。

在现行制度下，人民陪审员由法院政工部门管理，这在事实上使人民陪审员成为法官的同事、法院领导的下属，不利于人民陪审员独立履行职责。既然人民陪审员是由人大常委会任命，就应该由人大常委会设立管理人民陪审员的专门机构，负责对人民陪审员的资格审查、职务任免、日常管理、培训、考核、监督等工作，对人民陪审员工作中发现的重大问题采取跟踪机制和督办措施，从外部监督保障人民陪审员在法院独立履行职责。

独立履行职责的地位得到保障，人民陪审员才能真正参与到法律解释和适用过程中，实现通过吸收群众法律意识改善司法审判的目的。人民陪审员能不能按照自己的意志解释和适用法律，是检验人民陪审员制度是否具有实效性的一杆标尺。

（见习编辑 朱腾飞）

数据库

2013年全国法律援助工作统计分析（一）

截至2013年底，全国法律援助管理机构数为431个，法律援助机构数为3249个，其中行政性质机构和参照公务员管理的事业单位分别为1544个和633个，这两类机构占机构总数的67%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1010个，占机构总数的31.1%。全国业务经费纳入财政预算机构数为2922个，占机构总数的89.9%，有专门接待场所机构数为3041个，其中临街一层机构数为2196个，占机构总数的67.6%，增长了15.9%，东，中、西部法律援助机构建设情况存在一定差异。

全国共设立法律援助工作站65069个，比2012年增长2.1%，其中依托司法所设立工作站38901个，在工、青、妇、老、残，信访、高校、监狱等设立工作站25485个，在看守所设立工作站833个。

全国法律援助管理机构和法律援助机构工作人员共有14548人，编制数为12991人，同比均略有增长。其中女性工作人员为6483人，占44.6%。法律专业工作人员共有11343人，占总人数的78%；具有本科和研究生以上学历工作人员分别为10681人和834人，分别占总人数的73.4%和5.7%，法律援助机构中具有法律职业资格或律师资格的工作人员数为6414人，法律援助注册律师数为4813人，与2012年相比均有所上升。各地电台，电视台播出法律援助节目共计77362次，同比增长138.2%；互联网刊登涉及法律援助的信息16490篇；各级司法行政机关和法律援助机构共举办法律援助培训班9259个，培训人数301116人次，培训总学时5629933小时；受到省部级以上表彰的机构和个人分别为959个和1093个，宣传、培训和表彰力度进一步加大。

（来源：司法部法律援助工作司）