德国科技创新的政策体制分析

胡小桃

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

19世纪以前，德国是一个发展缓慢、在经济和技术领域都落后于英美的国家。但是，19世纪中叶以后，德国开始迈向现代工业社会，德国科技随之进入繁荣时期，并迅速走向世界前列。德国的科技之所以能迅速崛起并在世界舞台上占有举足轻重的地位，与德国不断创新的科技政策及良好的科技体制有着密切关系。本文对德国的科技政策及其体制特点进行分析，试图以此来揭示德国科技领先的原因。

一、德国的科技创新成就

创新原本是经济学领域的一个概念，美籍奥地利经济学家熊彼特 (J·A·Schumper,1883-1950年)教授在其德文版《经济发展理论》中首次使用了“创新”（creative）一词，并定义为“新的生产函数的建立”，其意思是指新技术、新发明在生产中的首次应用。[1]后来随着“创新”一词的广泛使用，其含义逐渐泛化，现在已拓展到社会的方方面面，不仅包括科学研究和技术创新，也包括体制、管理、文化和教育等方面的创新。但国际上在谈论一个国家的创新能力时，主要仍以科技创新为参数。

德国是资本主义最发达的国家之一，经济总量位居欧洲首位，在国际上仅次于美国和日本，居世界第三。德国经济的主要支柱是工业，工业对于经济发展起到了极其重要的作用。虽然自然资源贫乏，在工业原料和能源方面主要依靠进口，但出口业发达，是美国之后的第二大贸易国。在科技创新方面，德国的成就在世界是有目共睹，从量子力学（普朗克）和相对论（爱因斯坦）的产生到二十世纪一系列技术革命和当今的信息产业革命的重大突破，德国科学家作出了巨大贡献。首先，就代表世界科技最高荣誉的诺贝尔奖来说，据统计，从1901年诺奖的创立到2000年的100年中，德国在物理学、化学、医学三个没有争议的诺贝尔奖领域里共获得58项，居世界第三（美国140项，世界第一，英国获59项，世界第二）。[2]如今，已有60多位科学家获得诺贝尔奖，2007年，德国科学家格哈德埃特尔因在“固体表面化学过程”的研究中做出了重要贡献而被瑞典皇家科学院授予年度诺贝尔化学奖，这一殊荣再一次显示了德国在科技创新方面的实力。其次，专利申请数量是衡量一个国家科技创新能力的又一项重要指标，它是科技创新的智力财产。据欧洲专利办公室发布的数据，2006年德国共申请专利2.49万项，继续位居欧盟各国榜首。经合组织2008年专利数据统计显示，2005年，德国每百万人三边专利数量为76.38，在世界主要国家中排名第4，而中国仅为0.27，排名第40。[3]此外，德国在电器工业、化学工业、医药工业、汽车工业、机器制造业、光学和精密仪器制造业等领域发展迅速,成为世界先进生产基地。上百年以来，德国产品以其过硬的质量在世界市场上创立了良好的声誉，“德国制造”被认为是在世界市场上让人信赖的标签和代名词，如世界闻名的豪华汽车品牌奔驰、宝马和奥迪，日常生活必需品阿司匹林、安全气囊等，这些产品的质量在世界的声誉是有口皆碑的。

2006年，欧盟理事会在发表欧洲创新计分牌(EIS)的报告中增加了一个全球创新计分牌 (GIS)部分。GIS根据不同创新层面的指标，计算出一个综合指标——全球综合创新指数，只有指数在0.6以上的才能被称为创新型国家。在GIS列出的43个国家中，德国的创新指数为0.63，排名第8位，中国只有0.27，排名第35位。[4]其实，在18世纪60年代世界进入工业化进程以后的一段时间里，德国还是一个科技发展落后的国家，但是19世纪中叶以后，德国科技迅速发展并占据世界领先地位。那么，是什么原因使德国科技迅速发展并走向世界前列？

二、德国科技政策发展掠影

很多学者认为，德国科技的崛起应归功于德国政府的科技政策、科研体制以及政府的科技投入。的确，作为世界经济大国，德国非常重视科技政策的不断创新。自十九世纪中叶起，德国就开始建立科学技术的系统组织，并凭借其严谨的古典哲学思想的指导，以大学为中心，广泛地开展学术交流，将科学与哲学、科学与技术、科学与经济紧密结合起来。20世纪以来特别是二战之后，德国出台了一系列促进科技发展的政策，建立了完善的科技管理体系和研发体系。如1990年7月德国颁布了《基因技术法》，这一法案规范了德国的遗传工程研究与生产管理，推动了德国生物技术的发展；[5]1997年8月，德国政府颁布了《信息与通讯服务法》，对互联网内容提供方、服务提供方以及网络搜索服务提供方的法律责任进行了明确规定，成为世界上最早制定法律、规范互联网使用的国家之一。1999年和2000年，德国政府先后发布了《技术政策——经济增长与就业之途》和《德国联邦政府创新资助政策及举措》两个科技政策纲领，确立了德国在科技资助与科技创新方面的指导方针及相应策略。2006年8月，德国联邦政府又推出了历史上第一个涵盖所有政策范围的 《德国高技术战略》，以期持续加强创新力量。为充分发挥科学研究的功能，应对国际国内各种新技术发展的挑战，2010年7月，德国政府颁发了《德国2020高技术战略》报告，报告汇编了德国联邦政府各部门的研究和创新举措，同时，出台了一系列高技术战略创新的整体方案和创新政策，确定了不同领域创新目标的优先顺序和新方式，如集群竞争、创新联盟等。2012年，联邦教研部又推出了一个专项计划“2020-创新伙伴计划”，计划在2013至2019年间投入5亿欧元，以支持德国东西部研发创新合作，形成研发创新合作联合体和具有国际影响力的新型技术创新结构。[6]

纵观德国的科技政策发展历程，不难发现，德国政府始终把科技发展的重点放在能够引领社会与经济发展的前沿实用技术上。而且德国政府在制定科技政策时多从科技发展战略的高度来思考，政府提供的是宏观的发展规划和资金投入，也就是说政府只是给科技发展提供研发资金和制度保障，而不会具体干预、控制科研工作的开展。可以说，德国政府在科技发展中的战略思路以及他们明确的职能定位，既保障了德国科技政策的正确导向，也引导、刺激着德国科学技术的不断发展与创新。

三、德国的科技体制特点

伴随着德国科技政策的不断创新与完善，德国的科技体制也形成了自己独有的特点：

（一）研发体系与机构完整

科研机构与研发体系完整是德国科技体制的第一大特点。在德国，研发工作主要集中在三类部门进行。

第一类部门是高等院校。高等院校的科研活动主要有三类：综合性大学以基础性研究为主；单科型工业大学以产品设计，新产品开发，技术创新等技术应用型研究为主；应用技术大学主要为企业的技术开发和技术服务，三类大学的科研面向和划分比较清晰。

第二类部门是高等院校以外的研究机构。这类机构主要由几个大型的研究机构和科研协会组成。海尔姆霍尔茨大研究中心联合会是德国最大的研发组织，该组织有16个研究机构，科研人员达2.3万余名，主要从事具有应用前景的高技术基础研究。科研协会中最有代表性的是马普所学会 （和综合性大学一样，以理论创新为主，主要从事基础研究）、弗朗霍夫学会（FraunHofert协会，以技术开发为主，主要从事科研的实用转化）以及莱布尼茨联合会（Helmholtz协会）等。

第三类部门是经济界的研究单位即工业企业。德国政府非常重视企业参与科技创新。早在70年代，德国政府就出台了一系列帮助工业企业建立研发机构的政策举措，如《中小企业组织原则》、《中小企业促进法》等，鼓励并促进企业与高校和科研机构合作，进行技术研究与开发。因为有政府的资助与支持，企业参与研发的积极性很高。在德国的7000多个研究机构中，企业自办的研究机构比重高达80%以上，全德47万科技人员中，在工业企业研究机构开发的有30余万人。[7]企业成为高新技术与产品研发的主力军。

（二）研发投入力度大、重点突出

据统计，德国研发经费投入总量以及其占国民经济收入总值比例和人均投入量均居世界第三位。[8]德国科研投入占其国内生产总值的比重基本均在2.3%以上。2006年启动的“高技术战略”，德国政府确立了2008年研发支出预算将达到国内生产总值的2.7%、2010年达到3%的目标。德国的研发经费主要来自政府和工业界。在总的科研经费预算中，政府用于基础理论研究的比例高达19%，远远高于美国(12%)和日本(13%)，而政府每年投于民用科技研究的财力占国内生产总值的比例也比其它所有发达工业国家要高。同时，德国工业界对科技研发投入的比例也很大，占德国“研究和发展计划”预算的比例从19年前的56%提高到现在的64%，仅次于日本(72%)。

德国政府一方面重视加强相关技术的研发和创新，另一方面在研发投入方面有资助重点，资助重点通常投向有益于提高经济实力、具有战略意义的前瞻性研究和关键技术研究项目，研发支出主要用于影响国家未来经济实力的重大课题和与公众生活密切相关的应用研究。如2006年“高技术战略”确定了17个创新范围，其中资助重点是与健康、气候与资源保护、交通和安全等密切相关的领域。

（三）科学界与经济界合作密切

德国非常重视科学界与经济界的合作。为了推动科学界与经济界的战略研究项目合作，德国政府组织科技界和经济界研究审定，推出了“主导项目计划”和重点领域的科研工作。此外，联邦政府还通过“杰出计划”、“高校公约”等措施来加强科学界与企业界之间的合作。如2006年的“高技术战略”在保持科学界和经济界协调一致和紧密合作的前提下，拟订了德国尖端集群（研发集群）建设的共同战略；推出了鼓励公共研究机构与中小企业开展集约性研发合作的“科研奖”及公益性研究机构的“科研奖金”；通过联邦教研部和德国科学基金联合会的 “高等院校和企业间的技术转移”竞争机制，加大科学界和经济界的创新潜力。

（四）科研自由自治、科技氛围浓厚

德国科技发展政策的基本原则是“科学自由、科研自治、国家干预为辅以及联邦分权管理”。一方面，德国政府重视科研自由，特别是由国家资助的基础研究政府基本上不干预。另一方面，德国政府强调科研自治。按照法律规定，德国的科研机构拥有很大的自治权，除了一些重大项目外，其它诸如科研人员安排、科研选题以及具体事务管理等，政府均不干预。政府只是通过制定科技政策来引导和把握科研经费的使用、科研工作的发展方向和科研重点等。

德国还非常重视科技意识的普及及科技氛围的营造。政府经常公布新制定的科技计划、科技政策及其执行情况，以便让公众及时了解新科技知识与成果。比如政府专门设有“新闻和公共工作处”，供公众检索有关科技资料和咨询有关科技问题。90年代以来，政府还接连组织人力研究和发表了一系列报告，让公众特别是科技人员和企业家彼此了解世界和自身科技发展的状况，增强竞争和奋斗意识。此外，政府还通过各种措施来增强研究机构和公众之间的交流与沟通，鼓励公众参与科技研发，以形成全民重视和支持科技发展的社会风气。

四、几点结论

考察德国科技创新取得的成就以及德国科技政策与体制的特点，我们不难发现二者之间的密切关系或者说德国科技之所以能够进入世界前列的原因：

（一）不断创新的科技政策为科技创新提供了制度保障。德国从十九世纪中叶到二十世纪初，用20年的时间就完成了英国花了100多年时间才完成的工业革命，然后在经历了两次世界大战的重创之后，又迅速摆脱了经济困难的窘境，走进了科技发展的前列，这与德国政府一直重视科技政策创新是分不开的。从1870年德意志帝国统一到现在的140多年时间里，德国的科技政策虽然因为国情多变有过几次大的变化，科技发展也有过起伏，但是政府一直都在随着国际国内社会、经济和科技环境的变化而不断调整、创新科技政策。如果说高度重视科学技术的发展是德国能够创造“经济奇迹”的原因的话，那么，不断进行科技政策创新则是德国科技得以走向世界前列的重要原因，不断创新的科技政策为德国的科技创新提供了法律与制度上的保障。

（二）宽松的科研环境为科技创新提供了良好土壤。德国是一个崇尚“科学自由、科研自治”并且科技政策透明度高，公众科技参与意识浓厚的国度。政府对科研基本上不干预，只是着力于改善科学和研究的环境条件，科研人员可以不必屈从于政府的课题指南、局限于政治条文与法规等，他们可以根据社会的发展需要，结合自己的兴趣自由选题，自主研究。研究人员不仅在思想上是自由的而且行为上也是自由的。而行为和思想的自由意味着束缚的消失、潜能的释放以及人的认识的无限扩展，因为“人对一定问题的判断愈是自由，这个判断的内容所具有的必然性就愈大”。可以说，德国的这种自由自治以及公众普遍参与科技的科研环境为德国大师的酿造以及国民科学素养的提高提供了良好的土壤。

（三）完善的研发体系为科技创新打造了坚实平台。德国的三类科研部门分别承担不同的研发职责和功能，企业主要根据市场需求进行应用技术和新产品的开发研究；高等院校是研究工作的基地，以基础理论为重点(包括全部学科)，并担负为科学界培养新生力量、从而保证研究人员不断更新的重任；大学外的研究首先以大学的研究为基础，主要进行自然科学方面那些需要庞大组织、巨额经费及昂贵技术的研究项目。同时，三类部门之间互为依赖、互为补充，而且都与经济界有着密切合作。这种分工明确、结构完整、互为促进的科研体系使得德国的科研可以渗入到任何领域，包括从基础理论研究到工业应用研究和产品的开发与制造等方方面面。

（四）稳定的研发投入为科技创新奠定了经济基础。德国政府高额、稳定的研发投入对推动德国科技创新起了重要作用。不论是政府、企业还是高校，德国的研发投入都是较高的（见下表）。德国的研发资金主要来自联邦政府拨款、州政府拨款和各类基金的资助。一般来说，研发人员通过政府拨付的经费就基本上能够满足其日常研究费用。因此，他们可以不必为经费来源而操心，不必为解决基本的研究费用问题而四处奔波，这为他们潜心开展研究工作提供了保障。

（五）企业的积极参与为科技创新注入了源头活水。在德国，工业企业不仅是研发投入的主体，而且企业本身就积极参与技术研发工作。在德国的研发活动中，由工业企业研究机构完成的占86%以上；在科研投资方面，工业企业的投资比例也高达68%以上。可以说，在工业企业的研发活动和研发投资方面，除了日本，其他国家均无法与德国相比。[5]工业企业积极参与研发，一方面可以更好地将科学界与企业界的力量有效组织起来，使企业做到生产与研究开发并重，从而迅速有效地将科技成果转化为现实生产力；另一方面，企业参与研发为技术的发展与创新开辟了更广阔的途径。可以说，企业积极参与研发为德国的科技创新注入了不竭的活力。

附表：世界主要国家各项研发经费支出情况（这里仅列举了日、美、德、中4国）

德国在十六到十八世纪的200多年间，科技发展十分缓慢。而我国在16世纪以前，科学技术一直处于世界领先地位,然而到了近代，当西方国家科学技术开始快速发展之时，我国的科技发展却走向了衰败与沉寂，原因固然是多方面的，但科技政策和科研体制的不完善不能不说是阻碍科技发展的一个重要方面。观照德国的科技崛起，对我国的科技重振应该不无启发和借鉴意义。

[1]李勇.试论教育创新与德国成为19世纪科技中心的关系[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2002，（3）.

[2]宋焕斌，石瑛.诺贝尔奖百年探析[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2008，（4）.

[3]Source:OECD[M].Patent Database,2008.

[4]周勇.全球创新计分牌评析[J]，科技管理研究，2008，（4）.

[5]获玉.德国公布实施基因技术法[J].世界农业，1991，（3）.

[6]德国联邦教研部出台“2020-创新伙伴计划”推动东西部创新合作[EB/OL].http://www.most.gov.cn/gnwkjdt/201210/t20121009_97135.htm.

[7]黄群.德国科技体制的历史沿革及特点[J].科学学研究，1996，（9）.

[8]安徽科技厅赴德培训团.德国促进科技发展的主要政策措施借鉴[J].科技掠影，2003，（1-2 合刊）.