公安管理学的学科设置及学科定位

苏 娜

(中国人民公安大学，北京 100038)

公安管理学是我国公安院校中设立最早也是发展最快的一门学科，自1984年中国人民公安大学建校开始，就设立了公安管理学专业，至今已有30年的发展历程，取得了显著的成就，为公安工作的发展做出了重要贡献。然而遗憾的是，长期以来公安管理学学科地位及归属问题一直没有明确，影响了学科建设及进一步的发展。2011年3月，国务院学位委员会和教育部联合印发《学位授予和人才培养学科目录(2011年)》，明确增设两个一级学科：公安学和公安技术学，2011年4月，根据国务院学位办关于成立临时学科评议组的相关文件，中国人民公安大学牵头成立了公安学临时学科评议组，并提交了公安学二级学科目录的基本框架，*程琳.以新设公安一级学科为龙头，努力开创公安教育新局面——关于公安一级学科建设与发展的若干思考.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2011(2)：1-9.公安管理学与治安学、侦查学等11个学科名列其中。尽管目前专家学者对于公安学二级学科体系的构建仍处于“百家争鸣”的状态，*吴跃章.公安学二级学科体系构建研究.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013(2):94-102.但公安管理学隶属于公安学二级学科的地位得到了专家们的一致认同。基于此，公安管理学隶属于公安学的二级学科的地位明确，开启了公安管理学学科建设的新征程。

对公安管理学的研究与思考自该专业设立开始，就一直是公安领域专家学者关注的热点，经历了近30年持续漫长的研究与积累，公安管理学不断深化和提升。学科发展成绩的背后也应清醒地看到，现有的公安管理学研究主要集中在实践层面，理论思考较少，许多研究都是问题导向、应用层面，且研究主题较为分散，研究边界模糊，研究方法欠缺严谨性和独特性，造成了公安管理学学科发展的缓慢。究其根源，公安管理学学科定位模糊是制约学科发展水平提升的重要因素之一。当前公安学一级学科设立，公安管理学二级学科地位随之被明确，加之现实公安管理工作的不断发展变化，迫切需要拓宽思路、多视阈思辨，重新理性思考公安管理学的学科定位，包括明确学科属性、学科研究的对象、范畴及研究方法等问题，唯有此才能提升公安管理学研究的水平，推动我国公安管理学学科不断向前发展。

一、公安管理学学科发展的历史流变

自1984年中国人民公安大学开设公安管理学本科专业至今，公安管理学学科建设走过了30个春秋，大体上经历了四个发展阶段。第一阶段：创建发展期(1984年-1992年)，中国人民公安大学、江苏警官学院和福建警察学院分别于1984年、1985年和1986年成立了公安管理系，开设公安管理学本、专科专业。在此期间，公安管理学学科体系初步形成，编写出版了《公安管理学概论》、《公安信息学》、《公安政工学》、《公安决策学》、《公安管理心理学》、《公安秘书学》等教材。第二阶段：改革发展阶段(1993年-2003年)，经国家教委专家组研究论证，于1993年将公安管理学更名为警察管理列入本科专业目录，随之，中国人民公安大学公安管理系更名为警察管理系。次年12月，中国警察学会警察管理科学专业委员会暨中国行政管理学会公安管理研究分会成立，办事机构设在中国人民公安大学警察管理系，大会提出“向管理要警力、向管理要战斗力、向管理要破案率”，推动了公安管理学研究的纵深发展。*于群，谭羚雁.公安管理学科建设与公安管理人才培养的思考.云南警官学院学报，2013(2).1998年，教育部专业目录再次修改，警察管理专业被并入行政管理专业，相关公安院校随之改招行政管理专业本科生。第三阶段：学科恢复巩固阶段(2004年—2011年)，2004年，教育部恢复了公安管理学专业，并批准重新招收公安管理学专业本科生，此后的7年里，公安管理学研究成果逐年递增，人才培养体系涵盖专科、本科、硕士、博士层次及成人高等学历教育，为公安工作培养输送了大量合格毕业生。第四阶段：快速发展新阶段(2011年3月至今)，随着公安学、公安技术学一级学科的设立，公安管理学二级学科地位明确，公安管理学学科建设进入快速发展新阶段。

长久以来，公安管理学都被定位在“公共管理—行政管理—公安管理学”学科架构模式里，公安学界及高等教育界也都认为公安管理学是隶属于行政管理学科的一个分支学科。早在1986年俞雷在《公安管理学概论》中就提出“公安管理学是行政管理学的一个分支，行政管理学的原理、原则对公安管理学有指导意义。”1996年孙晓东在《公安行政管理》中提出：“公安行政管理，即公安管理，是国家行政管理体系的组成部分，是一般行政管理学的一个分支学科，属于部门行政学的范畴。”1999年杨健和在《公安管理学》教材中的定义“公安管理，亦称公安行政管理，是国家行政管理的重要组成部分。”*公安教材编审委员会，公安管理学概论.北京：中国人民公安大学出版社，1986.2002年，张光教授在其专著《公安行政管理原理》中，认为“公安行政管理是国家公共行政的重要组成部分，所谓公共行政就是国家机构有效地推行国家政务和实施公共管理的活动过程。”*张光，公安行政管理原理.北京：中国人民公安大学出版社，2002.不可否认，公安管理学是行政管理学在公安领域具体运用所形成的学科，在公安学一级学科没有设置之初，公安管理学选择行政管理学作为其上位学科，借助行政管理学科成熟的理论体系，推动了公安管理学学科的创建与发展。学科归类是历史的产物，而非人为制造，学科地位与归属由“学科逻辑”和“社会需求逻辑”两方面决定。由于公安管理学与行政管理的学科任务存在较大区别，研究对象及研究内容存在较大差异，公安管理学的基础理论、方法、技术并非主要来源于行政管理学科，加之公安管理工作对公安管理学研究及公安管理学人才日益迫切的需求，如果继续将公安管理学纳入行政管理学科体系，则不利于公安管理学的理论研究和学科建设的发展，不能满足公安管理工作的实际需要。因此随着公安学一级学科的诞生，将公安管理学列入其下设的二级学科，不仅遵循了公安学、公安管理学学科的发展规律，也顺应了公安工作实践发展的需求。

二、设立公安管理学二级学科的合理性分析

设立公安管理学二级学科的无争议事实，是严格遵循国家学科划分标准规定进行划分得出的结果。国务院学位委员会、教育部2009年2月颁布的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》第9条规定：“二级学科是组成一级学科的基本单元。二级学科设置应符合以下基本条件：一是与所属一级学科下的其他二级学科有相近的理论基础，或是所属一级学科研究对象的不同方面；二是具有相对独立的专业知识体系，已形成若干明确的研究方向；三是社会对该学科人才有一定规模的需求。”*教育部公布学位授予学科目录设置与管理办法2009-3-25，http://news.sciencenet.cn/htmlnews//2009/3/217642.html.2011年3月1日起实施的《授予博士、硕士学位和培养研究生的二级学科自主设置实施细则》规定，二级学科设置的基本条件除前述三项条件之外，还要求学位授予单位应具备设置该二级学科所必需的学科基础和人才培养条件，有一支知识结构、年龄结构和专业技术职务结构合理的教师队伍，能开设培养研究生所需的系列课程。*教育部办公厅，授予博士、硕士学位和培养研究生的二级学科自主设置实施细则，教研厅【2010】1号。依据以上规定标准，公安管理学学科理应隶属于公安学二级学科。

(一)公安管理学是公安学的重要组成部分

公安学是研究维护国家安全与社会公共安全的公安警务活动及其规律与对策的学科。*李健和，公安一级学科建设若干思考.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010(1)：1-7.研究对象主要包括社会治安秩序及其维护，违法犯罪现象原因、因素、内容、形式、规律及其预防和查处的途径、方法与手段，公安工作发展的历史、现状及未来，公安机关及公安队伍自身建设及发展规律等。*程小白，曾隆满，关于公安学学科体系构建与发展的思考.公安教育，2011(10)：45-48.公安管理学是研究公安管理活动各种现象和规律，指导公安机关进行科学管理的学科。维护国家安全和社会安全均离不开科学有效的管理，包括公安机关对社会的管理及自身管理，公安管理按照法治原则，综合运用现代管理理论、管理科学、管理技术与方法，研究公安管理活动及其客观规律，有意识、有计划、有组织的一切管理、协调、控制工作，为提高公安系统功能、保卫国家安全、维护社会稳定做出积极贡献。由此可见，公安管理是维系公共安全的基本要素，公安管理学理应成为公安学的基本单元。

(二)公安管理学研究对象相对独立、知识体系较为完整

公安管理学的研究对象是公安管理活动中的各种现象与规律，是一种特殊的管理活动。从公安工作的性质、特点和任务来看公安管理学的研究对象，包括了两个部分：一是研究公安机关对社会整体安全的控制和管理规律，二是研究公安机关自身的管理、配置、协调与运作规律。公安管理学与其他10个二级学科从不同角度、不同侧面涉及公安学的对象，这些学科之间虽有些许交叉，但基本学科边界明晰，且研究对象均属公安学范畴。

公安管理学经历了30年的发展积累，初步形成了较为完备的专业知识体系，主要包括四大模块：一是公安管理学的基础理论研究，主要涉及公安管理学的基本概念、基础理论、研究对象及范畴、研究方法，以及国外警察学比较研究；二是公安管理的基本理论、原理、技术方法及业务研究，包括管理与管理科学、公安管理及定律、公安组织架构、公安人力资源、公安管理制度、公安管理过程优化与控制、公安管理的绩效评估等；三是公安管理专门工作的研究，包括公安领导、公安队伍建设、公安教育培训、公安警务保障管理、公安决策、公安公共关系等。

(三)公安管理学学科社会建制不断成熟、学科成果应用增强

学科社会建制指学科的制度化建设，表现为教学科研机构与学术组织的建立，专业设置及教学培训的普及，基金资助的来源增加，出版渠道的多样化。*陈振明，公共管理的学科定位与知识增长.行政学理论，2010(4).尤其是公安学一级学科的设置及公安管理学二级学科地位的明确，全国很多公安院校开始创建公安管理学专业，截至目前有14所公安院校开设了公安管理学专业或公安管理方向；研究生教育方面，中国人民公安大学、中国刑事警察学院两所院校具有公安管理学硕士点。公安管理学专业招生规模不断扩大，各级公安机关也将公安管理学作为公安教育培训的主要课程，与此同时，公安管理学研究学术交流日益广泛、“校局合作”、“校校合作”频繁，省部级课题不断增多，创新成果不断涌现。笔者通过知网查询近十年来公安管理的研究成果发现，文献的数量每年增加，且增加幅度较大，研究层次不断提高，博士、硕士论文每年递增，学术会议论文也明显增多，以上事实表明公安管理学学术氛围不断优化，研究的关注度不断提高，研究成果应用加强。

(四)公安管理学人才社会需求强烈

当前我国正处于经济、社会转型和快速发展的新阶段，社会分层、贫富分化、观念多元、社会流动性剧增等社会问题都引发了社会不稳定因素，给公安管理工作带来极大挑战。由于现代化进程的加快、网络技术的迅猛发展、人民群众法制意识和维权意识的不断加强，对公安管理工作的合法性、科学性要求越来越高。公安管理工作对公安管理人才的需求层次不断提升，迫切需要兼具法律知识、网络技术、管理科学、公安管理业务知识及技能的复合型、高层次的公安管理学人才。

三、公安管理学学科定位的审视与重塑

学科的建设与发展并非无章可循，而是具有其运行的内在规律。一般来说，学科定位问题是学科建设与发展的首要任务也是关键任务，只有科学把握学科定位才能为学科发展的方向掌好舵，进而科学规划学科发展的层次。公安管理学也不例外。作为一门学科，公安管理学的学科定位是什么？从理论上来讲，就是把公安管理学学科放到一定的学科背景中，考察它在这个体系中的地位，并揭示它的学科性质、特点以及学科建设的方向与层次。公安管理学的学科定位问题，不仅要放到学科背景中，而且要放在公安工作、社会生活的相关领域中去考察。基于公安管理学学科的综合性、应用性与实践性的本质，它的定位实质是公安管理学作为一门学科，在公安工作、社会活动等领域及其与其他学科的相互关系中所处地位所具有的性质、功能，并为学科建设指明方向。

(一)公安管理学学科定位模糊

判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长和累积、研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完善。*陈振明，公共管理的学科定位与知识增长.行政学理论，2010(4).依据以上标准来看，公安管理学虽然已经成为一门独立的学科，但还处于发展的初级阶段。在过去的30年里，公安管理学的学科定位一直比较模糊，研究范畴和边界也不甚清晰，导致公安管理学研究主题分散，缺乏中心议题和研究总体框架，阻碍了公安管理学研究往高水平、高质量方向发展。公安管理学领域大量的研究及成果都属于问题导向和实践导向，理性思辨不足，“应用性”研究代替了“基础性”、“理论性”思考，过多的倾向于对公安活动经验及政策的描述与总结，缺乏前瞻性，因而对于学科知识的累积没有贡献。公安管理学学科的教学组织也呈现出大杂烩状态，课程设计缺乏严谨的逻辑性，课程体系变成相关学科知识和课程的简单拼凑组合，缺乏主导型分析框架及共通的基础知识体系。这也导致公安管理学专业的学生及用人单位普遍反映“学的课程多，知识面宽，但都不精，缺乏专业技能”的问题。

1.学科研究主题和范围宽泛

综观公安管理学30多年的发展历程，学科研究的主题和范围一直处于比较模糊、宽泛的状态。有些学者认为公安管理学的研究主题应围绕公安组织内部，包括组织架构、组织运行、组织制度、组织发展规律、绩效评估等；有些学者则认为紧紧围绕公安机关内部管理的研究主题和范围，过于狭隘不够全面，认为公安管理学研究范围应由公安机关内容扩大到外围的社会管理层面，因而出现了一些跨界研究，如跨到治安学、侦查学、公安情报学等其它二级学科的研究范畴。尤其是伴随着当前国家社会转型、现代化进程不断推进，产生了很多社会问题，公安机关作为党和政府社会治理的排头兵，处于各种矛盾纠纷的前沿阵地，在面对各种社会矛盾与问题的时候，都希望从公安管理学那里需求理论解释与应对办法。这样的社会需求也使得公安管理学研究主题和范围的不断扩大，不再把公安机关组织内外的两个部分静态的分开研究，而是将公安机关作为社会网络的一个组成部分来研究，研究对象涉及公安机关与社会、公安机关权力边界、公安机关与社会合作等。公安管理学学科研究主题的不断扩大，是公安机关管理活动在信息化、全球化、现代化加速背景下不断发展变化的结果。过于宽泛的学科研究主题和范围，使公安管理学的研究分散、庞杂，难以形成核心的研究议题，也缺少一个严谨的学科主导性分析框架。*曹鲲，公共管理学科规范发展的基本路径：学科定位与教学模式革新.内蒙古财经学院学报，2012(3).

2.学科知识体系庞杂

如前所述，随着社会转型、现代化进程的加速，以及信息技术的迅猛发展，社会矛盾和社会问题与日俱增，公安机关打击违法犯罪、维护社会稳定、实施社会管理事务日趋庞杂，加之社会对公安机关提出了更多更高的安全需求，导致公安机关的职能急剧扩张，几乎涉及了社会管理的方方面面。基于公安管理学是研究公安管理活动现象与规律的学科本质及研究目标考虑，公安管理学学科的研究就不得不紧跟公安管理实践的步伐，因此研究主题和范围不断被扩大。为了满足公安管理实践需求，公安管理学学科将越来越多的其他学科的知识、技术和方法引入到本学科的研究、科研与教学中，包括管理学、政治学、社会学、法学、经济学、心理学、财政学等等。公安管理实践的变化之快、对应对办法的迫切需求，使得公安管理学学科的研究与教学疲于应付，各种学科知识和方法只是和公安管理学科知识进行了简单的嫁接，没有真正建立起属于自身学科的知识和方法体系。

(二)公安管理学学科定位

1.明晰学科研究边界

明确公安管理学学科的定位首先要搞清楚公安管理的内容和概念。公安管理是指公安机关依法，运用科学的管理方法对社会整体实施公共安全的管理，其管理目标是维护社会安全与稳定，其管理过程中要力求公安权力资源及其他警务资源的有效配置，追求效率与执法公平。从管理效率的角度来定义，公安管理指公安机关运用依法授予的权力，运用科学的管理理念、思想和方法、技术，对法定社会公共事务实施管控，以实现公共安全的管理目标。因此公安管理并不局限于公安机关内部资源的配置和管理，而是包含社会整体的管理、协调与控制，公安管理的过程必然包含公安机关与社会其他组织的互动作用。基于此，公安管理学作为一门研究公安管理现象与规律的学科，其研究范畴也必然包含公安机关内外两个子系统，以及两大子系统间的相互作用。

由于公安管理属于政府行政管理、公共管理范畴，因此随着“新公共管理”思潮的引进，建设“服务型政府”的政府体制改革的提出，公安机关提出了新的目标——建设人民满意的服务型公安机关。可以看到当前的社会形势赋予了公安管理新内容，公安管理主体更加广泛，公安管理引入了市场机制，公安管理更加注重公安机关外部的社会环境因素，公安管理目标除了维护社会安全稳定还注重公平、正义和民主。*任志安，中国特色公安管理学的定位.科教文化，2013(3).公安管理理论的发展与公安管理实践息息相关，公安管理学与主流的社会科学如政治学、经济学、法学等不同，它的形成演变历史决定了它是一门综合性应用学科，它既是一种学术研究，也是一种社会实践。

公安管理学的发展需要汲取多种学科知识和方法，因此它的知识领域是分散且庞杂的，然而这与公安管理学学科的独立性发展并不相斥，相反，公安管理学学科的发展需要这些知识的养分，但必须处理好它与其他相关学科的关系，如公安管理学与公安学、公安管理学与公安学下的其他二级学科的关系，需要聚焦本学科的核心主题，梳理出本学科基本的研究领域、研究方向以及核心议题。综观多数学者对公安管理学研究范畴的界定，主要有以下几部分：公安管理的主体研究、公安机关管理运行研究、公安管理业务工作研究、公安管理相关制度研究、公安管理人财务研究、公安管理技术方法研究。以此为主要框架可以将公安管理学知识进行集中和划分，有助于搞清楚与其他学科的区别，有助于梳理划分本学科的主题领域、研究方向，凝练出核心议题、课题，为公安管理学学科研究的发展指明方向，推动公安管理学科的纵深发展。

2.创新学科研究方法

社会科学研究方法常分为三个层面：即方法论、研究方式、具体方法与技术。*王晶舒.社会科学研究方法的层次.学理论，2010(31).方法论属于哲学层面，揭示事物本质的根本方法，具有普遍性。公安管理学研究的方法论和许多其他学科一样都遵循辩证唯物主义和历史唯物主义方法论。研究方式一般包括调查法、经验法、模拟法、实证研究法、比较研究法、数学研究法、概念分析法等。具体方法与技术是指收集和处理研究数据、材料的具体方法和技术。公安管理学属于社会科学范畴，因此其研究方法也包括以上三个层面，异同点在于因为公安管理的特殊性而导致的具体方法和技术层面的差异。

从目前的公安管理学研究成果来看，研究方法多集中在经验法、调查法、概念分析法和比较法上，研究方法上的不足造成了公安管理学的知识应用及积累上与其他学科的显著差距。公安管理学研究偏重于经验总结与分析导致了技术理性的缺乏，即对于管理科学、数学研究法借鉴不足，因此研究结论显得草率而不具科学严谨性。因此公安管理学的研究需要定性方法，引入数学研究法、模拟法、统计法、系统分析法等现代科学方法论及技术方法。针对公安管理学缺乏严谨研究方法的现状，学界应加强本学科研究方法的探索与引进，尤其是从问题(或假说)的提出到理论的形成、检验和发展的这一研究过程的研究方法、技术。与此同时，公安管理学研究还需要加强经验研究中引入诠释性、批判性的分析方法，以及实证研究方法技术的补充。只有严谨、科学的公安管理学研究方法的形成于应用，才能不断提升本学科科学化和学术化水平。