建立戒毒人群专项救助制度的合理性

胡忠林

(华东政法大学，上海 201620)

引言

2008年《禁毒法》开始施行，标志着我国禁毒工作进入新的发展阶段。《禁毒法》取消了原本具有司法惩戒性质的劳教戒毒模式，同时也强调了社区戒毒在我国新的戒毒模式中的基础地位；戒毒人员与其他公民一样享受社会保障、就业、教育等权益，突出以人为本思想，从法律上赋予了戒毒人员更多的人文关怀，体现了新时代下国家层面在禁毒工作上的观念转变。国务院也于2011年制定出台了《戒毒条例》，使《禁毒法》的实施工作更加规范化、具体化。但尽管《禁毒法》与《戒毒条例》施行多年，针对戒毒人群社会保障、救助等工作的配套制度措施仍尚未健全，且多省市仍沿用《禁毒法》出台前的救助工作办法，将吸毒者排除在社会救助体系之外，在我国吸毒人员与戒毒人员缺乏明确概念区分的情况下，致使戒毒人群社会保障权益遭受损害。除法律法规与规章制度的制定缺乏同步性、及时性外，我国当前毒品滥用问题仍十分严峻，截至2013年底，我国累计登记吸毒人员247.5万人，其中2013年新增登记吸毒人员36.5万人*《2014年中国禁毒报告》，中国禁毒网，http://www.nncc626.com/2014-09/12/c_126979288.htm.，以一个登记吸毒人员三个隐性吸毒人员的比例计算，我国非登记和整体吸毒人员数量仍非常巨大；且戒断巩固难、复吸率高等问题仍很突出，及因吸毒引发的自伤自残、伤害他人等恶性伤害案件也在逐步显现，创新禁毒工作方式刻不容缓。

在《禁毒法》出台前，我国学术界在吸毒者身份定位上存在争论与分歧，主要包括将吸毒者当作病人或罪犯两种情况，少部分学者也关注到了吸毒者的公民身份，认为仅将吸毒者作为病人或罪犯的传统看法具有其局限性，应当首先将其作为公民看待，从公民权益的角度认为吸毒者应当享有社会政策中赋予每个公民的社会救助权利。*姚建平.权利与福利：吸毒者的社会救助研究.江西公安专科学校学报,2005(5)：33-37社会学学者们则关注日益严重的毒品问题中存在的社会原因，多数学者积极寻找居高不下的复吸率的社会原因，从社会支持、社会排斥与吸毒群体亚文化等视角，认为戒毒人员的戒断巩固需要社会的支持，这样的支持不仅包含戒毒者个人所拥有的社会关系网络提供的支持(家庭亲友支持)，还应包括社区的支持、专业社会工作者的社会服务支持，更重要的是政府所提供的正式的社会政策及制度支持。*林顺利,孟亚男.国内弱势群体社会支持研究述评.甘肃社会科学,2010(1)：132-135《禁毒法》的出台，戒毒人群拥有社会救助权利毋庸置疑，社会学界从大量实证研究中分析复吸原因，从该角度论证了戒毒人群确实需要社会救助或支持，也从侧面反映了我国当前戒毒人员社会救助或支持的不足。本文在戒毒人群享有社会救助权利且急需社会救助的认识前提下，侧重于分析戒毒人群的特殊性，突出戒毒人群在当前社会救助体系中的不适用性，并探索为其建立专项救助制度的合理性与必要性。

一、戒毒人群社会救助现状

在当前施行的《社会救助暂行办法》中并未对戒毒人群的社会救助有任何规定，且我国尚无《社会救助法》出台，全国各地在戒毒人群社会救助问题上对戒毒人群的救助并无一致做法，然而因地区间经济发展、公共财政支出、社会保障发展、民间组织发展等水平的不同在全国范围内形成了地区间、城乡间发展不均的局面，该发展不均问题还可以细分为在地区间制度发展不均、在地区与城乡间社区戒毒模式发展不均。其中地区间制度发展不均具体表现为部分省市的戒毒人群可以无限制享受社会救助(即只要符合该地区最低生活保障标准，通过家庭收入审查，即可申请并获得社会救助)，部分省市则明文规定将吸毒人员排除在社会救助体系之外，在尚未明确界定吸毒人员与戒毒人员的情况下，戒毒人群失去社会救助申请资格，严重损害其社会保障权益。

首先，地区间制度发展不均。我国《禁毒法》和《戒毒条例》规定：“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视，”但在诸多省份现行的社会救助办法中仍存在明确禁止因吸毒导致贫困者获得生活救助或医疗救助的现象，包括了河南、福建、广东、青海、四川、甘肃、辽宁、吉林、黑龙江、江西、江苏、湖南、湖北、海南、内蒙古、宁夏、西藏等。涉及如此之多省份，反映出我国禁毒法律法规难以同步、互相矛盾的问题。以海南省为例，省政府于2003年出台了《海南省城市居民最低生活保障规定》，2006年出台了《海南省农村居民最低生活保障办法》均规定存在吸毒情况的，不得享受最低生活保障待遇，并于2007年的《海南省城乡医疗救助实施暂行办法》中规定存在吸毒治疗的，不予救助。但在2010年由省人大通过的《海南经济特区禁毒条例》第四十三条第二款规定，戒毒人员在社区戒毒、康复期间的戒毒治疗、生活保障，应当按照有关规定纳入公共医疗服务保障和社会救助体系，本条例法律效力应当高于上述由省政府通过的救助办法规定，但事实情况为海南省尚未与本条例相配套的、新的救助办法的出台，各级民政部门仍按照原有救助办法处理戒毒人群社会救助问题，使得戒毒人群在社会救助问题上困难重重。但反观上海等地方政策与中央政策紧密跟进的地区，在戒毒人群社会救助问题上并未存在政策歧视现象，戒毒人群无限制申请社会救助，此外还能得到街道戒毒社工的政策解读、协助申领等帮助。

其次，地区与城乡间社区戒毒模式发展不均。我国《禁毒法》第三十二条规定：“对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒，同时通知吸毒人员户籍所在地或者现居住地的城市街道办事处、乡镇人民政府。社区戒毒的期限为三年。戒毒人员应当在户籍所在地接受社区戒毒；在户籍所在地以外的现居住地有固定住所的，可以在现居住地接受社区戒毒。”社区戒毒模式的前提是要有完整的社区建设。我国当前的戒毒模式因我国地区间、城乡间社区建设不平衡而发展不均。从地区来看，“北上广”等经济发达地区，城市街道办事处、乡镇人民政府下辖的“社区”发育程度较高，在强有力的经济支持下，卫生、公安、民政、财政等其他禁毒委成员单位可以按照《禁毒法》有关要求，通过设置专门机构、确定专门工作人员、增加编制或采用政府“购买”社会工作者的劳务参与社区戒毒工作，可以对决定社区戒毒人员进行有效跟踪帮教。如上海市，各街道均设有自强服务总社的办事处并配有专业戒毒社工，戒毒社工服务体系较为完善。但在一些经济条件较差的中西部省份的县、乡镇，虽然各级政府和各禁毒委成员单位也按照《禁毒法》的要求积极参与社区戒毒工作，但受资金、机构、编制及缺乏掌握开展社区戒毒工作相关知识人员的限制，社区戒毒和社区康复工作尚处于“试点阶段”，目前海南全省仅建3个国家级和61个省级戒毒、康复工作示范点*中国新闻网：《海南建设社区康复示范点》，2014年6月26日.http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/df/2014/06-26/6324719.shtml，且多位于海口、三亚等岛内重点城市主要街道，整体社区戒毒模式发展有待加强。从城乡间来看，在我国广大农村地区，村委会最多只是与吸毒人员签订戒毒协议书，无法对吸毒人员进行定期尿检，吸毒人员的情况无从掌握，缺乏对社区戒毒人员进行有效管控和帮教措施；甚至存在无任何社区戒毒工作开展，戒毒人员出所后主要依靠家庭管控和个人自控的情况*笔者2013年12月18日于海南省琼海市万泉镇光耀村委会访谈记录。。

最后，在无申请限制且禁毒社工组织发展良好的地区，仍存在当前社会救助政策刚性大，戒毒人群保障效果差的问题。如存在社区戒毒人员因需申请社会救助而与妻子“假离婚”*假结婚：该访谈对象仍与前妻、孩子共同居住，保持正常夫妻与家庭生活，但法律上他们为离异单身状态。和在养老金“加金”*加金：通过单位挂靠或者自行缴费的方式，将已有缴费记录补满至15年以上。即一种养老保险续交方式。为今后老年生活和继续享受当前救助的痛苦选择的情况。假离婚是因为社会救助办法规定最低生活水平以家庭为单位核算，离婚后个人无劳动能力、无生活来源，且无有扶养能力的法定扶养义务人，可以申领社会救助，以此减轻前妻与整个家庭的生活负担。痛苦抉择是因为该对象曾有近12年的养老保险缴费记录，但现行规定必须达到15年缴费年限，因此身体多处患有病痛的他在考虑自己是否能活到领取养老金的时候，而且通过单位挂靠进行加金还需要解决险费来源问题，正在靠最低生活保障金生活的他很难不觉得选择不痛苦*笔者2014年4月于上海市虹口区曲阳街道访谈记录。。

因此，当前的戒毒人员社会救助问题的本质并非在于地区间的发展不均，而在于现行社会救助对于戒毒人群的不适用性，或者说以现行面向于所有的弱势群体、以提供经济保障为主的救助政策难以满足具有强烈弱势特性的戒毒人群的救助需求，同时有必要对为其提供专项性的社会救助制度进行思考与探索。

二、戒毒人群弱势特殊性分析

戒毒人群吸毒有诸多原因，但在戒毒上却是境遇相近：难以戒断的心瘾与难以获得大众的支持与理解。虽存在个别个体拥有较好的社会资源与家庭背景帮助其顺利戒断毒，但就整个戒毒人群而言，因为毒品使其具有弱势特殊性。应从戒毒人群自身和社会外部影响因素等两个角度综合分析戒毒人群的弱势特性。

(一)社会外部影响因素

1、社会“排毒”观念根深蒂固

新中国成立后，在强硬政策和群众支持的结合下，仅用了三年时间就在全国范围内基本肃清了烟毒问题，*李丽忠.建国初期开展禁烟禁毒斗争的经验.山西高等学校社会科学学报,2008(1):123-124这与采取群众运动方式进行禁毒分不开，发动群众、依靠群众，使受毒品危害最深的最广大群众成为禁毒工作的重要力量才能取得如此前所未有的成功。随着改革开放和社会转型，追求奢靡和享乐主义在一部分国人中盛行，使得我国毒品问题重新死灰复燃。但社会主流人群仍厌恶和排斥涉毒者，从感情和心理上难以接纳这一群体，这样的观念根深蒂固的原因之一是我国的历史文化因素发挥作用。其次是宣传教育方面的因素影响，政府有责任向公众告知毒品犯罪与毒品危害性，新闻媒体也有责任配合政府的禁毒宣传，向公众加深对毒品知识及其危害性的教育，尤其在国际禁毒日和艾滋病宣传日期间，更会不遗余力地宣传从而体现政府禁毒工作的决心与目标。但往往也会放大吸毒者对于家庭与社会的危害性，从而使社会大众对于毒品吸食者形成“标签化”的负面效应。社会对毒品的排斥观念相对于《禁毒法》提倡的人本精神更要牢固许多，戒毒人群在如此强大的社会排斥观念中寻求社会回归是巨大的挑战。

2、戒毒人群仍是受管制的群体

首先，《禁毒法》与《戒毒条例》具有浓厚的“管理法”色彩。众所周知，行政法不仅是管理法，也是控权法。现代行政法的发展应当体现人权保障，体现服务色彩。但通读整个《禁毒法》条文，其管理色彩浓厚，主要呈现出的管制手段的相关规定，即管制权力条款细密，而戒毒者的权利保障条款稀疏，不利于吸毒者权利的保障。其次，《禁毒法》与《戒毒条例》中对强制检测、盘问、传唤等管制手段的条件、程序条款不完善，戒毒人群被随意搜查人身、无休止尿检等现象屡见不鲜，戒毒人群权利难以保障。我国《禁毒法》第三十二条规定，公安机关可以对涉嫌吸毒的人员进行必要的检测，被检测人员应当予以配合；对拒绝接受检测的，经县级以上人民政府公安机关或者其派出所机构负责人批准，可以强制检测。可见，何为必要的检测及何为检测的程序，立法上并没有明确规定，强制检测的程序规定也过于简单，从而使得拥有过于宽泛的自由裁量权，以至于出现不规范的执法行为。戒毒人群在社区戒毒期间仍会进行定期尿检，这在戒毒社工看来是不利于戒毒者保持戒毒状态的做法，因为会定期地提醒戒毒者自己是因毒品而受管制的人，使其难以摆脱吸毒者身份和对毒品的记忆，复吸性随之提高。*邓刚宏.吸毒成瘾者权利保护的法制化.上海市禁毒委员会办公室主编.禁毒理论与实践研究(第四辑).上海:上海科学普及出版社，2013.89-94

(二)戒毒人群自身的群体弱势特征

戒毒人群因吸食毒品需要付出大量的财力物力，在经济方面较为薄弱；同时因吸食毒品行为常见后果往往是妻离子散、家破人亡及伴随违反犯罪等恶性行为，家庭成员、社会成员与他们之间的关系存在一定隔阂。主要体现为：一是戒毒人群往往仍对毒品具有依赖性、难戒断性，即俗称的“毒瘾”或“心瘾”，同时长期的吸食行为造成“脑残疾”；二是戒毒人群通常存在多种传染性且潜伏期较长的隐性疾病，同时其身体有动态性迅速功能退化的风险；三是戒毒者具有多重身份属性。

1.心瘾与脑部疾病

药物滥用是一种反复发作的脑部疾病。长期吸食和注射海洛因、哌替啶、冰毒等毒品会产生药物依赖以及精神依赖，导致药物依赖者的神经、器官和免疫等系统受到严重损害。一旦停药，生理和精神上非常难熬。为何毒品会对脑部及中枢神经系统造成损伤呢？医学上多用受体学解释：“人们研究镇痛药时，发现正常人体内有内源性吗啡呔，阿片受体和类啡呔神经元共同组成抗痛系统，海洛因与阿片受体结合形成的复合物能影响中枢神经系统多种递质的释放，正常生理状态下由脑啡呔、类啡呔与阿片受体共同调节递质的多少，人吸食海洛因时，使人体内乙酰胆碱、去甲肾上腺素和P物质受抑制，停服后，几种神经递质释放增多，使神经系统产生种种病理学和生理学方面的紊乱，当重新给药后，这些症状又可消失。”*王建琼等.76例吸毒成瘾者的脑电图分析.临床脑电学杂志，1993，2(1).戒毒人群在两年的强制戒毒期间会得到良好的生理脱毒，一般在离开戒毒所时基本可以形成对毒品的自控能力，但这仅在没有与毒品相关事物刺激或心理不受影响的情况下自控能力发挥作用。因此，戒毒者对毒品的依赖程度虽有所降低，但难以完全消除。同时，毒品对吸食者大脑的伤害至今仍是一个不可逆、难以修复的过程，长期吸食者的大脑海马体会发生变质，形成软化甚至空洞*笔者2014年4月于上海市虹口区曲阳街道访谈记录。

2.疾病隐性与身体机能迅速退化

毒品吸食行为往往伴随共用针具、乱性等行为，由此增加了吸毒人员感染艾滋病、梅毒、乙肝、丙肝等传染性疾病的风险，尤其是艾滋病，据我国2002年艾滋病哨点监测结果表明我国艾滋病感染者中约84.8%为吸毒者*赵苳等.我国的药物滥用与艾滋病现状.中国药物依赖性杂志，2003，(4).。此外，在生理脱毒治疗过程中，还会引起如关节疼痛、失眠等稽延性戒断症状，对戒毒人员的身体造成极大损害。但由于危险吸食行为及其他伴随行为造成传染性疾病的感染非外显性疾病，只有当病毒感染造成器官病变或功能衰竭时才会突显病情症状。加之，戒毒人群往往因吸食毒品耗尽积蓄、与家人关系破裂、难以获得正常就业机会等造成居住环境差、生活质量低下，外观看似健康的戒毒人员往往内在机理正处在逐渐病变中，当其一旦出现显性疾病特征时，不但会使身体机能迅速恶化，其免疫系统也会难以抵抗其他疾病的入侵，最终会因多重疾病感染造成其身体的加速恶化甚至死亡。毒品对吸毒者自身的自损性是众所周知的，但由此引发的其他隐性疾病并未受到重视，戒毒人群的身体机能隐含着急速恶化的风险。

3.戒毒者具有多重身份属性

戒毒者除了公民身份外，还是违法者、受害者、病人。我国《禁毒法》第六十二条规定，吸食、注射毒品的，依法给予治安管理处罚。吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。在我国，将吸毒规定为违法行为，即使成瘾也只给予行政处罚并进行强制戒毒，而非犯罪，因此戒毒者是违法者。其次，戒毒者是毒品受害者。从相关戒毒法律法规来看，将戒毒者定位为受害者并正采取各种措施积极地在帮助、教育和挽救他们；从毒品的危害角度，毒品不仅侵蚀吸食者的心智，难以自控，还造成妻离子散、家破人亡的恶性结果。吸毒将造成脑部疾病、破坏身体机能等已在前文中交代，戒毒者作为病人的身份不言而喻。戒毒者具有多重的身份属性，每个属性都不容忽视，因其拥有多重属性，对其所应采取的救助措施也应该是多元的、综合性的。

三、建立戒毒人群专项社会救助制度的探索

由于地区间戒毒人群社会救助发展不均且戒毒人群救助权益难以保障、救助需求难以满足的情况下，从戒毒人群弱势特性着手，以即将出台《社会救助法》，完善社会保障法制体系为契机，一步到位建立戒毒人群专项社会救助制度有其现实性与可行性。

(一)可行性分析

首先，《禁毒法》实施多年虽整体禁毒效果不佳，但从中央到地方各级政府均对禁毒工作引起重视，媒体宣传态度也逐渐转向正面宣传成功戒毒个例、鼓励戒毒人群回归社会、倡导戒毒工作中的社会责任与社会宽容发挥。两方面综合作用的效果要求我们不应仍将戒毒工作停留在保守探索阶段，应当创新工作做法，做实完善社区戒毒模式，大力建设社区戒毒配套政策措施，其中建立专项社会救助制度就是一项可考虑的措施之一。其次是戒毒医疗研究、戒毒社工培养与民间戒毒组织、戒毒志愿者队伍的蓬勃发展。从全国范围来看截至2013年底共成立社区康复工作办公室2.7万个，配备专职工作人员2.3万人，兼职工作人员6.8万人；共有763个美沙酮维持治疗门诊开诊(包括29辆流动服药车)，累计治疗吸毒人员41万余人*《2014年中国禁毒报告》，中国禁毒网，http://www.nncc626.com/2014-09/12/c_126979288.htm，民间戒毒组织及志愿者队伍发展数量同样可观，早于2012年便有戒毒社会组织700多个，志愿者队伍1.5万支人数达100多万人*《人民日报：禁毒志愿者已超百万人》2012年6月27日，公安部网站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1897/n2872/3311450.html。以上海市自强服务总社禁毒社工队伍建设为例，自2003年创建时130余名，历时7年发展，截止到2011年10月底，共有禁毒社工678名，其中社会招聘632人，公安或教育系统选聘46人，平均年龄34岁，平均从事禁毒工作年限3.8年*厉济民、傅鹂鸣：《禁毒社会工作者队伍建设现状与对策措施》，载于上海市自强社会服务总社社刊《禁毒社会工作第21期》2014年4月18日，http://www.cszqss.com/shehuiwork.asp。最后，制度支持资金来源多元。戒毒人群作为弱势特殊人群，非单纯的经济型贫困者，应多方拓展其救助制度资金来源，可包括政府财政性专项拨款，如中央及各级地方社会救助财政性拨款、禁毒经费等；社会组织辅助性慈善物资与资金，如中华社会救助基金会、中国禁毒基金会等。

(二)制度板块探索

戒毒人群专项社会救助制度应当突破传统以经济物质救助为主的救助模式，充分考虑该人群弱势特性，建设多元性的专项救助制度，应该包括医疗救助、思想教育、就业救助、经济性救助等四个部分。戒毒人群的身体受到毒品损坏，存在心瘾、患有脑部疾病、身体机能损伤等都是该人群最重要的弱势特征，因此医疗救助应为制度首要，一方面为戒毒初期通过医疗方面帮助净化其身体实现完成排毒，另一方面是戒断毒后的动态性身体机能、疾病等追踪预防与治疗，如存在因原毒品吸食行为造成的身体疾病应对其进行救治。其二是思想教育，当前强制戒毒所对戒毒人员日常管理活动的重点即是思想教育工作，专项救助中的思想教育应当有别与此，由社区戒毒社工或志愿者进行思想教育工作，以开展服务性活动、家庭内部交谈、戒毒典型人物学习等形式开展，避免强调对戒毒人员犯错行为进行批评等，应以温和地交谈或相互学习方式进行，为其净化心灵、提高自控能力。其三是就业救助，戒毒人群回归社会的重要途径是拥有一份正常的工作，通过自身劳动实现自身价值，体现社会人的责任。因此在其专项救助中提供技能培训、文化再教育等使其顺利就业安置尤为重要，很多省份开展对戒毒人群就业安置项目，如贵州“阳光工程”、湖南“蓝结家园”、广西“启航工程”、内蒙古“爱心工程”、四川“绿色家园”、新疆“阳光家园”以及北京“向日葵社区”、“致远号”等，应该在这些项目建设基础上，突破建设戒毒人群集中安置点的方式，将戒毒人群走向正常社会工作。

戒毒人群专项救助制度包括多元性救助板块，每一板块都应该有各自的准入标准，即为戒毒人群按需提供救助，只要戒毒人员符合其中一个板块要求就应该为其提供该板块救助项目，体现制度的应保尽保原则，同时也体现出制度的适当性原则，只有戒毒人员符合各自板块的准入标准时才能享受该板块的救助内容。其次，戒毒人群专项救助制度还应体现隐蔽性原则，戒毒人群的身份虽具有争议也使社会大众带有有色眼镜，但在救助制度中还应体现对戒毒人群保护原则而非如尿检等的管制原则。以尿检为例，戒毒人群的尿检工作由其直接负责有利于对戒毒人群的管控，但同时使戒毒人群难以摆脱被当“犯人”的心理，在具体操作过程中如可以将尿检工作交由医疗人员，避免戒毒人群与公安部门的接触，不仅可以体现出对戒毒人群的权益保护，也体现出以人为本的创新工作做法。

结语

近年来我国每年新发现及全国登记在册吸毒人员均以近20%的增长率在上升，从数据上将我国吸毒情况不断显性化，从侧面反映出我国戒毒治理工作的难度与不足，这就要求禁戒治理方式应该更具适当性与探索性。在不断加强毒品犯罪打击力度的同时，应当畅通戒毒人员的社会管理回归之路。《禁毒法》实施多年戒毒效果不明显的主要原因在于我国现行社会救助社会制度与戒毒人群救助需求难以平衡，而造成戒毒人群难以从现行社会救助制度中获得充分救助在于戒毒人群有其显著弱势特性。为戒毒人群建立专项社会救助，以医疗救助净化身体、思想教育净化心灵、职业技能培训拓展生存渠道，辅以生活救助保障生活，发挥民间戒毒自助互助组织作用，完善各级专业戒毒社会工作者网络配置，在戒毒救助工作上充分发挥以人为本思想。从戒毒人群的需求角度来看，尚未以量化形式分析戒毒人群专项救助制度的运行成本及其效率，在戒毒人群专项社会救助制度建设领域还有很大的研究空间。