晚清社会治安与按察使

孙洪军，李明睿

（江苏科技大学 马克思主义学院，江苏 镇江212003）

一、晚清治安面临严峻形势

封建时代统治者追求的理想状态是政治清明、经济富庶、社会安定、百姓恭顺。因此，“社会安定与否，是封建统治巩固与否、政治腐败程度如何和政府司法职能是否正常行使的表象”［1］207。晚清时期外有强敌不断入侵，内有人民起义此起彼伏，社会进入持续动荡时期，社会治安面临复杂而严峻的形势。

（一）保甲废弛——基层失控

传统社会中维护社会治安最经常的手段就是推行保甲。保甲制度在我国源远流长。早在北宋时期王安石变法即推行保甲以加强社会控制，后世时兴时废。传统社会中商品经济不发达，百姓多生活在农村中，居住分散，远离州县治所，处在官府的直接控制之外，可谓天高皇帝远，容易形成权力真空，而“保甲正是一个使政府能够把自己的控制力扩展到最基层单位以填补权力真空的设置”［2］253。清朝统治者也借保甲制度来加强对人民的控制。“国初定，凡州县乡城，每十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。每户给印牌一张，书姓名丁数，出则记其所往，入则记其所来。”［3］3536故晚清名士包世臣说：“郡县厉行保甲，以睦邻里，靖盗贼。”［4］180在理论上，“编查保甲，团练乡勇之法，无事则稽查盗贼，以遏乱萌；有事则相机救援，防御堵剿；不动支粮饷而兵足，不调拨官兵而贼除，兵农合为一家，战守不分两局；自古及今消弥奸逆，安靖封疆，未有善于此者”［5］333。

晚清时期由于封建统治日益腐败，保甲制度流于形式，已经逐渐失去了其控制基层的功能。理论上堪称完美的保甲制度在现实生活中执行情况又是如何呢？可以说保甲制度从清初开始就没有得到很好的贯彻执行，如早在雍正四年，即出现“地方惮其烦难，视为具文，奉行不实，稽查不严”的现象［3］3545。到清朝中期的嘉庆十七年，“近来地方官视保甲为虚应故事，虽章程周备，亦属徒托空言”。尤其到了晚清，大清王朝江河日下，外有强敌压境，内有农民起义勃兴，清政府更无力对百姓进行有效控制。历代帝王三令五申，实行保甲，内而缉盗安民，外而查禁汉奸，然而“率视为具文，诏书宪檄，络绎傍午而卒不行；间行之而亦无效”［6］92。各位按察使在谢恩折中无一例外表示严查保甲，维护治安是臬司专责，定当极力奉行；然而这仅仅是官场套语、例行公事，现实生活中保甲废弛已经是不争的事实。以湖南为例，光绪二十四年八月二十四日，湖南巡抚谭继洵致湖广总督张之洞电报中说：“湘省向设保甲总局，委道府正佐各员及大小城绅数十人合同办理，而统于臬司，岁糜金钱三万余串，久成虚设，痞匪盗贼充斥市廛。”［7］7662

（二）变乱蜂起——社会失序

鸦片战争后，随着通商口岸的开辟，洋货倾销中国，对农业与家庭手工业相结合的自然经济起到解体的作用。以富庶闻名、最早出现资本主义萌芽的苏南地区，本以棉纺织业盈利，但是1847年7月英国商人吉布在议会下院答辩时说：“我在上海发现，由于我们的布代替了他们的布的结果，他们的织布业已迅速下降了。”［8］13571852 年 2月，曾国藩在《备陈民间疾苦疏》中说：由于洋货与鸦片的输入，白银大量外流，造成“银贵钱贱”现象的发生：“昔日卖米三斗，输一亩之课而有余；今日卖米六斗，输一亩之课而不足。”［9］165农民收入减少，而国家赋税日增，加速其贫困破产的速度。贫富分化越来越剧烈，土地兼并日益严重，走投无路的破产农民只有铤而走险，奋起抗争。据《清实录》记载，从1842年到1850年，“全国大小武装起义和暴动事件，即有九十二起之多”［10］84。白莲教、天理教活动于川陕鄂，捻党活动于豫皖鲁，斋教活动于闽浙湘赣等省，天地会更是称雄于长江流域和珠江流域，各地人民的反抗斗争尤以两广湖南为盛。广西天地会举事者凡数十部，每部“少者数百人，多者三、四千人不等”，“几乎无地无之，无时无之”［11］3。洪秀全领导的太平天国农民运动更是坚持战斗14年，势力发展到18省，建立与清王朝分庭抗礼的天平天国政权，深深动摇清政府的统治基础。“1860年，中华帝国和中国的传统统治秩序似乎已濒于崩溃。面对着国内革命和外国侵略，帝国政府似乎已失魂落魄，陷入绝境。已持续10年之久的太平天国起义打乱了最富庶、人口最稠密的省份的生活。1860年，处于后期振兴时代的太平天国起义已横扫华北平原，直接威胁着帝国首都。”［12］8农民战争扫荡封建势力，破坏封建统治秩序，大大破坏社会生产力，据统计，1850－1873年，经过太平天国、捻军、回民起义，中国人口由4．1亿减少到3．5亿［13］76。世纪末在京津地区勃兴的义和团运动，给清朝封建统治以沉重打击。

列强的侵略掠夺、统治者的残酷剥削导致“各省生意萧条”，1901年《辛丑条约》签订后，巨额赔款分摊各省，大大增加人民负担，统治者“百计搜罗，为数渐有成效，而能否持久，尚不敢预期”，不堪压迫的百姓奋起抗争，“近日左江一带游勇充斥，到处抢劫，会匪纠众拜台，土匪因之肆起”。朝廷饬令滇黔粤桂四省会剿，无奈官兵一来，土匪四下逃窜，无法斩草除根；即使招之入伍，“约束无方，若辈抢劫为生，些须口粮，曷足挥霍；稍加箝制，即携械而逃，计招而复叛者，不一而足”［14］340。陷入剿杀不灭、招抚不定的尴尬境地，地方治安濒于瓦解的边缘。

（三）民教争讼——影响安定

近代以来列强屡次入侵，中华民族与西方列强的民族矛盾日益尖锐，中外商务、教务冲突层见叠出。“近代的中外冲突中，反教是严重和普遍的。”［15］220基督教随着鸦片战争的失败而弛禁，在坚船利炮的掩护下大肆扩张，“基督教传入中国一开始就是灾难性的，这是因为它被侵略者所利用，倚仗不平等条约和炮舰政策强加给中国人民的”［16］66。在领事裁判权庇护之下的传教士，肆意干涉中国地方政府的司法，引起人民持续不断的反洋教斗争，威胁地方安定。同治四年十月二十日（1865年12月7日），总署收成都将军崇实文称：“传教之士，固贤愚不一，而习教之民，尤良莠不齐，往往恃从教为护符，虽因雀鼠微嫌，动辄诪张，健讼平民，又罔思弛禁，仍狃故常，偶有龌龊，遂相屏斥，以致纷争攻讦，讼牍繁兴。”［17］1－1－60宗教问题与政治问题及文化冲突紧紧交织在一起，使得19世纪后半叶成为中国基督教历史上教案发生最多的时期。这一时期共发生大、小教案约400余起［18］379。

传教士与教民不仅凭借列强庇护欺压善良的无辜平民，还威胁、凌辱官府，甚至谋杀朝廷命官，造成严重中外冲突。1906年法国传教士王安之干涉地方官审理教案的政务，戕害南昌县令江兆棠，“南昌民大愤，杀王安之，火其堂，并毁英教堂，英法各以兵舰至，相恫嚇，民又大汹惧”［19］4213。客观地说，晚清时期中国人民的反洋教斗争“是一种反抗外来侵略特别是传教士的直接为害地方的正义斗争”，是中国人民爱国运动的重要组成部分，具有积极意义；当然，这些斗争不可避免地在某种程度上“又多少带有一种闭关落后的思想色彩”［20］304。因此，应该辩证看待，正确评价。不平等条约的签订，通商口岸的开辟，使得华洋杂处成为现实，“这必然威胁到地方行政管理制度”。由于治外法权的存在，“受雇于外国人的中国人，特别是在租界中的中国人，可以避开集体责任网（保甲制度）……在商业城镇，特别是通商口岸，司法管理已经崩溃。外国人不仅自己享有治外法权，还企图使他们的商务雇员和宗教皈依者享有治外法权”［12］179。

（四）积案严重——拖累百姓

封建时代统治阶级追求的政治清明、天下太平的盛世景象是很难达到的。晚清时期，由于列强入侵的破坏、统治阶级的残酷剥削，导致中国社会各种矛盾激化，民刑案件层出不穷，地方官忙于升堂问案，疏于社会管理。如晚清名臣曾国藩曾说：“直隶日行公事，讼案居十之七八，他件不过十之二三。”［9］1477行政效率低下，司法不公成为司空见惯的现象。案件经年累月延不审结，造成严重的积案现象，百姓深受拖累。光绪十三年，山东莱阳县民李金果之遗抱子李连玉，以纠众抢割等情呈控李其逊等人，该案“历十六年之久，提起诉讼八次之多，此间县令更改三任（《卢乡公牍》）［21］18。光绪二十八年（1902），江苏按察使效曾在致荣禄信中即感慨：“际此时艰，命盗案之多，每日约有一、二百件”，为了处理案件，“自早至于日昃，无片刻之暇”，“然案牍如此之繁，岂皆件件允当，一无冤抑耶！”［14］196－197直隶按察使周馥“清理十余年积案……余在臬司任内，每年平反案，或由重减轻，或有罪改无罪，约三五十起，间有原谳从轻，谳实加重者。惟积惯强盗与杀人逆伦等案有之，他案则从宽，居多不翻案加重也”［22］26。

打官司无论输赢都必须有一定经济实力做基础。其常规费用如进城的舟车费、食宿费必不可省；此外的各种额外开支，如给差人、书吏的各种陋规，聘请讼师的费用，甚至给官员的礼金等，此所谓“八字衙门朝南开，有理没钱莫进来”，“有官员计算，这笔笔花销加起来，一件官司大概需要花费数十金。百姓一般都要靠借债才能支撑，而高额的利息又将他们推入更为窘迫的状况中，直至破产。另有因打官司费时而造成的失业损失，难怪民间会流传“灭门县官一说”［21］16。

此外，随着资本主义生产方式的发展，民族资产阶级要求参与国家管理而进行的维新变法与一次次的反清武装起义，在一定程度上对满清封建统治秩序造成严重冲击；清朝统治阶级日益腐败造成执政能力下降与民怨沸腾，也影响社会的安定。

二、按察使应对治安危局的积极举措

履行职责采取措施以维护大清王朝的封建统治是各级官员共同的责任。公正司法维护国泰民安的统治秩序是保持社会安定的重要措施之一。按察使是清代省级分管司法的重要官员，在臬言臬，按察使“是否称职，又与该省治安密切有关”［23］468，维持一省社会治安是其义不容辞的责任。晚清按察使维护社会治安的措施主要有如下四项。

（一）推行保甲，试办警察

清人黄六鸿在《福惠全书·凡例》中说：“夫保甲，亦刑名类也。”①详见http：∥ishare．iask．sina．com．cn／download／explain．php？fileid＝16703443他将保甲纳入刑名司法的范畴之中。按察司为一省“刑名总汇”，主管保甲事务是其职权范围之内的事情。但是在清初相当长的时间内，保甲事务并不是由臬司主管，而由督抚总管。到嘉庆三年六月谕令：“保甲事务改由臬司办理”（《巴县档案·嘉庆朝》卷40）。虽然朝廷明文规定臬司主管保甲，但各省情况参差，并不整齐划一。嘉庆十年十月十三日户部尚书禄康“奏覆各省编查保甲改归臬司造报折”内说：“查得编查保甲原为弭盗安良之要政，历奉谕旨并部咨行，均责成臬司实力稽查，于每年十月内由臬司汇册详咨在案。惟浙省每年保甲烟户册系由藩司祥咨”，而浙江省历来是“每年保甲烟户册系由藩司详咨。伏查各属盗窃等案均系详报臬司衙门办理，藩司无案可稽。其人曾否编列保甲烟户册内，藩司无从查察，臬司又无册核对。地方官有无遗漏，保甲等有无徇隐，更属各不相知，殊非实力奉行之道。”［25］B179359为了责有专归，他建议保甲册籍由藩司保管汇核上报改归臬司保管，这样使臬司审理的盗窃案件与所管保甲册籍相符。浙江如此，“再查各省编查保甲，有臬司遵例详报者，亦有藩臬二司会详造报者，办理均未划一，相应一并请旨饬令各督抚等嗣后编查保甲概令臬司详查造报。如有疏漏，照例严参，以昭核实”［25］B179360。这一建议无疑具有可行性，因此被批准奉行。为了能够及时查获命盗案犯，按察使就有必要督促地方切实厉行保甲。如张集馨在四川按察使任上时即采取积极的治安措施：“余谕各属州县先查明境内，共计若干村堡，四至毗连何处，各场堡责令乡保场头，随时稽察，遇有形迹可疑之人，盘诘送官，究追来历；一遇报案，场头先同坐场差役，跟踪先去；县中接禀，立刻派干捕给以盘费，星飞前往；一面轻骑减从，亲诣履勘。平日四至了然胸中，派捕追贼，当往何处，心中便有主宰。勘毕，再行加差。无论是盗是窃，总须缉捕，若待报勘后，是盗是窃方出捕票，盗已不知所至矣。各属依吾法者，案必破获，否则徒被吏议耳。”［26］113保甲弥盗之术，又是缉盗之技，是一个问题的两个方面。

晚清时期保甲已经废弛，必须另寻治安之道。中外交流的频繁开阔了先进中国人的视野，租界警察在社会治安中的示范作用也吸引了统治者关注的目光，学习西洋模式，借鉴租界经验创办近代化警察，成为社会治安近代化的必然选择。戊戌变法时期湖南按察使黄遵宪创立的保卫局，就是中国试办近代警察的一次有益尝试。关于创办保卫局的缘由，湖南巡抚陈宝箴曾解释说：“因思上海、天津商埠肃然不扰，皆由设有巡捕。曾游欧美洲者，多言外国政治均以设巡捕为根本，与周礼司救司市同义……乃与署臬司黄遵宪议仿欧洲法，设创巡捕。”［27］205－206根据光绪二十四年（1898）二月二十二日颁布的《湖南保卫局章程》规定，保卫局“实为官绅合办之局”，其职能是“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”。就保卫局的组织结构而言，保卫局在长沙府城中央设总局一所，在城内东西南北和城外各设一分局，共有五个分局，每分局再分设六个小分局。总局设总办一人，总管一切事务；设会办二人，官员一人，绅士一人，协助总办开展工作；总办、会办全部由官员充当。分局设局长一人，由官员充当；副局长二人，以官员、绅士各一人充任；总局、分局官绅处理局务。“每小分局设巡查长一名，巡查吏二名，巡查十四名，小分局三十所，共设巡查四百二十名。”［28］510－513从以上论述可以看出，湖南保卫局在组织层次、责任权限、人事构成、巡捕职能等方面都有详细的规定，并且非常近似后来省城所属公安局－公安分局－派出所的组织形式。因此，说黄遵宪等创办的湖南保卫局是中国近代警政的开始当不为过。

（二）领兵作战，平定叛乱

按察使是文官，社会承平时节并没有领兵作战的必要。但当农民起义蜂起、封建统治秩序被严重扰乱的时候，统治阶级调动所有社会资源以镇压农民起义，恢复社会秩序，按察使领兵平叛成为可能。特别是在镇压太平天国起义过程中，按察使领兵作战成为屡见不鲜的现象。据不完全统计，咸丰年间领兵作战的按察使就有26位之多［29］140－141。咸丰二年，太平军与清军在安徽、江苏等地激烈交锋，长江中小孤山是苏皖锁钥，战略位置重要，安徽巡抚蒋文庆饬令“臬司张熙宇等带领兵勇，前往扼守布置，自可遏贼东窜之路”［30］40－1067。带领陆军作战的按察使大有人在，指挥水军作战的按察使也不乏其人，如咸丰五年，湖北按察使李孟群（咸丰五年署理，六年实授）“已由湖南添备炮船百余只，选募水勇千余人……连获胜仗，军威复振”［30］42－840。在南京定都的太平天国农民政权与北京的满清政府分庭抗礼，农民军对清军咄咄逼人的攻势，使清政府的统治风雨飘摇，镇压天平天国成为清政府政治生活中的第一要事，将军、提督、总兵、参佐等军事将领领兵打仗理所当然。包括按察使在内的各级文官拿起武器挥戈上阵，率领兵勇冲锋陷阵，一改“无事袖手谈心性，临危一死报君王”的腐儒形象，这既是社会失范时期的形势要求，也是社会非常状态发展的具体反映［29］141。

光绪二十四年闰三月曹州教民讹传大刀会聚众滋事，山东按察使毓贤“奉旨督队前往曹属，切实弹压”［31］2－44。光绪二十六年（1900）八国联军侵华，慈禧与光绪仓皇西逃，山西按察使升允率领陕军驻守保定，八月初七日奉上谕：“著即移札紫荆关外灵丘一带……近日散勇游兵络绎于道，骚扰滋事，民不聊生。并著升允于由直入晋各隘严行截止，设法遣散回籍，以清行在矣。”［32］286－287可见晚清时期按察使领兵作战、镇压人民反抗的事例十分常见。

（三）审理教案，消弥争讼

教案本质上仍是原被告双方的争讼。晚清时期列强攫取了治外法权，使在中国的传教士、教民受到不平等条约的庇护，控辩双方不能在平等基础上诉讼，加大了教案审理的难度。按察使在审理教案时尽量按照《大清律例》和中外所签条约力求公正审理，维护百姓的合法权益。同治元年闰八月，“赵州村人祈雨，令教民往拜。不允，被殴”，署理按察使孙治“以所控被证众多，未便纷纷提质，自应委员前往确查，摘提被控紧要之人，来省审讯，以昭慎重而免拖累”，经查，法国天主教民路成杭因拒绝乡绅张愈往拜求雨要求，发生冲突，教堂被冲击，财产略有损失。后经地方官认真调解，“两造均释疑，因堂内折坏什物，业由张愈等赔偿，经亦归还。其路怀锦所受碰伤，早经平复，呈请销案”［17］1－1－351－358。同治三年，平山县乡民见教民李贵等欺侮太甚，心怀不平，纠集众人找教民讲理，结果双方“在庙争吵，互相斗殴，各受微伤”，酿成教案，直隶按察使李鹤年指示地方官“应即秉公查办，不准畸重畸轻，稍存歧视”［17］1－1－403。

光绪十二年（1886），重庆第二次教案发生后，四川按察使游智开一面派候补知府唐翼祖、罗亨奎前往查办，一面上奏朝廷：“是狱当以根究起衅之由，赎回险要及预定款目为关键。不赎回险要，无以服渝民之心；非严诛首犯，无以制洋人之口；非议赔银两，无以为结案之具。”［33］4968在查明教首罗元义多行不义“激成众怒，势汹汹，几酿大变”后，游智开果断下令将罗元义押进省城治罪，百姓方始散去。他认为罗元义虽然心在教中，身为中国人，应以中国法律惩治，顶住列强的压力，按照大清律例将罗元义判处死刑以平民愤。游智开还请求总理衙门据理力争，反对外国公使干涉。此后，新任四川总督刘秉章接手此案，在列强压力下，赔款26万余两，保护教堂、教士、教民了结此案。光绪二十五年江阴县发生毁坏美国教堂案件，县令捕获主犯，审明案情，拟处绞罪并将人犯押解省城监禁。江苏按察使陆元鼎接手审办，“美领事官突自沪至苏称冤，云已由驻京使臣商允，前来会审。元鼎告以关道有会审章程，臬司无此例。乃云不会审可观审。元鼎答以既不会审，即不便观审。又云总署电来，将若何？答以慎守国家刑章，官可辞，法不可枉，狱遂定”［34］550。按察使公正审理教案，化解民教纠纷，降低中外交涉的风险，为维护社会的安定付出了努力。

（四）处理积案，化解民怨

积案不仅是司法问题，而且也是社会问题，积案久拖不决，影响社会安定。因此按察使履行职责，勤于审理讼案，力争从源头上解决案件积压问题。直隶按察使周馥非常注重案件的处理，他不但审结拖延十余年的积案，而且坚持从快处理案件，努力不积压陈案：“一闻民教有争，执事州县力不能了者，遂派员持平办结，中外讼案虽多，第一次卸津海关道任，只剩一二起债案未结。第二次赴臬司任，计津关未结小案只三四起。”［22］年谱卷上第25页四川是人口大省，“四川讼牍多至纷不可理”，按察使游智开“帅属逐为清理，并悉心研鞫，或不交发审局，自行讯结，以省讼累”［33］4968。浙江按察使许应镛“首设督审局，准法原情。凡历政所不能断者，为之洞伪纠奸，朗若神鉴，吏民惊服。不一年，折狱百数，时颂之曰‘许青天’。陈臬六载，务德化，不尚刑罚，奸宄格而风俗纯”［35］201。江苏按察使效曾更是审案能手，“际此时艰，命盗案之多，每日约有一、二百件，必须按时清理，不敢积压，以滋丛脞。而地方利弊情形，又须时时接见僚属藉资采访，是以自早至于日昃，无片刻之暇”［14］196。

此外，按察使履行监察职责，揭发检举不法官吏的罪行，以保证国家机器的正常运转。部分按察使参与维新变法，力图革新政治，化解社会矛盾，推动社会进步以维护社会安定。

三、按察使维护治安举措的缺憾

（一）创办警政进展缓慢

戊戌年黄遵宪署理湖南按察使，试办警察，在长沙设立保卫局，“而谣谤起矣。所汰坐食委绅多巨绅族戚，腾谤愈远，几格不行……开办之日，痞匪竟聚众哄毁，城外三局亦坚不为动”［7］7663。戊戌政变后，湖南保卫局奉旨裁撤，中国试办警察的第一次尝试遭到失败。1900年之前，中国城市除列强盘踞的租界外没有设置正式警察机构，维持治安的任务由驻防军队和衙门巡捕负责。中国的警察制度“倡于袁世凯任东抚时代”［15］272。1901年山东巡抚袁世凯裁撤绿营制兵及海陆防军1 760人又2营，计划改练巡警，维护社会治安，因为没有筹措到足够的饷银而作罢，后调任直隶总督。光绪二十七年九月（1901年11月），袁世凯署直隶总督，他把仿照西法编练巡警作为实施“新政”的要务之一。1902年5月，袁世凯聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，派亲信赵秉钧与三浦参照外国警务条例，拟定警务章程。以赵秉钧为总办，在保定创办巡警局，同时创办巡警学堂，培养巡警人才。组成500人的巡警队，“分布于保定城内外，以维护治安。这大概要算中国警察机构的开始”［36］116。1902年8月，八国联军将天津交还中国，袁世凯将保定新军3 000人改编为巡警开进天津，1500名留在天津，以赵秉钧为总办，成立南段巡警局；以刘金标为总办，成立北段巡警局，以另1500名分别驻扎塘沽、北塘、山海关各处。赵秉钧在天津划分区域，清查户口，督率弁兵昼夜巡逻警戒，又组织天津侦探队，侦查逮捕违法犯罪分子。此后，袁世凯又命令直隶各州县设立“巡警传习所”，后改巡警训练所，“在全省建立起警察网，把警察制度推广到乡村，强化对人民群众的监督和控制”［36］117。接袁世凯任山东巡抚的周馥于1902年（光绪二十八年）11月开始招募巡警，委派臬司尚其亨总理警务。此后周馥裁撤抚镇及河标制军11 752人，以节约下来的饷银作为创办巡警的费用。光绪二十九年十一月，恩铭升任江苏按察使，因“保甲之法久存具文”，“恩铭遵新法，改设巡警，沿江圩洲及诸湖，久为盗窟，时遣骁将，率健儿捕擒之，盗风以息”［34］456－4577。鉴于浙江从前“开办巡警限于省城一隅，各府州县从无筹议”，宣统元年（1909）浙江巡抚增韫奏请创设全省警务处，由按察使主管，“查各处保甲及城门稽查均在警务范围以内，见将全省保甲及稽查各事宜统归警务处管辖，应派之员亦由该处主持”［37］8801。

警察制度在中国属于新生事物，其创办需要循序渐进，且需要大量财力支持与专门警政人才的储备为前提。在清末财政拮据、人才匮乏的状况下，县以下乡镇基层警察并没有普遍设置，即使省城与通商口岸城市设置的警察也是良莠不齐，根本不能满足清末复杂混乱的社会治安状况的需要。

（二）领兵作战贻误本职

晚清时期列强多次发动侵华战争，农民起义更是此起彼伏，积贫积弱的清政府疲于应付，政治统治岌岌可危，抵抗外来侵略镇压农民起义成为政府首要的政治任务，而追求社会公平与稳定社会秩序的升堂问案等按察使的正常司法活动被放到次要地位，受到严重冲击，如鸦片战争中四川按察使李星沅曾说：“仰窥圣意似以防夷①笔者注，这里的“夷”指四川地区的少数民族。为要，责成较刑名又重数倍。”［38］152作为一省刑名总汇的按察使在内外战争中或领兵作战，或筹粮筹款，或转运粮草，或募兵训练，“其传统职掌中占据主要地位的处理狱讼往往被耽误，这些民命关天的命盗案件被束之高阁，日复一日，年复一年，越积越多，造成冤狱无数”［29］146。而冤假错案的累积在一定程度上进一步激化了各种社会矛盾，为社会治安留下深深的隐患。

（三）审理教案难于公断

教案关涉洋人，稍有不慎就会引起中外交涉，列强往往借端发难提出无理要求，陷中央于被动，其结果是当事者受到申斥甚至惩罚，“许多地方官员因办理教案而遭受处分，甚至如李鸿章、骆秉章等声名显赫的中兴名臣也因教案而遭受威胁”［39］131。如在南昌教案中，江西“按察使余肇康于重要刑案未能立即讯验，先行交部议处，此案仍著外务部悉心妥办”［32］32－60，此后，余肇康被弹劾而丢掉官职。正因如此，发生教案，地方官员畏惧艰难，极力回避拖延，造成积案，影响社会安定。同治五年（1866）二月清政府即发现：“近来各省办理交涉事件，不论事之难易，相率悬宕，甚至有数年不结者。”［40］73总理衙门奏请饬令各省督抚将中外交涉事件迅速了结。光绪二十六年七月初五日俄军占领山海关，八国联军逼近京师，形势异常危机。湖广总督张之洞致函署理湖南按察使夏献铭谆谆告诫他要采取措施保护洋人，将杀害传教士的“首要各凶犯，务速拿获数名，就地正法。匪徒猖獗者，派兵弹压。一面查明衡州道、府、县中何人最不得力，即将此一人迅即先行撤任”［7］8198。

由于帝国主义列强的武力威胁，清政府的严厉督饬，按察使在审理教案时很难秉公审断以化解民怨，诚如山东巡抚张汝梅所说：“方今时势所迫，地方官一遇教案，非偏袒教民，即有谴责，所谓持平办理四字已行不去，只好曲意弥缝”，“时局艰难，交涉逾见棘手，外间遇有教案，无不慄慄危惧，办理唯恐不速，现到府州县纷纷求退，其难可知”［17］6－1－222－223。各级官员视审理教案为畏途，宁愿去职也不愿冒险审理，更不用说持平办理了，社会不乱，更待何时！

（四）侵权渎职危害治安

1855年“粤中适有一暴动，秩序因之大乱”，借口恢复社会秩序，两广总督叶名琛疯狂乱杀，“统计是夏所杀，凡七万五千余人。以余所知，其中强半，皆无辜冤死”［41］30。以治盗贼为名滥杀无辜的山东曹州知府毓贤“岁余共杀二千许人，于是声名卓著，受荣相之知”因功升任山东按察使，他自以为“匪已肃清，永无后患。其实今之拳匪、大刀匪，即昔日之曹盗也”［42］262。死刑案犯按照律例应该经过秋审复核、皇帝勾决才能执行，但不法官吏越权执法，任意妄杀；当“秋审”这种具有中国特色的死刑复核制度作为封建社会微弱的纠偏机制失去效能后，民间怨愤得不到伸张，必然会集中爆发，最终会推翻这种吃人的社会制度。由此引起的义和团运动彻底动摇了清政府统治基础，加速了其衰亡的步伐。事实证明，抛弃牧民以德、与民以利，仅仅依靠无情杀戮而实现的社会稳定是短暂的，缺乏基础的。

“京控案”在制度设计上是封建统治机器的最后一个减压阀，一旦失效就会面临严重社会危机。可是，百姓向都察院与刑部等呈准的京控案能够在京审理者少之又少，更多的是发交各省督抚审讯，以期民间冤抑得以澄清。但是，督抚委之按察使，按察使委之道府，道府再委之州县审理，结果奉命审理的官员“瞻徇情面，无论是非曲直，必逼令原告之供与原案适相符合，而又以怀疑妄控等情节开脱原告，两造既无重大罪名，该州县亦遂免审断不平处分，所致小民沉冤莫雪，呼吁无门，积习相沿”［37］9974。还有的按察使放弃社会治安的职守，“会办夏防，巡缉奸宄，本臬司之专责，时臬司某日以饮酒赋诗为事”［43］7。当这些封建官僚不能很好地履行自己治安职责的时候，封建统治机器就会带病运行，最终因积重难返而走向崩溃。

晚清时期内外交困，社会治安面临严重危机，包括按察使在内的统治阶级各级官员采取措施，创办警察以求维护社会治安，平定叛乱努力恢复统治秩序，平允审理教案力求缓和中外矛盾，处理积案力求化解百姓怨愤，但终于没有能够挽救清朝的覆亡，究其原因“还是制度本身的问题”［44］117。连号称“东方俾斯麦”的中兴名臣——中国一流政治家李鸿章为挽救清朝危亡所做的奉献，也不过是对大清王朝这座千孔百疮的“纸房子”作局部的裱糊修葺，使之苟延残喘；按察使作为国家决策的执行者，其挽救危亡的努力所起的作用就更为有限。一旦遇到人民反抗的狂风暴雨，大清王朝必然彻底倾覆。

满清政府也幻想通过推行清末新政将“纸房子”改造成“铁房子”，并借鉴西方“三权分立”的资产阶级民主政治模式进行改革。但是，在将“三权分立”的政治设计中国化过程中，清朝统治者对其进行了致命的阉割，舍去立法权归议会的精华，而由君上掌握立法权。这种变化，从顶层设计上就背离了制度设计者的本意，自然也不能获得日益觉悟的广大中国人民的认可，满清政府除了走向灭亡已别无选择。

一言以蔽之，腐朽的封建制度已经失去存在的依据，只有消灭封建制度，实现国家的独立、民族的富强、人民生活的幸福自由，才能在根本上改变社会动荡、人民揭竿而起的混乱局面，以实现社会的长治久安。

［1］ 吴吉远．清代地方政府的司法职能研究［M］．北京：中国社会科学出版社，1998．

［2］ 瞿同祖．清代地方政府［M］．北京：法律出版社，2003：255．

［3］ 托津．钦定大清会典事例（嘉庆朝）［M］．台北：文海出版社，1992．

［4］ 李星，刘长桂点校．包世臣全集·小倦游阁集·说储［M］．合肥：黄山书社，1991：180．

［5］ 闻均天．中国保甲制度［M］．上海：上海书店，1992：333．

［6］ 冯桂芬．校邠庐抗议［M］．郑州：中州古籍出版社，1998：92．

［7］ 苑书义．张之洞全集（9）［M］．石家庄：河北人民出版社，1998．

［8］ 姚贤镐．中国近代对外贸易史资料（3）［M］．北京：中华书局，1962：1357．

［9］ 李鸿章编，李翰章校．曾国藩全集［M］．沈阳：辽宁民族出版社，1996．

［10］ 陈旭麓．近代中国八十年［M］．上海：上海人民出版社，1983：84．

［11］ 严正基．论粤西贼情兵事始末［M］∥太平天国历史博物馆．太平天国史料丛编简辑（2）．北京：中华书局，1961：3．

［12］ 芮玛丽．同治中兴中国保守主义的最后抵抗（1862－1874）［M］．北京：中国社会科学出版社，2002．

［13］ 费正清．伟大的中国革命（1800－1895）［M］．北京：国际文化出版公司，1989：76．

［14］ 杜春和．荣禄存札［M］．济南：齐鲁书社，1986：340．

［15］ 张玉发．中国现代化的区域研究 山东省（1860－1916）［M］．台北：中央研究院近代史研究所，1987．

［16］ 顾长声．传教士与近代中国［M］．上海：上海人民出版社，1991：66．

［17］ 中央研究院近代史研究所．中国近代史资料汇编·教务教案档［M］．台北：精华印书馆股份有限公司，1973／1980．

［18］ 邹牧仑．长河落日：中国近代的政治演变［M］．北京：中国社会出版社，2005：379．

［19］ 汪兆镛．碑传集［三编·清碑传合集（5）］［M］．上海：上海书店出版社，1988：4213．

［20］ 王继平．湘军集团与晚清湖南［M］．北京：中国社会科学出版社，2002：304．

［21］ 章燕．清代官员“禁讼累”的司法要诀［J］．文史知识，2012（10）：16－24．

［22］ 周馥．秋浦周尚书（玉山）全集（8）［M］．台北：文海出版社，1967．

［23］ 魏秀梅．琦善在豫鲁的政绩（1814－1829）［J］．中央研究院近代史研究所集刊第22期（上），1993（6）：468．

［25］ 张伟仁．明清档案 （316）［M］．台北：联经出版事业公司，1995．

［26］ 张集馨．道咸宦海见闻录［M］．北京：中华书局，1981：113．

［27］ 张朋园．湖南现代化的早期进展（1860－1916）［M］．长沙：岳麓书社，2002：205－206．

［28］ 陈铮．黄遵宪全集（上册）［M］．北京：中华书局，2005：510．

［29］ 孙洪军．清代按察使研究［M］．合肥：合肥工业大学出版社，2014．

［30］ 清官修．清实录·文宗实录（40）［M］．北京：中华书局，1986．

［31］ 中国社会科学院近代史所，中国第一历史档馆编．筹笔偶存（第2卷）［M］．北京：中国社会科学出版社，1983：44．

［32］ 中国第一历史档案馆编．光绪宣统两朝上谕档（26）［M］．桂林：广西师范大学出版社，1996．

［33］ 王钟翰点校．清史列传［M］．北京：中华书局，1987．

［34］ 蔡冠洛．清代七百名人录（上）［M］．北京：中国书店，1984．

［35］ 王国平．明清以来苏州社会史碑刻集［M］．苏州：苏州大学出版社，1998：201．

［36］ 刘华明，郑长兴．袁世凯全传［M］．北京：印刷工业出版社，2001：116．

［37］ 刘锦藻．清朝续文献通考［M］．上海：商务印书馆，1936：8801．

［38］ 李星沅．李星沅日记（上）［M］．北京：中华书局，1987：152．

［39］ 吕实强．中国官绅反教的原因（1860－1874）［M］．台北：中央研究院近代史研究所，1985：131．

［40］ 清官修．清实录·穆宗实录（169）［M］．北京：中华书局，1987：73．

［41］ 容闳．西学东渐记［M］．长沙：湖南人民出版社，1981：30．

［42］ 中国史学会．义和团（1）［M］．上海：上海人民出版社、上海书店出版社，2000：262．

［43］ 李伯元．南亭笔记（13）［M］．上海：上海古籍出版社，1983：7．

［44］ 杨光斌．制度变迁与国家治理［M］．北京：人民出版社，2006：117．