继续盘问制度的实施困境与变革

黎慈

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

继续盘问制度的实施困境与变革

黎慈

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

继续盘问措施在执法实践中一度被基层民警当做办理治安案件或者刑事案件的必经程序。然而，自《公安机关适用继续盘问规定》颁布以来，继续盘问制度被虚置化。究其原因，是基层民警不愿使用、不便适用和不敢适用。为发挥继续盘问措施在打击违法犯罪方面的功效，应解决扩大继续盘问措施的适用主体、合理设定继续盘问的时间、科学设置继续盘问措施的实施程序、完善被盘问对象的救济途径等问题。

继续盘问；弃用；制度革新

1995年颁布的《人民警察法》规定了公安机关人民警察有权使用继续盘问。随后公安部发布《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》，对继续盘问制度进行了细化。2003年接连发生因为留置侵害被盘问人权益甚至是死亡的案例，留置盘问制度一度受到公众的抨击。尤其是震惊中外的“孙志刚案件”、“幼女饿死案件”等恶性事件的发生，再一次将公众质疑留置盘问的不满情绪推向了高潮。为此，2004年10月1日公安部以部门规章形式颁布了《公安机关适用继续盘问规定》（下简称 《继续盘问规定》），是一部与《人民警察法》相配套的、全面、系统地规范公安机关适用继续盘问措施的法律文件，被学者誉为：“体现了从严控制适用继续盘问，严密执法程序，减少随意执法空间，维护公平、公正以及保障公民合法权益的宗旨和精神。”[1]然而，综观当前公安机关的执法实践，调查数据显示，继续盘问制度基本处于弃用状况。事实上，民警普遍反映，继续盘问措施在打击违法犯罪方面具有很强的功效。

一、继续盘问制度实施的“辉煌期”到“衰落期”的转变

（一）继续盘问制度实施的“辉煌期”

继续盘问制度实施“辉煌期”的典型特征是“案案基本适用”。笔者曾对某区公安分局2004年的前6年和后7年办理的案件进行过调查。调查数据来源于随机抽取该公安分局13年间每月治安案件、刑事案件中的各4起，将治安案件的到案方式分为留置（继续盘问）、传唤、其他到案方式（如自动投案、群众扭送等），将刑事案件的到案方式分为留置（继续盘问）、传唤、拘传、其他到案方式（如自动投案、群众扭送等），经过分类汇总后发现，在2004年《继续盘问规定》实施之前，无论是治安案件，还是刑事案件，形成了这样一种怪异现象，即“将继续盘问当做办理治安案件或者刑事案件的必经程序”，如在我国的刑事侦查中，基本遵循着一种从“继续盘问(留置)——延长继续盘问(留置)期限 ——刑事拘留——延长刑事拘留期限——提请批准逮捕——逮捕”的流程。从其他文献资料来看，似乎也印证了这一点。如学者艾明在2002年对某公安分局进行过一次调查，结果显示，在全年留置的3734人次中，既有针对刑事犯罪嫌疑人的，也有针对一般违法嫌疑人的，并且在刑事案件的办案过程中都无一例外地对犯罪嫌疑人先使用留置手段，再转成其他刑事强制措施。[2]陈卫东教授的调查同样显示，某公安分局办理的302起刑事案件中，就有283件采用了留置盘问，约占全部案件数的93%。[3]

（二）继续盘问制度实施的“衰落期”

2004年10月1日《继续盘向规定》开始实施，就当年继续盘问制度的实施情况，有学者以宁波市某分局为例进行了调查，其结论是：2004年1月1日至9月30日采取留置盘问措施446人次，而10月1日至12月31日，仅有23人次，反差非常大。考虑到这一段时期正是严厉打击‘两盗一抢’的关键时期，这一现象的出现不得不令我们反思。[4]如前所述调查方式，笔者对该区公安分局2004年10月及其后7年办理的案件进行调查的结果表明，自《继续盘向规定》实施后，公安机关基本不再运用继续盘问措施，已非《继续盘向规定》实施前学者所宣称的“公安机关更愿意选择留置盘问”那种情况。[5]对此，其他学者也进行过调查，如学者艾明以某省133名刑警大队长和派出所长为调查对象，调查问题是：“孙志刚事件以后，公安部制定了 《公安机关适用继续盘问规定》，此后，在办理刑事案件时，您所在单位运用继续盘问的情况？”调查统计结果显示，有105人选择“基本不用”，比例高达78.95%。

二、继续盘问措施弃用的成因分析

曾经在公安机关查办治安案件和刑事案件过程中被视为“宝刀”、“神剑”的继续盘问措施，在《继续盘问规定》实施之后，不再是“由于其时间可长达48小时，实际效果要好于拘传”，[6]因而“公安机关往往愿意对嫌疑人选择适用留置盘问而不愿适用拘传，拘传的实际功能已被留置盘问取代”，[7]而是出现这样一种场景：民警办案时基本不考虑使用继续盘问制度，本能地选择对违法人员进行治安传唤、对犯罪嫌疑人予以刑事传唤或拘传。由此带来的后果是，继续盘问制度几乎是“弃之不用”，出现了极为严重的制度虚置化现象。

（一）不愿适用：“手续过于繁琐”

通过到基层派出所调查走访，笔者发现，基层民警不使用的首要理由是，普遍感到“手续过于繁琐”，主要表现为审批手续复杂。根据《继续盘问规定》第13条、第14条、第16条规定，确有必要继续盘问的有违法犯罪嫌疑的人员，可以立即带回，并制作《当场盘问、检查笔录》、填写《继续盘问审批表》报公安派出所负责人审批决定继续盘问十二小时。对批准继续盘问的，应当将《继续盘问审批表》复印、传真或者通过计算机网络报所属县、市、旗公安局或者城市公安分局主管公安派出所工作的部门备案。对有违法犯罪嫌疑的人员批准继续盘问的，公安派出所应当填写《继续盘问通知书》，送达被盘问人，并立即通知其家属或者单位；未批准继续盘问的，应当立即释放。对被盘问人身份不明或者没有家属和单位而无法通知的，应当在《继续盘问通知书》上注明，并由被盘问人签名或者捺指印。但是，对因身份不明而无法通知的，在继续盘问期间查明身份后，应当依照前款的规定通知其家属或者单位。对有违法犯罪嫌疑的人员批准继续盘问后，应当立即结合当场盘问、检查的情况继续对其进行盘问，以证实或者排除其违法犯罪嫌疑。对继续盘问的情况，应当制作《继续盘问笔录》，并载明被盘问人被带至公安机关的具体时间，由被盘问人核对无误后签名或者捺指印。对被盘问人拒绝签名和捺指印的，应当在笔录上注明。上述规定表明，一般情况下进行继续盘问，就至少需要履行制作《当场盘问、检查笔录》、填写《继续盘问审批表》、填写《继续盘问通知书》、制作《继续盘问笔录》等手续；而如果继续盘问十二小时不够，需要延长，则根据《继续盘问规定》第17条，需要履行更多的审批手续，确有必要将继续盘问时限延长至二十四小时的，公安派出所应当填写《延长继续盘问时限审批表》，报县、市、旗公安局或者城市公安分局的值班负责人审批；确有必要将继续盘问时限从二十四小时延长至四十八小时的，公安派出所应当填写《延长继续盘问时限审批表》，报县、市、旗公安局或者城市公安分局的主管负责人审批。

基于《继续盘问规定》规定的适用手续繁杂，基层民警普遍认为，与治安传唤、刑事传唤、拘传相比，“继续盘问已不再具有以往留置盘问所具有的审批简便和适用条件灵活等方面的优势”。[8]于是，在“去繁就简”的指导方针下，他们宁愿选择适用治安传唤、刑事传唤、拘传，由此带来了继续盘问制度“虚置化”现象。

（二）不便适用：“可操作性缺失”

1．继续盘问的适用对象不明确难以把握。《人民警察法》第9条规定公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有被指控有犯罪行为的、有现场作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、携带的物品有可能是赃物的等情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问。这种规定造成实际执行中各种不同的理解，有的认为留置对象为两类人：违法行为人和犯罪嫌疑人；有的认为“应当理解为有犯罪嫌疑的人员”。同样，基层民警在执法实践中普遍反映不好把握，因此，“他们只能根据工作经验，判断其有无可能实施了违法犯罪行为”。[9]

2.继续盘问的法定时间内难以完成相关工作。根据《继续盘问规定》，继续盘问的时限一般为十二小时；对在十二小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至二十四小时；对不讲真实姓名、住址、身份，且在二十四小时以内仍不能证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至四十八小时。这一规定看似给继续盘问留有很长时限，实则不够用。因为前述规定的时限自有违法犯罪嫌疑的人员被带至公安机关之时起，至被盘问人可以自由离开公安机关之时或者被决定刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、强制戒毒而移交有关监管场所执行之时止，包括呈报和审批继续盘问、延长继续盘问时限、处理决定的时间。其中，尤其是对距离负责延长继续盘问时限的公安机关、监管场所较远地区且交通不便的派出所，在法定时间内完成相关工作是比较难以实现的。

3.继续盘问的保障性配套措施缺乏。根据《继续盘问规定》第8条，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑，且具有规定的四种情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘问。但对于“如何带至”，则没有具体规定。实践操作中如是遇到了难题：一旦被盘问人拒绝，能否使用械具将被盘查对象强行带至公安机关？根据法治的基本要求，公权力行使应当遵循“法无明文授权皆禁止”的原则，既然《人民警察法》、《继续盘问规定》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律法规中都没有明确规定可以将被盘查对象强行带至公安机关，那么就不能使用。而对于行政传唤、刑事传唤和拘传，根据《公安机关办理行政案件规定》和《公安机关办理刑事案件规定》，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械，这也是基层民警宁愿选择传唤、拘传而不愿采取继续盘问措施的重要原因。

（三）不敢适用：“责任重、风险大”

《继续盘问规定》确立了严密的执法监督程序，明确规定将适用继续盘问的情况纳入执法质量考核评议范围，建立和完善办案责任制度、执法过错责任追究制度及其他内部执法监督制度。为贯彻这些规定，各地还相继集中开展了对公安机关适用继续盘问情况的监督活动。如济南市市中区检察院集中专项监督继续盘问，仅2005年上半年，“该院集中开展了对公安机关适用继续盘问情况的监督活动，结合侦查监督工作的开展，对办案适用继续盘问中发现的违法、违规问题和苗头，提出纠正意见30余件。”[10]基层派出所领导与民警因害怕受处分、承担法律责任，尽量回避继续盘问措施的适用。

在继续盘问措施实施过程中，全国各地发生了诸如河南汝州农民刘新学在侯问室内 “非正常死亡”、云南邢鲲在侯问室内自缢身亡、浙江武义吴信福在侯问室内自缢身亡等事件。每每候问室发生伤亡事件，公众和媒体会高度关注，发出质疑声，如云南昆明警方向外发布邢鲲在侯问室内自缢身亡的过程，即先用纸币打开手铐，后用鞋带悬挂于通风窗口自缢身亡，就引起了诸多质疑：“双手铐着手铐，还能用人民币开锁，邢鲲比刘谦牛多了”、“小小鞋带能够悬起一个成年人的重量直至夺命？”“约14厘米高、面积为0.16平方米的监控死角？——原来‘死角’这么小！在这么小的盲区里，怎么会遮蔽一个成人的自缢行为呢？”。[11]如此种种，使得警察及其所在派出所缩手缩脚，尽量避免使用候问室进行继续盘问，以至于一些派出所的常用的文书库中竟然找不到与继续盘问相关的 《继续盘问审批表》、《继续盘问通知书》和《继续盘问笔录》等空白文书表格。

三、我国继续盘问制度的改良与重构

继续盘问制度在维护社会治安、辅助刑事侦查方面发挥着重要而不可或缺的作用。无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，大多赋予警察运用盘查权。所不同的是，英美法系国家将盘查视为侦查程序的前置行为，在性质上属于司法行为；大陆法系盘查则属于行政警察的行政职权之一。[12]但从西方两大法系国家的法律实践来看，都非常重视对盘查措施的运用。我国当前处于社会转型期，各种矛盾突出，违法犯罪行为高发，如何改进继续盘问制度，发挥继续盘问措施的功能值得理论界和实务界深思。在实地调研基础上，借鉴国外继续盘问制度中的有益做法，笔者提出以下四个方面的粗浅建议。

（一）扩大继续盘问措施的适用主体

《继续盘问规定》实施后，其他警种是否享有继续盘问权？这个问题一直困扰着实务界和理论界人士。如对于巡警，其职责主要是维护辖区内的治安秩序，预防和制止治安案件和突发性事件；预防和制止犯罪行为。为此，公安部2001年发布了《公路巡逻民警中队警务规范》，该规范第8条规定的公路巡逻民警中队执法权限中明确规定，可以将有违法犯罪嫌疑的人带至公路巡逻民警中队进行继续盘问。《继续盘问规定》实施后，在巡警是否仍然享有继续盘问权方面争议不断，于是2011年发布的《公路巡逻民警队警务工作规范》中作了修改，只规定了公路巡逻民警有权进行当场盘问。这一修改，确实消除了上述两个规章之间的冲突，但是，也会产生一些问题，如巡警发现有违法犯罪嫌疑人员，符合继续盘问的法定条件，该怎么办？是直接交给发现地所属派出所，还是由其上级或者指挥中心转交派出所处理？事实上，巡警由于在路面、辖区内巡逻，更有机会发现违法犯罪嫌疑人，他们采取继续盘问措施更有利于进一步判断是否存在违法犯罪嫌疑的事实。另外，在《继续盘问规定》实施后，山东省公安厅向公安部提交《关于缉私警察适用继续盘问有关问题的请示》，对此，公安部作出 《关于缉私警察如何适用继续盘问有关问题的批复》（2004年 12月 14日），明确缉私警察可以适用继续盘问，同时就缉私警察如何适用继续盘问的有关问题作出具体批复。

笔者认为，扩大适用主体是解决继续盘问制度虚置化的重要保障。其一，根据《人民警察法》第9条规定，继续盘问措施的适用主体应当包括公安机关的人民警察。《继续盘问规定》可以看做是《人民警察法》的行政解释，应当符合立法原意，尤其在当前社会转型期，为更好的打击违法犯罪的需要，不能只局限于派出所警察适用继续盘问措施。其二，扩大适用主体有利于解决因派出所警力不足带来继续盘问制度虚置化问题。派出所警力不足一直是制约其打击违法犯罪的瓶颈问题。在警力不足情况下，规避适用继续盘问措施便成了派出所的常态。因此，要解决继续盘问制度虚置化问题，扩大适用主体是值得我们关注的重要问题之一。

（二）合理设定继续盘问的持续时间

对于继续盘问的持续时间，我国 《继续盘问规定》规定一般时间为12小时，特殊情况可以延长至24小时，甚至48小时，引起众多学者质疑。如有的学者认为，继续盘问期间的规定比拘传期间更长，这就使得盘查的强制力度明显高于拘传，直接违背了比例原则的要求，并进一步导致实践中警察盘查权扩大化、拘传虚置化。[13]有的学者查阅国外的做法，如德国《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》第16条第3款规定，最迟在留置当日结束前应释放之；我国台湾地区《警察职权行使法》授权警察3个小时的盘查时间，从拦停至带至警署继续盘问结束，去除带至警署途中的时间，由此认为我国继续盘问的期间应当缩短，持续期间应当控制在6小时以内，情况比较复杂的，可以延长至12小时(不能高于拘传的期间)。[14]但是，如前所述，实务界警察却认为明显不够用。笔者认为，理论界与实务界的矛盾在于，理论界只看到了总时间，实务界则对相关工作需要的时间给予更多关注。因此，我国继续盘问持续时间可以借鉴国外做法，相应缩短至一般期限为6小时之内，情况复杂的，可以延长10小时。同时，应当将《继续盘问规定》第11条第2款修改为：“前款规定的时限自有违法犯罪嫌疑的人员被带至公安机关之时起，至《继续盘问笔录》制作结束时止。”这样，可以减少因派出所非自身因素能左右的刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、强制戒毒的决定时间，以及移交有关监管场所执行的时间。

（三）完善继续盘问措施的实施程序

1.切合公安实际确定掌管审批权的领导。根据《继续盘问规定》第17条，确有必要将继续盘问时限延长至二十四小时的，报县、市、旗公安局或者城市公安分局的值班负责人审批；确有必要将继续盘问时限从二十四小时延长至四十八小时的，报县、市、旗公安局或者城市公安分局的主管负责人审批。对于前者，审批问题没有人为障碍。但对于后者，容易造成人为因素的障碍，因为主管负责人的工作场地不可能局限于办公室，如在外地出差等情况发生时，则会出现因为找不到主管负责人而影响办案。因此，考虑到公安工作的实际情况，审批继续盘问期限延长的领导均应当确定为值班负责人比较合理。

2.确立符合现代信息社会的审批形式。调查过程中，当问及“继续盘问时间可以申请延长至24小时甚至48小时，为什么仍然不愿采用”时，一些偏远地区的派出所所长和民警的回答是：“办审批的路途所需时间太长，甚至有时因为堵车等非主观因素导致在途中就已经过了时限”。笔者认为，对于这种情况，可以运用现代科技改善审批形式，减少影响办案的障碍。借鉴当前行政拘留、刑事拘留采用的网络作业模式，通过网络呈报审批，加盖电子章、彩色打印的方式较为合适。

3.明确“带至行为”实施过程中的保障措施。由于继续盘问所针对的对象为是否违法犯罪、行为属违法还是犯罪处于不确定的状态，而治安传唤适用于已经确定为违反治安管理行为人，刑事传唤则是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，各国一般确定在将被盘问人“带至”继续盘问场所过程中可以实施一定强制，但这种强制又不同于强制传唤，尤其是不同于逮捕中的强制。[14]我国继续盘问制度没有明确对于“带至”派出所过程中，如遇到强力拒绝时可否采取强制措施，往往容易使警察陷入尊重被盘问对象的人权和自由与履行职务一并做到的“两难境地”。而一旦实施，在当前自媒体时代，一经爆料，即会引发各方对当事警察行为的合法性质疑。因此，我国可以借鉴国外的做法，明确在将被盘问人带至派出所路途中，遇到极端阻拦的情况下，可以实施一定强制，但必须要遵循比例原则。

（四）健全被盘问对象的救济途径

《继续盘问规定》第40条规定，“被盘问人认为公安机关及其人民警察违法实施继续盘问侵犯其合法权益造成损害，依法向公安机关申请国家赔偿的，公安机关应当依照国家赔偿法的规定办理。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2012）第223条规定，“外国人对继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。”根据上述两个规定，对于中国公民，如不服继续盘问措施，只规定了请求国家赔偿的救济路径，没有明确是否可以申请复议、提前诉讼。实际生活中，公众和媒体往往将对法律制度不完善的怨恨，迁咎于公安机关及其人民警察身上，导致基层民警不愿、不敢适用继续盘问措施。因此，完善被盘问对象的救济途径，也是改善继续盘问制度实施状况的重要保障。

关于继续盘问的法律性质，《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》以及2006年公安部发布的 《公安机关办理行政案件程序规定》中均无规定。鉴于继续盘问实施后可能进入刑事侦查程序或行政处罚程序，因此其法律性质是行政职能还是刑事职能，抑或两者兼具，一直是学界热议的问题。如陈卫东认为，继续盘问属于行政职权。[15]赵新立认为，继续盘问作为警察行政调查权，是一种行政强制措施。[8]惠生武认为警察盘问检查权和留置审查权是警察刑事职权的基本内容。[16]万毅则认为，继续盘问是一种介于行政警察和司法警察职能之间、介于刑事侦查程序与行政调查程序之间、也介于警察法与刑事诉讼法之间的具有双重属性的警察行为。[17]针对学界、实务界的争议，公安部于2012年12月修订的 《公安机关办理行政案件程序规定》第42条规定，“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：……（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。……”据此，继续盘问措施的性质已经被法定为“行政强制措施”。但是，让人遗憾的是，仅仅在其第223条中规定外国人对继续盘问措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。至于中国公民，依据现有法律法规，对继续盘问措施不服的，不能申请复议和起诉。

笔者认为，既然《公安机关办理行政案件程序规定》明确继续盘问措施是行政强制措施，那么根据《行政强制法》第8条，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。因此，在继续盘问法律规定中，有必要增加不服继续盘问措施的救济途径，即应当包括可以申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿。继续盘问救济途径的扩展，有利于维护被盘问人的合法权益，增强其对继续盘问措施实施的配合度；有利于减少公众和媒体的质疑和不满，改善民警采取继续盘问措施的实施环境。

[1]陶然.解读继续盘问[J].人民公安，2004，（18）.

[2]艾明.论我国侦查措施立法中的权能复合主义——以继续盘问功能转变为线索的分析[J].西南民族大学学报（人文社科版），2010，（10）.

[3]陈卫东.构建中国特色刑事特别程序[J].中国法学，2011，（6）.

[4]朱伟.论留置盘问权的法律适用[D].苏州大学硕士论文，2005.

[5]陈卫东.刑事诉讼法实施问题对策研究[M].北京：中国方正出版社，2002：7.

[6]左卫民、龙宗智.继承与发展：刑事侦查制度评述[J].现代法学，1996，（6）.

[7]万毅.论我国刑事强制措施体系的技术改良[J].中国刑事法杂志，2006，（5）.

[8]赵新立.公安机关继续盘问的适用若干问题探讨[J].理论导刊，2009，（4）.

[9]赵新立.论继续盘问的虚置化原因及适用[J].河南社会科学，2009，（1）.

[10]卢金增.济南市中专项监督 “继续盘问”[N].检察日报，2005，（4）.

[11]麦真喜.昆明警方回应疑犯自缢案疑点，验证纸币开手铐[EB/OL].（2009-12-21）[2013-03-12].http://www. sun0769.com/news/photo/society/t20091221_585935_7.sht ml.

[12]王剑虹.比较法视野下的盘查制度研究 [J].当代法学，2008，（2）.

[13]万毅.论我国刑事强制措施体系的技术改良[J].中国刑事法杂志，2006，（5）.

[14]万毅，陈大鹏.警察盘查制度若干法律问题研究[J].南京师范大学学报，2009，（5）.

[15]陈卫东.警察权的配置原则及其控制——基于治安行政管理和刑事诉讼的视角 [J].山东公安专科学校学报，2003，（5）.

[16]惠生武.警察法学的研究对象与学科体系构建[J].山东警察学院学报，2011，（6）.

[17]万毅.论盘查[J].法学研究，2006，（2）.

责任编辑：黄永强

D631.12

A

2095－2031（2014）02－0029－05

2014－02－25

2012年度教育部人文社会研究规划基金项目“非正当谋生群体救助及其规制问题研究”(12YJA840018)、江苏省高校哲学社会科学基金项目“自媒体时代公民政治参与及其法律保障研究”（2013SJD820003）、江苏省公安厅现代警务研究合作项目“新城区社会治安大巡防机制研究”(12JWYJ15)的系列成果之一；“江苏高校优势学科建设工程资助项目”（PAPD）、江苏省高校“青蓝工程”资助。

黎慈（1975-），女，湖南长沙人，江苏警官学院副教授，从事警察法学、行政法学方面的研究。