社会治理创新与规范执法行为之思考
——以规范警察执法行为为视角

邓国良

（江西警察学院，江西 南昌 330100）

社会治理创新与规范执法行为之思考
——以规范警察执法行为为视角

邓国良

（江西警察学院，江西 南昌 330100）

从社会管理创新到社会治理创新的转变体现了政府治理理念的变迁，即社会治理创新由“管”的行为模式到“治”的行为模式。社会治理创新必须坚持依法治理，运用法治思维和法治方式去解决社会矛盾与冲突，应对社会风险。坚持依法治理促使警察机关创新执法理念、体制机制和执法方式、管理模式、管理措施，健全和完善规范警察执法行为的机制与途径，实现“法治公安”的任务目标，使之适应社会治理创新的变化与要求。

社会治理；规范警察执法；机制创新

一、社会治理创新概述

人类社会的生存与发展始终离不开两大运行系统，一是社会规范运行系统，它注重了“规则主导”，强调以道德、习俗、礼仪、纪律、法律等构建一个规则体系，体现了道德之治、习俗之治、礼仪之治、纪律之治、法律之治，为社会主体如何行为提供了一个标准化的正当与非正当的行为模式，进而保护、规范、管控、约束、限制社会主体的行为，通过责任追究与承担后果等措施来确立规则的使命与权威，预防和避免因违反规则行为给其他社会主体带来的损害与风险，旨在维护一个公平和谐的秩序。二是社会管理运行系统，它注重了“管理与服务主导”，强调以计划、组织、决策、协调、控制、提供公共产品、服务等方式来管理社会事务，构建一个管理与服务体系，旨在维护公共利益和提供公共服务。作为社会的生存法则现象，社会规范运行系统和社会管理运行系统相互依存、相互协调、相互合作、相互作用，不仅成为人类社会生存与发展的基础，而且构成了人类社会最低限度的秩序，社会主体的行为及活动无不受到既定规则和管理秩序的牵引。

随着社会的进步与发展，国家和社会管理领域如主体、理念、内容、范围、体制机制、措施与方式等都发生了深刻的变化，在我国建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会的进程中，提出社会治理创新具有鲜明的时代性和针对性，是对原有的社会管理体制与模式的挑战。

从对国家和社会事务治理的视角观之，社会治理创新是指政府和社会组织根据社会政治、经济、文化等发展态势，运用或整合现有的社会治理理论、知识、技术、方式等资源，寻求创新社会治理的理念、体制机制、方式与措施，管理社会关系，规范社会行为，培育良性运行的“社会生态”，应对社会风险，化解社会矛盾，维护社会稳定和公共安全，保持社会健康、有序并持续发展的状态。

社会治理创新包括理念创新、制度（体制机制）创新、方式（信息技术、网络技术）创新等，社会治理创新的重要目标是保障社会稳定和公共安全。没有一个稳定和安全的环境，则会阻碍或影响社会的发展。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“创新社会治理体制”的理念思路、目标、体制机制、方式与措施的构想与要求，这就意味着从社会管理到社会治理的转变体现了政府治理理念的变迁，即由“管”的行为模式到“治”的行为模式。“管”的行为模式具有浓厚的管制、管控、命令、服从的色彩，缺乏平等精神，政府成了“全能型的管家”，无所不能，成为国家和社会事务管理的权力中心；“治”的行为模式融入了“以人为本”的理念，引入了平等参与的观念，在协调政府与市场、政府与社会的各种关系中，注重采取协商、对话、合作、服务等方式来参与国家和社会事务的治理，彰显了服务型政府的定位。“治”的行为模式的变迁，必将在治理主体、治理理念、治理体系、治理能力和治理方式等诸方面带来深刻地变化。

如对国家和社会事务的管理由政府“全能型”的一元管理主体向多元管理主体转变，各种社会组织以竞争、合作、提供服务等方式参与国家和社会事务的管理；在管理理念上，强调“以人为本”，政府由过去注重“管”的行为模式向注重“服务”的行为模式转变，在处理社会关系和协调社会行为中，政府和其他社会管理主体以平等的观念为引领，采取对话、协商等方式予以解决；在化解社会矛盾的管理方式上，政府由过去注重“命令、强制、服从、处罚”等方式向注重“参与、合作、说理、调解”等方式转变，政府和其他社会管理主体通过搭建合作协调机制，共同应对与处理社会矛盾与纠纷，以维护社会的和谐与稳定。

警察既是社会管理秩序的维护者和保障者，又是社会管理工作的直接参与者和管理者，警察作为社会管理的主体，在进行一系列的公共管理包括治安管理、交通管理、网络安全管理、消防管理、危险物品管理、食品药品安全管理、控制犯罪等领域中承担着重要的使命与责任，警察应当根据社会经济、政治的发展和社会治安形势以及所处环境的变化，有针对性地确立新的治理理念，采取新的治理体制机制以及治理方式，以适应社会治理变化的要求。

二、社会治理创新面临的社会矛盾与安全风险

我国正处于一个社会矛盾和社会风险的凸显期、高发期，由于“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，大量的新问题新矛盾随之而来，可以预见和难以预见的风险也不期而至。”［1］社会治理创新面临着大量的社会矛盾与安全风险，如暴力恐怖犯罪、网络信息安全、生态环境安全、涉法涉诉纠纷、医患纠纷、群体性事件、权力腐败、分配不公等已引起社会各界的普遍关注与警醒，显性的矛盾与风险和隐性的矛盾与风险、确定性的矛盾与风险和不确定性的矛盾与风险、可知的矛盾与风险和难以预见的矛盾与风险彼此互应、相互交叠，要化解、处置、、管控、防范社会矛盾与安全风险必须创新社会治理的理念、体制机制与方式，从而妥善地应对可以预见和难以预见的矛盾与风险。

（一）暴力恐怖犯罪危及国家安全

2014年3月1日,云南省昆明市发生了一起严重暴力恐怖袭击案件,多名统一着装的蒙面歹徒手持利刃,在云南昆明火车站广场、售票厅等处疯狂砍杀无辜群众,造成29人死亡、143人受伤的严重后果。从 2013年北京“10·28”金水桥事件到昆明“3·01”事件，都是由新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件，新疆“三股势力”（即民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力）将暴力恐怖袭击已经延伸到疆外或内地，其造成的后果和影响是深重的，使内地人在强烈的震撼中感到恐怖主义与我们离得很近或者就在我们身边。昆明“3·01”事件引起社会各界和民众的广泛思考：

1.当今时代，恐怖主义全球化己是不争的事实，恐怖主义犯罪弥漫在世界各国。如2013年9月23日在肯尼亚首都内罗毕一超市发生的枪击案，造成200多人伤亡；2013年4月15日美国波士顿马拉松比赛时发生爆炸，造成100多人伤亡；2013年12月29日，俄罗斯伏尔加格勒火车站发生爆炸案，致60余人死伤等。可以说，世界各国都程度不同地遭受到恐怖主义的袭击或者说威胁，危及到各国人民的生命、财产安全，是世界各国人民的共同敌人，是全球性的灾难。由于国际恐怖主义和国内恐怖主义具有很强的关联性，国际社会和世界各国都要担当起反恐的使命与责任，汇聚和整合各种力量并采取各种组织形式和措施包括行政的、经济的、军事的、法治的等共同围堵、打击、防控恐怖主义，避免或降低恐怖主义造成的危害与破坏。

2.恐怖主义已经进入了活跃期，恐怖主义分子采取杀人、伤害、绑架、爆炸、劫机以及打、砸、抢、烧等方式实施犯罪，手段残忍，心狠手辣，后果严重。其侵害的对象具有不确定性，危害的场所、区域或范围不断扩展，由“家门口作案”转变为跨县、跨省的异地作案成为今后的一个发展趋势，应当引起我们的警觉。

3.恐怖主义分子愈来愈关注在大城市人口密集的公共场所实施暴力犯罪，如机场、火车站、广场等人群聚集的公共空间。在人群聚集的公共空间实施暴力恐怖犯罪不仅后果严重，而且极易造成恶劣的社会影响，给公众带来心理的恐惧与不安，2013年北京“10·28”金水桥事件和昆明“3·01”事件则是佐证。如何强化对人群聚集的公共空间的常态化、制度化的监控与治理，防范针对人群聚集的公共空间的暴力恐怖袭击是反恐工作的紧迫任务，也是社会治理的重要使命。

4.面对恐怖主义的肆虐，仅仅靠愤怒、谴责或者采取强硬措施予以打击是远远不够的，更重要的是要从源头或根部铲除滋生恐怖主义的土壤、环境与条件，阻隔恐怖主义生成与蔓延的机会。我们既要探究恐怖主义生成的客观规律和发展趋势，又要用法治思维和法治方式应对恐怖主义，要在现行刑法和2011年10月29日全国人大常委会制定的 《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的基础上，总结反恐怖工作成熟的经验与措施，制定统一的《反恐法》和相关配套法规，将反恐怖工作纳入法治的轨道。同时，进一步强化民众的反恐意识，落实和完善各项反恐措施，堵塞各种漏洞，不留空白，不留死角，压缩恐怖活动的生存空间，削减和弱化恐怖主义的危害，增强民众的安全感，使国家和社会处于持续稳定的安全状态。

（二）网络信息安全面临的威胁与挑战

现代社会已经进入了信息化社会，“随着信息化进程的加快，移动互联网、物联网、云计算、大数据等新兴技术的兴起和日益普及，给人们生活带来了很多便利，同时也因为很多方面还不够完善，甚至还有一些漏洞，导致用户信息被泄露，给他们带来了不便和困扰，甚至是财产损失。”［2］网络信息安全作为国家安全的重要组成部分已经引起了政府和社会各界的关注，其原因在于网络信息安全涉及一个国家的经济安全、政治安全和军事安全等，可以说，“信息安全已经从计算机安全、网络安全这些经济学的领域扩展到了国家的安全；从内容安全移植到关键基础设施的安全运行问题，涉及了国家安全的运行。”［3］网络信息安全面临的威胁与挑战主要表现为：

1.由于金融、军工、能源、民航在内的很多涉及国计民生的领域越来越依赖信息网络系统，因黑客入侵、人为的技术监控以及未掌握核心技术（中国政府部门的80%，经济部门的90%的信息安全设备，包括系统都是进口的）等因素，始终面对来自国外的信息安全威胁。要提升和保障网络信息安全，必须加强网络技术和安全技术，进行信息安全核心技术的自主研发与创新，拥有自主知识产权的网络核心设备，从而应对来自国外的信息安全威胁。

2.由于缺乏对信息网络系统的有效监控，有的网站和网络公关公司以及一些黑恶势力利用网络系统散布网络谣言，利用信息网络实施诽谤，进行网络诈骗、敲诈勒索，渲染暴力和传播淫秽色情信息等违法犯罪活动，严重污染了网络环境，毒害了青少年的思想与行为，败坏了社会风气。要加强对网络信息安全的顶层设计，健全网络信息安全监管机构，建立网络情报系统，加强对信息网络系统的有效监控，优化网络取证的技术手段，依法惩治网络违法犯罪活动，取缔非法网站，完善网络舆情管控与引导，探索网络社会治理的途径、措施与方式，净化网络环境。

3.网络信息安全关乎一个国家的经济安全、政治安全和军事安全，在网络信息安全治理过程中，一方面要强化网络信息安全意识，采取各种措施与方法防范网络信息安全漏洞；另一方面要重视网络信息安全立法工作，在对现行刑法和《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等法律法规进行梳理的基础上，制定一部统一的《网络信息安全法》和相关配套法规，将网络信息安全建设纳入法治的轨道，以规范网络信息安全行为。

（三）生态环境污染与破坏引发的健康风险

当下人们关注和谈及生态环境污染与破坏的问题最揪心的莫过于雾霾天气，雾霾天气含有大量有毒、有害物质，其散发的颗粒被吸入人体后，不仅会直接伤害人的肺功能和心血管机能，而且 “会给气候、环境、健康、经济等方面造成显著的负面影响，例如引起城市大气酸雨、光化学烟雾现象，导致大气能见度下降，阻碍空中、水面和陆面交通；提高死亡率、使慢性病加剧、使呼吸系统及心脏系统疾病恶化，改变肺功能及结构、影响生殖能力、改变人体的免疫结构等”。［4］由于空气污染致使部分地区企事业单位放雾霾假，北京一些学校被迫停课，医院里呼吸道病人增加。因空气污染引发的健康风险导致质疑、投诉环境保护局的个案时有发生，甚至出现了2014年2月20日石家庄市民李贵欣因雾霾污染给健康带来的威胁而向裕华区人民法院起诉，状告石家庄市环境保护局不作为，要求赔偿1万元。尽管其诉求未被法院立案，但它体现了公民因雾霾污染给健康带来的损害的担忧，是对保护健康权的觉醒，其象征意义大于索赔。

如何治理与防范雾霾已成为公共话语，成为政府和社会各界关注与重视的显性问题。目前，我国中东部大部分地区都出现了雾霾，雾霾影响面积约为143万平方公里，约占国土面积的15%，重霾面积约为81万平方公里，主要集中在北京、河北、辽宁、山西、山东、河南等地，雾霾污染的范围与面积呈蔓延态势。2014年3月14日环保部发布了首个全国性的大规模（“中国人群环境暴露行为模式研究”项目）研究结果。结果显示，我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道，2.8亿居民使用不安全饮用水，2.5亿人处于“高风险地区”。5.9亿居民在室内直接使用固体燃料做饭，4.7亿居民在室内直接使用固体燃料取暖，我国居民经口饮水暴露的健康风险是美国的2.4倍，经皮肤暴露的健康风险是美国的40%。［5］其研究结果分析告诉我们：一是目前雾霾等现代型的环境健康风险增多；二是人体接触到大气或水污染的时间越长，人体受损害就越严重。事实上，对生态环境污染与破坏并不仅限于雾霾污染，在水资源、矿资源、鱼资源、湿地资源、森林资源、生物资源等诸多领域受到污染与破坏的程度仍然很严重。面对生态环境污染与破坏引发的健康风险其应对与防范的治理措施主要是：

1.健全预警与监测机制。治理环境污染要建立预警与应急方案，及时发布预警信息，以便采取相应对策加以防范。环保部门要建立环境健康风险监测哨点，加强对环境污染的监控，要善于及时查找、发现、或捕捉污染源，研判其生成的原因，堵塞各种漏洞，开展风险评估，提出应对措施。

2.修订环境空气质量标准及大气污染物排放标准。随着经济的发展及环境污染情况的变化，要及时修订环境空气质量标准及大气污染物排放标准，并付诸实施。由于“空气污染具有污染源多样性和介质流动性等典型特征，使其在污染源方面呈现复合型特点和在空间布局上呈现出跨区域的状况。”［6］因此，要构建环境污染治理联防联控长效机制，对于环境污染严重的地区，有条件的可以建立区域性联防联控长效机制，制定联防联控应急预案，整合资源，协同治理。

3.完善防治环境污染法律体系。治理环境污染最重要的利器是法治方式，要尽快修正环境污染防治方面的立法，建议制定湿地保护法，完善生态补偿机制。要加大对环境污染的执法力度，实践中，针对环境污染行为大多局限于单一的罚款，违法成本低的现象，要加大惩罚的力度，必要时视情节程度可以采取刑罚方法，追究刑事责任，提高环境污染违法犯罪的责任成本。有条件的可以设置专门的环保警察，加强与环保等部门的合作，整合打击环境污染违法犯罪的资源与执法力量，构建环保、公安等部门联合执法的工作机制，提高执法效能。

4.增强公民的公共精神。治理雾霾污染不仅仅是政府的责任，公民不是消极的旁观者，应当以主人翁精神积极履行公共责任，通过行使监督权督促政府依法履职，推动政府的行动和治理措施，将治理雾霾污染落到实处。公民应当自觉养成低碳绿色的生活习惯，以实际行动节约、节省能源，齐心协力，形成治理污染的合力，共同营造洁净的环境，守住绿水青山，留住白云蓝天。

（四）权力腐败威胁执政安全

反腐败问题一直是社会各界始终关注的时代话题，党和政府及社会各界对腐败问题始终保持着高度的警觉，究其原因在于腐败是影响经济社会发展和国家长治久安的致命风险，涉及亡党亡国的根本问题，习近平总书记等新一代领导人不惜以“破釜沉舟、壮士断腕、刮骨疗毒”的气概宣示了反腐败的坚定意志与决心，这也说明了官员腐败问题已经到了极为严重的程度，2013年 （党的十八大以来已查处23名省部级领导干部）以来至今揪出的数量攀升的密集型的“大老虎”和“小老虎”则是有力的佐证，令人触目惊心。在反腐败问题中，值得我们深思的问题：一是党和政府始终不懈地坚持反腐败，为什么腐败问题越反越严重？二是官员腐败案件为什么一直是与时俱进或呈增长的态势？三是无论采取什么措施与手段，为什么却无法制止腐败的发展与蔓延？四是大量的对腐败问题的研究成果其结论是官员腐败病根在权力缺乏监督，既然找到了病根，为什么不可以在权力监督层面有所作为等。要解答这些民众的疑虑还需要从根本上对“权力”的本质与特性作一些简要分析。一是由于权力具有原生的恶行，掌握权力的人又面临着“财富的诱惑”，如果对掌握权力的人不加以监督，那么，掌握权力的人就可能利用权力的天然优势采取不正当方式攫取财富。我们今天将贪污受贿、沉溺酒色视为腐败则为佐证。事实上，我们对腐败的认知还包括官商勾结、权贵勾结、权黑勾结等情形，可以说，腐败的内涵、范围与表现形式是一个很宽泛的概念。二是权力实质上具有利己性，掌握权力的人拥有权力资源，谁支配的资源越多，就越可能腐败，如审批权、许可权等。现实中，为什么资源性领域或资源性行业成为腐败的重灾区，其原因也在于此。三是腐败是一个全球性问题，任何国家或者任何地区都存在腐败，都无法避免，腐败对社会发展的影响是灾难性的，区别就在于腐败程度上的差异。四是反腐败是国际社会的一个战略目标，只要存在滋生腐败的土壤、环境与条件，腐败就不会消失。所以，反腐败是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。腐败问题是社会治理中的重点与难点，如何有效地防范和治理腐败问题，其途径与措施主要是：

1.党和政府对治理腐败问题具有坚定的意志与信念，实行“零容忍”的理念，并持之以恒，绝不松懈，这是治理腐败的关键。

2.探究和认知腐败的生成规律、运行规律和反腐败的应对规律，阻断腐败的机会和条件。要善于查寻、发现滋生腐败的土壤、环境与条件，堵塞各种漏洞，营造一个“不能腐、不敢腐、不愿腐”的政治生态环境。

3.将权力关进制度的笼子，这个笼子必须是坚固的、有效的，确实能够约束、限制住权力。如果象“牛栏关猫，进出自如”，那就无法约束权力。“将权力关进制度的笼子”这里的制度是指党纪、政纪、国法。如中央提出的“八项规定”及相关配套的制度，从治理“三公”入手，目标明确，责任分明，罚则刚性，这种精细化的制度设计，坚守底线，成效显著。好的制度如能坚守，始终落到实处，党风、政风必将发生深刻变化，党和政府的公信力和执政能力必将提升。

4.制定一部标准统一的《反腐败法》，明确反腐败的目标、任务、原则、权（利）力、义务、措施与处罚责任，将反腐败工作纳入法治的轨道，使其制度化、规范化、法治化，强化反腐败工作的刚性与权威。要加强对各级领导干部和公职人员的理想、信念教育，强化使命与责任意识，划定权力边界，依法履职，服务社会，服务民众，正确行使权力，最大限度地发挥权力的正能量。

此外，在社会治理工作中，如涉法涉诉纠纷、医患纠纷、群体性事件、分配不公等诸多问题都是显性的社会矛盾与安全风险，需要采取妥善地方式加以化解与防范。现代社会，人们愈来愈关注自身的利益诉求，当利益减损时会采取不同的方式予以抗争，如上访、缠访、闹访、围堵等；在面对和处理涉法涉诉纠纷时要破除“信访不信法”的观念，要引导公民善于运用法治的方式如诉讼、调解等来实现利益诉求，只有采取正当、合法的方式去解决矛盾与纠纷才是正确的途径，才能维护自身的合法权益。在医患纠纷中，近期相继发生温岭杀死医生、广东潮州一名医生被押“游行”等恶性事件，“医闹”、“医暴”凸显医患矛盾。在协调、处理医患纠纷中，要重建医患之间的信任，保障医生的职业安全，寻求沟通渠道、调解渠道，在法治的框架下协调医患关系。要防止社会各阶层民众因对政府的不满情绪或不信任形成积怨而引发群体性事件；同时，也要关注那些对社会现实不满的极端分子对社会实行报复行为，酿成恶性事件等。社会治理工作关乎社会的稳定，任重而道远。

三、社会治理创新与规范执法行为的关联性

党的十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“创新社会治理体制必须坚持依法治理”。这里所说的“依法治理”其主要涵义：一是在构建法治国家、法治政府和法治社会的进程中，尽管治理、化解社会矛盾与冲突的方式、措施多样，但坚持法治思维和运用法治的方式去解决社会矛盾与冲突不失为—条重要途径。二是社会治理创新应当坚持依法治理，即将宪法和法律作为社会治理的基本依据，任何社会治理行为都要符合宪法和法律规定的精神、原则、规范与程序的要求，如社会治理主体依法行使管理权，公民依法参与社会治理活动，依法行使民主权利与自由，依法表达利益诉求，强化社会治理主体依法承担责任的观念，善于运用法治思维和法治的方式去化解社会矛盾与纠纷。三是运用法治的方式去化解社会矛盾与纠纷，意味着社会矛盾与纠纷的处理应当纳入法制化的轨道，凸显法律的权威和处理社会问题的针对性、正当性与有效性，譬如发生劳资纠纷、拖欠工资或者医患纠纷时，可以通过协商、对话、调解等方式去处理，问题不能解决时，可以通过司法程序来表达利益诉求，维护正当的合法权益；而不能采取杀人、伤害、拘禁、绑架、打、砸、抢、烧等非法的方式去解决矛盾与纠纷，这不仅影响社会稳定，也不利于对自身利益的保护。事实上，只有在法治框架内解决矛盾与纠纷，公民的正当利益诉求才能得到实现与落实，才能更好地维护社会的公平正义，从而获得法治的保障。那么，社会治理创新与规范执法行为的关联性可以从以下几个方面加以解析：

（一）执法的宗旨或理念是执法为民（法官、检察官的宗旨或理念则是司法为民）。执法为民意味着执法权是受人民委托的，其行使的权力来源于人民；执法为民是执法本质的回归，它回答了执法为谁服务的定位与导向，规制了执法的方向或追求的目的，是对执法规律的认识。执法为民说白了就是要接地气，执法要为老百姓服务，要让老百姓满意。执法为民意味着以服务民生为根本，以维护人民的利益为出发点，以关心和满足人民群众的正当利益诉求为己任，以人民群众对执法工作是否满意作为评价标准。执法机关和执法人员应当通过具体的执法行为来践行和落实执法为民。

（二）执法公正是执法的生命。如果说立法是分配正义，那么执法则是落实正义。古人云：“徒法不足以自行”，立法再完善也需要人来执行，良法需要善治，法律的生命在于实施。英美法系中有一句耳熟能详的法律格言：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”这里所说的“看得见的方式”是指执法行为通过程序的运作来加以体现，凸显程序正义的价值理念。执法是将法律的规定适用到具体的个案中，明辨是非，分清责任，保护合法权益，惩治恶行，使公民在个案中体现执法公正 （包括实体公正和程序公正），达至良法之治。只有规范执法才能实现执法公正，只有做到执法公正，才能使民众相信法律，乃至信仰法律。社会治理要维护社会公平正义，一个重要的途径是通过执法机关和执法人员在处理公民法律纠纷的个案中得以体现，只有通过个案的处理，公民才能感知、体验执法公正，才能对执法机关和执法人员的执法行为从内心产生由衷地尊重和敬畏。法律的生命力就在于执法的正能量，执法不公，滥用权力不仅损害法律的权威，而且会失信于民。

（三）社会治理创新促进了执法规范化建设。社会治理的使命和任务是化解社会矛盾与纠纷，协调社会关系，规范社会行为，维护社会的稳定。这与执法机关和执法人员的执法行为所要实现的任务是相一致的，要实现这一任务，促使执法机关创新执法理念、体制机制和执法方式、管理模式、管理措施，使之适应社会治理创新的变化与要求。如在执法方式上，由粗放性执法到精细化执法转变；在管理模式上由刚性执法到刚柔相济的执法、由强制性管理到服务性管理等转变。社会治理创新作为一种牵引或导向，将对执法机关在执法理念、管理机制、管理模式与执法方式等诸方面带来变革与创新。

四、规范警察执法行为的机制与途径

2013年11月21日公安部印发了 《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》（以下简称《任务目标》），该《任务目标》明确提出了建设“法治公安”的构想，经过3到5年的努力，基本实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，公安民警的执法理念进一步端正，公安机关的执法水平和执法公信力明显提高，人民群众满意度持续上升。在建设“法治公安”的过程中，其重心在于如何提升警察的执法素质和能力，只有提升警察的执法素质和能力才能保证执法质量，彰显执法公正，实现执法的目标。而提升警察的执法素质和能力就必须健全和完善规范警察执法行为的机制与途径，这是实现“法治公安”的必由之路。

（一）完善规范警察执法行为的运行机制

1.探究和认知警察执法行为规律。任何事物的生成与发展都要遵循一定的规律有序地运行，即都有规律可循，而不是盲目的、随心所欲的，警察执法行为也不例外。警察执法行为规律主要是体现在警察执法行为必须具备的要素，彰显警察执法行为规律的认知如执法机构与执法主体、执法主体的素质和能力，执法理念是执法为民，执法目标追求执法公正，受理（立案）、调查、决定与执行的执法流程以及执法装备与设施等，这些要素接近对警察执法行为规律的认识。把握了或认识到警察执法行为规律，才能有针对性地提出规范警察执法行为的路径与措施。

2.从立法或制度层面为规范警察执法行为提供依据。如《人民警察法》以及公安部先后出台的《公安机关执法细则》、《公安机关人民警察盘查规范》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》、《公安机关涉案财物管理若干规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等一系列规定具有很強的针对性、操作性，这些执法制度使实体行为标准化、程序行为科学化，为规范警察执法行为提供了评判标准，便于执行。

3.从执法流程实行“精算式执法”。“精算式执法”关注的是微观层面的细节执法行为，从细微之处科学设计与规制执法行为。换言之，规范警察执法行为要注重细节，从执法行为的启动、受理（立案）、调查、决定与执行的执法流程的各个环节、各个步骤、各个阶段设计统一的规范性标准，如警察处警时现场处置的规范性标准（包括执法语言、执法动作、采取法律措施、执法程序等）；到公民住宅检查的规范性标准（包括执法语言、执法动作、采取法律措施、执法程序等）等。只有注重细节的规范执法，才能体现执法主体的素质和能力，执法质量才有保证。

（二）构建警察执法风险防范机制

1.警察执法中自身面临的安全风险。在国家和社会组织对社会事务进行治理的过程中，警察的“权力被认为是必要的，但也是高度危险的。”［7］原因就在于警察在执法过程中要采取相应的制裁措施如行政处罚、行政强制措施或者刑事强制措施制止和处理违法犯罪行为，不可避免地会受到被处罚对象程度不同的拒绝或对抗，这种拒绝或对抗可能是来自口头语言层面的反映，如辱骂、威胁等；也可能是来自暴力的如持械、持刀、持枪、持爆炸物或危险物品等方式，以杀人、伤害、绑架等公然的对抗侵害警察的人身或财产权益，执法实践中形式各异的袭警案件就是例证。

2.警察执法中对相对人造成的安全风险。警察的执法风险具有双重性，一方面警察的执法行为面临着来自管理对象的安全风险；另一方面警察的执法行为也会给管理对象带来安全风险。事实上，警察执法中滥用权力的行为如徇私枉法、刑讯逼供、暴力逼证，违法采取强制措施、违法拘留以及违法查封、扣押、冻结、收缴等都可能侵害相对人的人身或财产权益。因此，警察不仅要对自己的违法或过错行为承担法律责任；同时，国家和社会各界对警察执法权应保持高度的警惕与控制，要构建应对警察滥用权力的防范机制。

3、警察执法风险防范机制的构建。现代社会已进入了风险社会，显性的风险与隐性的风险，确定的风险与难以预料的风险并存，有的风险是可以驾驭的，有的风险却是难以控制的。正如［英］安东尼.吉登斯所言：“生活在‘风险社会’意味着对行为所产生的后果保持一种可预测的心态，无论是积极的，还是消极的。具备了这些，不管是个人还是社会，都可以在现代性社会的发展道路上持续地应对事物。”［8］面对风险社会警察如何防范执法风险其措施：一是强化防范风险和自我保护的意识，对执法中的安全风险始终保持应有的警觉；二是善于查找、发现安全隐患，如对社会治安形势的研判，不稳定因素的分析，高危人群的动向，预测职务活动中可能出现的风险等，做到情况明，胸中有数；三是对安全风险进行管控，对已然的安全风险采取针对性措施加以排解，消除其隐患；对潜在的安全风险制定应对预案加以防范，构建执法风险长效防范机制，提高应对安全风险的能力。

（三）健全错案防止、纠正与责任追究机制

1.建立错案发现机制。所有的错案都是在具体的个案中发生的，错案的发生既有警察执法中的故意违法行为，也有工作失误造成的；既有监督措施缺位，也有审核把关不严等因素造成的。错案不仅损害法律的权威，侵害公民的合法权益，而且极大伤害警察的执法公信力。建立错案发现机制的途径：一是从启动执法行为进行严格审核发现错案，如案件是否受理或立案发现错案，从源头上发现；二是对执法流程中的各环节进行审核发现错案，从过程中发现错案；三是从公民投诉、群众监督、舆论监督、上级部门执法检查、执法质量考评等途径发现错案，从外部或内部监督渠道发现错案等。只有善于发现错案，才能有效地应对。

2.建立错案纠正与责任追究机制。当错案发生后，要建立一个对错案的评判与确认机制，如通过纪检、督察、法制或者上级部门以及法院判决等方面确认错案。如果是在执法行为启动阶段或者执法流程中的某一环节发现错案，应当本着“有错必纠”的精神，不护短，不掩饰，及时采取有效措施予以纠正，降低或消减因错案带来的伤害，并根据错案的性质、情节及后果追究相关责任人的纪律责任和法律责任，将责任追究落到实处。

3.落实办案质量终身负责机制。警察在履行职责、行使权力的过程中，要牢固树立‘使命意识’、“公仆意识”、“责任意识”和“风险意识”，公权力的行使要对人民负责，对法律负责，绝不允许只行为而不承担责任，要有敢于担当的精神。实行办案质量终身负责制旨在防止警察滥用权力，始终保持权力行使的正当性与合法性，是督促警察规范执法行为的有力保障。

从一定意义上说，规范警察执法行为对警察机关和警务人员来说是一个永恒的主题，只要存在执法行为，而规范执法行为就絲毫也不能松懈。规范警察执法行为不能停留在口头上，而应当落到实处，只有不断健全与完善规范警察执法行为的理念、制度、机制与措施，才能不断提升警察的执法能力和执法质量，进而彰显警察权的正能量。

[1]博思明加强和创新社会管理：建设中国特色社会主义社会管理体系学习读本[M].北京：人民日报出版社，2011：25.

[2]新华网：全国人大代表、南京邮电大学校长杨震接受新华网记者专访 [EB/OL].(2014-03-10)[2014-03-15].http:// news.xinhuanet.com/info/2014-03/10/c_126246307.htm.

[3]陈保国.互联网信息安全威慑大过核威慑[EB/OL].(2014-03-21)[2014-03-21].http://zhuanti.inewsweek.cn/detail-70.html.

[4]社科院气象局发报告：雾霾会影响生殖能力[OB/EB]. (2014-03-10)[2014-03-15].http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-11/05/c_125649970.htm.

[5]环保部：2.8亿居民使用不安全饮用水 [OB/EB].(2014-03-15)[2014-03-15].http://news.sina.com.cn/c/2014-03-15/023929711473.shtml.

[6]民建中央副主席辜胜阻分析[N].法制日报，2014-03-16（7）.

[7][英]约输.斯图亚特·密尔.论自由[M].于庆生，译.北京：中国法制出版社，2009.

[8][英]戈登·休斯·解读犯罪预防——社会控制、风险与后现代[M].刘晓梅，刘志松，译.北京：中国人民公安大学出版社，2009：190.

责任编辑：黄晓玲

D631.12

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2095－2031（2014）02－0039－07

2014－03－22

江西省社会科学研究 “十二五”规划项目 “社会管理创新与规范执法——以警察执法规范化建设为视角”（11FX03）

邓国良（1953-），男，江西南昌人，江西警察学院教授，从事行政法和警察法研究。