鄱阳湖水域群体性事件应急处置机制研究

杨瑞清，张 艺

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

鄱阳湖水域群体性事件应急处置机制研究

杨瑞清，张 艺

（江西警察学院，江西 南昌 330103）

鄱阳湖水域因边界纠纷、非法采砂、非法捕捞等不稳定因素，较易引发跨行政区划群体性事件。其主要特征为利益性、聚合性、复杂性和暴力性，其引发的纠纷类型为捕捞纠纷、水上交通事故纠纷和采砂卖砂纠纷。目前，鄱阳湖水域群体性事件应急处置面临以下现实困境湖区管理体制不顺、各职能部门未形成合力、缺乏科学高效的群体性事件应急处置预案、应对群体性事件更多强调维稳处置而未凸显有效预防、尚未建立处置群体性事件的相应保障机制、情报信息不畅通且各部门间信息资源难共享等。构建鄱阳湖水域群体性事件应急处置的机制的重点在于组建鄱阳湖管理委员会，建立、健全鄱阳湖水域群体性事件的预警机制和应急保障机制，进一步完善风险评估机制。

群体性事件；跨行政区划；鄱阳湖水域；应急处置机制

长期以来，由于历史原因和现实矛盾，鄱阳湖水域划界一直难以厘清，并且由于湖区利益之争、水域经济活跃、社会管理薄弱，导致鄱阳湖水域因边界纠纷、非法采砂、非法捕捞等诸多不稳定因素引发的群体性事件时有发生。比如，2012年发生的“5·24”案件①“5·24”案件：2012年5月24日，南昌市新建县南叽乡村民因湖面权属的问题与上饶市余干县村民发生冲突，其中余干县村民袁景海率领40多人乘三艘铁船与新建县32名村民乘坐的四条小木船在湖面械斗，最后导致一人死亡，多人受伤。就是较为典型的鄱阳湖水域因湖面权属纠纷引发的群体性事件，后果严重，影响恶劣。鉴于此，笔者选取江西省鄱阳湖水域群体性事件作为研究对象，先后深入江西省公安厅治安总队水上公安处、南昌市新建县和南昌县、上饶市余干县等鄱阳湖水域周边县进行专门调研，重点研究水域跨行政区划引发的群体性事件处置机制问题，凸显理论研究的针对性和现实性。

一、关于鄱阳湖水域群体性事件的现状分析

近年来，鄱阳湖水域爆发的大规模群体性事件并不多，但常态性、小规模的纠纷冲突不断，但时有激化，呈现出聚合性、利益性、复杂性、暴力性等主要特征，而因捕捞、水上交通事故、采砂卖砂等引发的矛盾纠纷是该水域群体性事件爆发的主要诱因。

（一）鄱阳湖水域群体性事件的主要特征

1．聚合性。由于共同利益所在及相互关联性，鄱阳湖水域渔（村）民在认为自身权益受到损害时，往往会在较短的时间里快速聚集几十乃至于上百名本地渔（村）民与对方进行对峙、争斗，表现出明显的聚合性。如果没有及时发现或获得信息，水上公安民警和各级地方领导干部不能及时赶到现场进行有效处置，就极易酿成大规模的群体性事件，造成重大人员伤亡和恶劣影响。

2．利益性引发鄱阳湖水域群体性冲突的原因主要以经济利益冲突为主。目前，鄱阳湖水域渔业、采砂、旅游等一年的产值可达数十亿元，其中光采砂一项的产值就高达10多个亿，该水域民众为争夺资源引发的纠纷时有发生，“大闹三六九，小闹天天有”是鄱阳湖水域纠纷的真实写照，其中一些纠纷如调处不及时、不妥当，极易演变为群体性事件。

3．复杂性。主要体现在：（1）跨行政区域。鄱阳湖水域涉及江西省南昌、九江、上饶等3个地级市12个县（市、区）的行政区划，许多矛盾纠纷都涉及两个或两个以上行政区划。因缺乏科学有效的跨行政区划合作和处理机制，执法难度较大。据笔者调研的多个水上公安派出所反映，涉及跨行政区划的矛盾纠纷或案件，因处置难度大，一般以现场调解为主，较少立案。（2）水界权属不明。由于历史遗留和湖中水位季节性变化及差异等原因，湖区各县区之间很难有一个明确的行政界线和权属，易造成湖区因捕捞、砂场、草州、滩涂权属不明而引发矛盾纠纷。（3）捕捞习惯引发的纠纷。按照鄱阳湖区传统的捕捞习惯，湖区渔民捕鱼不受行政区划的限制，沿湖十二个县的渔民都可以到整个鄱阳湖水域进行捕捞，但一些地方出于利益驱使，非法将临近的水域用“发包”的形式让企业、经营公司或一部分渔民承包，从而引发承包者阻挠其他渔民捕捞的纠纷不断。

4．暴力性。长期以来，鄱阳湖水域各县村民为了争夺捕鱼虾或者采砂等资源发生了多起群体性械斗事件，造成了多人死伤的惨痛教训，不但使一些家庭家破人亡，而且令双方世代结仇，积怨日深，以至于矛盾纠纷处理稍有不慎，就可能激发矛盾双方手持鱼叉、铁棍、梭镖、铁锹等凶器进行对峙，从而酿成新的大规模群体性械斗，对鄱阳湖水域治安造成严重影响。

（二）鄱阳湖水域群体性事件引发的纠纷类型

1.捕捞纠纷。鄱阳湖水产资源丰富，仅鱼类就多达12目25科118个品种；各类捕捞船有3万多艘，有捕捞证的船只1万多艘，仅占三分之一。鄱阳湖水域常年有近万名渔民以捕鱼捕虾为生，但由于鄱阳湖区沿湖各县水域划界不清及权属不明，导致湖区渔民交织混合作业，再加上一些地方政府干部非法发包鄱阳湖水面，导致水域常常因为争夺捕捞场所而引发矛盾纠纷，甚至引发大规模的群体性事件。

2.水上交通事故纠纷。随着鄱阳湖区域经济的发展，每天有大量的运输船只进出鄱阳湖，水上交通事故时有发生。一旦发生交通事故，容易发生扣船事件，从而引发矛盾纠纷。如2011年8月5日，南昌货船与丰城货船在鄱阳湖都昌县老爷庙水域发生碰撞，致丰城货船上一名妇女和一名男婴掉入湖中溺水死亡。死者家属20多人从丰城赶往鄱阳湖星子水域讨要说法，后在星子县水上公安等部门的共同努力下，矛盾才得以化解。除船只间碰撞引发的水上交通事故以外，还有一些不法分子在水上“碰瓷”，自导自演，水上交通事故，以讹诈对方，给鄱阳湖区域安全造成了严重的不稳定因素。

3.采砂卖砂纠纷。自2000年长江全面禁采后，鄱阳湖水域无序采砂现象日益严重。如九江市永修县吴城镇水域的砂质被认为是整个鄱阳湖最好的，在非法采砂最高峰时期，吴城镇停泊了200多艘采砂船。暴利是让非法采砂者如此疯狂的根本原因。据悉，目前鄱阳湖区砂价根据品质不同，在每吨20元至50元之间浮动，如果运抵上海等地，砂价最高可卖到200元/吨。因此，砂石甚至一度被鄱阳湖区的当地村民称为“水中海洛因”，围绕采砂卖砂过程中因为利益关系引发的矛盾纠纷难以避免。

二、鄱阳湖水域群体性事件应急处置面临的现实困境

（一）管理体制不顺，各职能部门未形成合力

体制是机制的逻辑前提，体制决定和制约着机制。当前，鄱阳湖水域纠纷不断，主要原因是其管理体制不顺，各职能部门不能有效协作或协作不力，难以形成管理合力。鄱阳湖水域共涉及南昌、九江、上饶等三个设区市，12个县（市、区），滨湖乡镇98个，同时，涉及公安、农业、交通、林业、海事、水利、国土等8个行政管理部门，且各部门之间管辖分工不明，事权不清，时常出现各自为政的现象，部门之间缺乏必要的沟通与协作，大量边界纠纷、非法采砂、非法捕捞、非法猎杀野生动物、非法船运和违规加油等现象难以根除。在涉及水域安全稳定问题时，往往是公安机关单打独斗，没有与其他管理部门形成强大合力。如有的水域行政管理部门对治安隐患的管控意识不强，不及时向公安机关及有关部门通报情报信息，致使贻误最佳处置时机；在遇到较为复杂、棘手的问题时，管理部门之间相互推诿，使得原本较为简单的治安纠纷激化为规模较大的群体性事件。

（二）缺乏科学高效的群体性事件应急处置预案

凡事预则立，不预则废。鄱阳湖水域点多、线长、面广，群体性事件时有发生。笔者在调研中发现，一些地级市专门制定了针对鄱阳湖区矛盾纠纷的应急处置预案，如九江市制定了《九江市鄱阳湖区涉砂突发事件应急处置预案》；同时，为维护湖区的和谐稳定，预防和杜绝群体性事件的发生，上饶、九江两市县于2013年10月份在鄱阳湖区老爷庙附近举行了联合处置鄱阳湖水域群体性事件应急演练，来自两市及鄱阳、都昌县政法委、渔政局、水警局等部门的200余名执法人员参加了此次应急演习。但是，从维护鄱阳湖水域整体安全稳定的高度出发，有针对性、预警性地科学制定应急处置方案还有些不足。一旦发生涉及多个跨行政区划的大规模群体性事件，因为没有建立相应的应急预案及协调机制，难以及时组织有效处置涉及整个鄱阳湖水域群体性事件应急预案目前尚未建立。

（三）尚未建立相应的保障机制

目前，鄱阳湖水域尚未建立处置群体性事件的保障机制，一旦发生规模较大、情况复杂的群体性事件，其现场控制能力十分有限，令人担忧。

1.经费保障不足。目前，县公安局行政拨款只能维持基本的人均开支，于整个水域治安管控而言，无疑杯水车薪。以都昌水上公安派出所为例，所里现有大小公安船艇5艘，光汽油消耗就是陆地（以五辆小车，同等距离油耗）的50倍以上，加上水上出警巡逻等行动成本的不断增大，船艇正常维护保养及使用经费无法保证，而且，此问题仅靠公安机关自身能力难以解决。

2.警力不足。各水上公安机关普遍存在编制少，年龄偏大等问题，现有警力的人员结构和队伍状况难以适应目前鄱阳湖水域治安防控体系建设的实际需要。以南昌市新建县水警大队为例，其管辖鄱阳湖水域102万亩，全大队11人，1人即将退休，2人被县局借调，实有警力仅8人。如此有限的警力承担了大量水上治安业务，超负荷运转，难以有效开展正常的治安防控工作，难以有效管控群体性事件。

3.硬件设施投入不够。随着鄱阳湖区开发程度的加快和水域经济的发展，水上公安机关普遍存在交通装备、民警防弹、防刺装备、计算机、电台等保障不足的问题。一旦接处警或遇群体性突发事件，极其有限的硬件设施将严重影响水上公安的快速反应、机动能力和现场处置能力。

（四）更多地强调维稳处置，未凸显有效预防

当前，鄱阳湖水域预防处置群体性事件主要是依靠联谊联防机制。该机制是2002年根据鄱阳湖区水上治安实际情况和新情况、新特点，在总结维护水域治安稳定的成功经验的基础上建立起来的，由江西省委政法委牵头，鄱阳湖区十二县（市）党委、政府及职能部门齐抓共管，全面实行湖区治安综合治理纵向到底、横向到边、层层负责的工作责任机制。该机制在鄱阳湖水域预防和处置群体性事件中发挥了重要作用，但其着力点主要侧重于群体性事件发生之后的维稳及沟通协调功能，关于其形成的征兆、社会条件、触发点等因素却无法进行整体治理。当群体性事件发生之后，其更多地体现为一种政治化、运动式的管治方式，属于典型的事后处置行为。在目前稳定压倒一切的大背景下，这种机制有助于快速处置及平息群体性事件，但是其诱发因素并没有得到根除。从近年来鄱阳湖水域群体性事件时有发生可以看出这一现象，水面行政区划界线及权属依旧不清，非法船运引发的交通事故年年发生，用电网、底拖网等非法捕捞现象依旧存在，鄱阳湖区域群体性事件应急处置不能再单纯从维稳管控的角度出发，而应该从如何科学、可持续发展及有效保护鄱阳湖生态资源、环境的高度，全面思考治理对策，力求消除目前存在的种种诱因，从而达到有效预防鄱阳湖水域群体性事件之目的。

（五）情报信息不畅通，信息资源难以共享

目前，因以下原因鄱阳湖水域情报信息不畅通，各部门信息资源未能共享。

1.是条块分割，共享程度低。鄱阳湖区域执法部门涉及诸多单位，且管理交叉、分散。水上情报信息系统建设发展不平衡，缺乏统一标准，各部门情报信息系统不兼容、关联性不强，不能实现信息共享，难以发挥协同效应。

2.是情报信息机构不健全，缺乏工作机制保障。在情报信息研判方面，统一、高效、权威、准确的协调决策中心尚未完全形成，情报信息工作体系中枢纽作用发挥不明显，情报信息支持领导决策和预警、促进治安防控的作用发挥不够。

3.是管理主体的多元导致鄱阳湖各个管理部门，都以本部门的情报信息为准，缺乏全局意识导致情报信息采集、整合、分析研判等环节流转不畅，整体作战合力不强，工作协调机制不完善，最终导致采集的情报信息不全面、不准确、不及时，深层次、高质量的情报信息更少，预警能力不强。

三、积极构建鄱阳湖水域群体性事件应急处置的科学机制

鄱阳湖水域群体性事件应急管理机制建设贯穿于群体性事件预防、响应、处置及风险评估的全过程，直接关系到预警预防、应对及善后处置的有效性。

（一）组建鄱阳湖管理委员会，明确管理主体

“多龙治水、多头管理”的体制之弊，是当前鄱阳湖水域管理面临的最大难题。鄱阳湖水域政府管理部门有十多个，各类管理主体之间职责交叉、协调性较差，管理工作中出现各自为政、互相推诿、效能低下等现象。各部门为了各自利益进行的单目标规划管理必然与鄱阳湖区资源的统一管理相矛盾，因而渔民、船厂等各类主体为维护自身权益只能通过群体性械斗等非正常途径，严重影响到鄱阳湖水域的治安稳定。因此，为保障鄱阳湖的可持续发展，亟须组建一个高规格、协调能力强、常设性的鄱阳湖管理委员会，统筹规划鄱阳湖区的可持续发展，有效发挥水利、交通、林业、农业、、国土、公安等职能作用。在管委会下设安全管理机构，科学制定鄱阳湖区域群体性事件应急预案，统一协调湖区周边地方政府、公安机关、信访部门、应急部门等，有计划、有准备、有针对性地化解和处置群体性事件。同时，建立以鄱阳湖管委会为主导，以海事、公安、水利、渔政、国土等多部门参与的防范、处置鄱阳湖水域群体性事件的联勤联动机制，明确职责，齐抓共管，形成合力，从而有效预防和处置各类群体性事件的发生。

（二）建立、健全预警机制

要积极、稳妥、及时化解鄱阳湖水域的各类纠纷和群体性事件，一个重要前提就是鄱阳湖水域的公安、农业、渔政、水利及林业等职能部门能够充分发挥作用，对可能发生的群体性事件做到及时、准确的预警，包括对处于始发阶段的各类纠纷事件及时介入并先期控制，这样就能够有效预防和控制矛盾纠纷朝着群体性事件演变，从而避免矛盾激化及事态扩大，最大限度地减少群体性事件带来的危害和不利影响。要健全完善鄱阳湖区域群体性预警机制，首先要强化各职能部门管理人员的大局意识和危机意识，树立以人为本、公平公正的理念，及时回应行政相对人的合法利益诉求，高度重视应急管理工作。其次要注重情报信息的搜集。鄱阳湖水域各管理部门应充分发挥各级基层党政组织和广大群众的作用，坚决依靠治保骨干力量，积极物色信息员，及时收集关于水域治安稳定的各类预警性、深层次敏感信息，准确掌握水域治安动态，强化矛盾纠纷的排查，从而不断健全鄱阳湖水域群体性事件的预警体系。另外要明确预警级别及相应的汇报流程、处置预案。鄱阳湖水域群体性事件预警级别可以借鉴美国核安全管理委员会对突发事件制定的五种警戒级别，按照从轻微到严重的顺序，分别以五种颜色编码，这五个等级是：绿色(低风险事故)、蓝色(警戒状态)、黄色(较高风险状态)、橙色(高风险状态)和红色(严重状态)，并明确这五类级别群体性事件发生以后的相应汇报流程。一旦发生群体性事件，先期赶赴现场处置的人员应迅速、准确判断相应级别，并根据相应级别第一时间向相应机构、领导汇报，并匹配应对预案。

（三）尽快构建应急保障机制

鄱阳湖水域群体性事件应急处置机制能否高效运转，由人员保障、应急资源、应急基础设施、应急平台等组成的应急保障机制是关键。

1.完善应急物资保障。按照统筹规划、规划适度、布局合理、集约高效的原则，建立起鄱阳湖群体性事件应急物资分级储备制度，实现各类应急物资综合动态管理和资源共享。

2.对保障物资的常态化与非常态化管理相结合。包括建立标准化的应急资源管理制度，对鄱阳湖区周边县市的有关资源进行统一整合调配，并逐步完善应急保障物资的征调程序和赔偿制度。

3.依托公众通信网络和公用通信系统建立鄱阳湖区域应急管理平台。目前，江西省已基本完成了省市县三级应急平台建设，实现了省市政府及专项指挥部进行视频传输、信息报送和及时通话等功能，初步解决了视频点名、突发事件现场图像传输、异地会商分析等问题。笔者认为，应根据鄱阳湖水域的群体性事件特征构，建鄱阳湖水域应急平台，充分利用省市级已经整合的应急联动系统资源，实现沿湖3个设区市及12个县市区应急平台有效对接和资源共享，提高鄱阳湖水域信息综合研判、指挥调度、辅助决策和总结评估等能力，并最终形成完整、统一、高效的应急平台体系。

（四）健全完善风险评估机制

鄱阳湖水域应按照“关口前移、预防为主”的方针，强化对群体性事件风险隐患的排查和监控工作。

1.对鄱阳湖水域容易引发群体性事件的危险源、危险区域进行登记、分析汇总和风险评估，建立有关矛盾纠纷隐患普查数据库，实行分级分类管理制度，动态监控各类矛盾纠纷。

2.针对鄱阳湖禁渔期、丰水期、枯水期等不同时期进行影响社会稳定因素的深度排查，及时掌握湖区水域的治安动态，确定不同时期的治安隐患的特点，逐步建立起完善的风险隐患调查和监控的长效机制。

3.建立鄱阳湖水域群体性事件处置的事后恢复、重建机制。在爆发群体性事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，及时组织开展事后恢复和重建工作。群体性事件发生后，应及时建立群体性事件评估小组，对群体性事件处置全过程进行评估，总结经验教训，分析存在的问题并找出解决的办法，形成评估分析报告。

4.组织相关人员进行善后回访。群体性事件的事态虽然已经平息，但依然要组织有关力量到群众中了解情况，调查群众对事件处理情况的反应，摸清他们的思想动向，及时发现新情况、新问题，对潜在的矛盾纠纷问题及时化解，及早做好预防工作。

责任编辑：张 艳

D631.4

A

2095－2031（2014）02－0046－04

2013－12－20

2013年江西警察学院重点项目“群体性事件应急处置机制研究”(2013ZD007)

杨瑞清（1966-），男，江西进贤人，江西警察学院治安系教授，从事治安学研究；张艺（1982-），男，江西萍乡人，江西警察学院治安系讲师，从事公共安全管理研究。