论社区矫正之“上海模式”

陈海

（华东政法大学，上海 200042）

论社区矫正之“上海模式”

陈海

（华东政法大学，上海 200042）

经过十余年的发展，上海市逐渐形成了具有自身特色的社区矫正模式，即“上海模式”。“上海模式”采用政府向民办非企业社会组织购买社工服务的方式进行运作，社工在社区矫正中扮演着“主力军”的角色。“上海模式”具有如下特点：有政府购买服务，社团自主经营；强调社工介入，注重项目运作；整合社会资源，拓展资金来源。“上海模式”的困境在于社工角色定位问题，目前定位于专业服务者较为准确。

社区矫正；“上海模式”；角色定位；专业服务者

社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习的非监禁刑罚执行活动。现代意义上的社区矫正制度起源于20世纪30年代至50年代的西方国家，是一种不使罪犯与社会隔离，并利用社区资源改造罪犯的刑罚执行方式，是行刑社会化与刑罚轻缓化社会思潮的产物，也是未来世界各国刑罚体制改革的发展趋势。

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确在北京、上海、天津、江苏、浙江和山东6省（市）进行社区矫正试点工作。经过七年试点之后，2009年10月，社区矫正开始在全国范围内试行。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过 《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，社区矫正第一次被写入《刑法》，标志着我国社区矫正法律制度的确立。2012年3月1日，《社区矫正实施办法》正式施行。我国的社区矫正从试点至今，已走过了11个年头。作为全国首批试点省市之一，上海市在全国范围内率先开展社区矫正试点工作，经过十几年的发展，已形成了独具特色的社区矫正运作模式。

一、“上海模式”概况

上海市按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的工作思路，采用政府购买服务、发展社会组织、吸纳社工队伍、利用社区资源等社会化运作的方式，逐步形成了符合上海实际、具有上海特色的“上海模式”。

（一）“上海模式”的形成

上海市社区矫正工作试点初始于2000年。2000年9月，上海女子监狱对于符合条件的罪犯，允许其回归社会参加劳动，试行了半监禁刑处遇制度。同时，上海市少年管教所对失足青少年试行了“试工试读”制度。[1]2002年8月，在市委政法委的直接领导下，上海市在徐汇区斜土街道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道正式开始社区矫正试点工作。2003年7月，上海市作为全国六个试点省（市）之一在全市范围内开展社区矫正试点工作。

“上海模式”形成伊始就选择了将社会工作的价值理念作为社区矫正工作者的基本理念，通过政府购买服务的方式，培育各类社会组织参与社区矫正工作，成立了民办非企业的社工组织机构。[2]上海市还广泛吸纳企业、个人等志愿者为社区矫正人员提供帮扶，形成了司法行政机关执法工作者、社会工作者、志愿者组成的“三位一体”的社区矫正工作队伍。

（二）“上海模式”的组织架构

2003年，为了从源头上预防和减少犯罪，加强社会管理、提高社会管控水平、维护社会稳定，上海市委政法委提出构建预防和减少犯罪工作体系。由上海市政法委牵头，分别于2003年12月、2004年2月组建了自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心三家民办非企业社会组织。它们通过政府购买服务的方式分别为药物滥用人员、社区矫正人员和“失学、失业、失管”社区青少年提供专业社会工作服务，致力于从源头上预防和减少犯罪。三大社团归上海市综治办统领，其业务主管部门分别为市禁毒办、市矫正办、市青少年事务办。

上海市的社区矫正工作一开始便被纳入了预防和减少犯罪工作体系，由市综治办统领，市矫正办主管。目前，除浦东、奉贤、松江三区外，上海市各区县社区矫正工作均由新航社区服务总站统一提供社工服务。新航社区服务总站在上海市各区县设立分站，各街道设立工作站点，协助同级司法行政部门开展社区矫正工作。每个基层站点一般配备2～3名社工，负责所在街道的社区矫正与安置帮教工作。同时，基层司法行政部门即街道司法所一般也仅有2～3名工作人员，负责调解、劳教、安置帮教等各种司法行政事务，社区矫正是其工作内容的一部分。基层司法行政人员与基层社工构成了社区矫正的一线力量。

为了顺应工作发展的需要以及特殊人群社会管理创新的要求，进一步提升社区矫正工作的严肃性、统一性和规范性，按照建设一个集监管、教育、帮扶为一体、专门服务于社区矫正活动的管理服务场所的工作目标和设想，上海市各区县陆续开始筹建社区矫正中心，进一步完善了“上海模式”的组织架构。根据《关于推进本市社区矫正规范化建设的意见（沪司发[2013]33号）》要求，上海市各区县“目前未完成社区矫正中心建设的区县，要积极争取党委政府的支持，确保年内完成建设目标并投入实际运作”。截至目前，上海市普陀、长宁、徐汇、松江等区均已成立社区矫正中心。按照相关文件要求，已经成立社区矫正中心的区县，矫正宣告和集中教育必须统一在社区矫正中心进行。随着各区县社区矫正中心的陆续建立与投入使用，“上海模式”的组织架构进一步完善，上海市的社区矫正工作也进一步规范化。

二、“上海模式”的特点

“上海模式”孕育形成于上海，经过十余年的发展，具有鲜明的上海特点与上海特色，对其他省市具有一定的借鉴与示范意义。

（一）政府购买服务，社团自主经营

2003年初，上海市委政法委提出在全市构建预防和减少犯罪工作体系的思路，即按照“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的方式，由政府出资购买服务，引入专业社团和社工帮助药物滥用人员、社区矫正人员、社区青少年三类特殊人群矫正不良行为与心理，使其回归正常社区生活，从而预防和减少犯罪。2004年2月，在前期调研与准备工作的基础上，上海市政法委牵头组建了三个民办非企业性质的社团组织，标志着社团自主经营的实质性启动。2004年8月起，在试点工作的基础上，社团自主经营的体系建设在全市各区县全面推进，逐渐形成了多元化的、各司其职、协同管理的综合治理新格局，初步构建了预防和减少犯罪工作体系。

“上海模式”这一特点的形成有赖于上海市特殊的条件与优势：1.上海市是国际化大都市，国际交流频繁，政府社会治理理念较为先进；2.上海市是我国沿海发达城市、国际经济与金融中心，其经济实力雄厚，基金会等社会金融组织发达；3.上海市的市民社会发展较为充分，非政府组织发育较为成熟，民间社团得到了较好的发展；4.上海市教育水平较高，社会工作专业与社会工作行业均已有一定的发展，社会工作方面的人才资源非常丰富且素质较高，社会工作行业管理已具雏形。

（二）强调社工介入，注重项目运作

社会工作者虽然是上海市社区矫正工作的 “雇佣军”，却扮演着“主力军”的角色。从审前调查、集中宣告、日常管理、期满宣告到期满后安置帮教，社工活跃在社区矫正的各个阶段。上海市一直大力支持社会工作专业与人才队伍的建设，注重提升社会工作专业人才的数量与质量，目前已建立了一支高素质的社区矫正社工队伍。笔者于2013年8月参与了华东政法大学组织的 “上海市青少年社区矫正之社工角色调研”课题组，针对新航社区服务总站的358位社工进行了问卷调查，其中有356位社工取得大专以上学历，占社工总数的99.44%；有247位社工取得本科以上学历，占社工总数的68.99%。

项目运作是社工对矫正人员进行专业矫治的集中体现。“上海模式”尤其注重发挥社会工作专业的优势，充分利用社会工作项目来达到矫正的目的。社会工作方法包括个案工作、小组工作与社区工作三种，由于社区矫正的特殊性，社区矫正一般采取前两种工作方法。在“工作项目化”的指导思想下，新航社区服务总站及其各区县分站已组织实施了一系列社区矫正项目并形成了众多品牌，如“新航港湾”家庭服务项目、“爱满新航”关爱特殊未成年子女行动项目、“旭日新航”青少年帮教服务项目、“心灵导航”心理帮教服务项目、“菊缘心灵驿站”项目等等，取得了良好的矫正效果。

（三）整合社会资源，拓展资金来源

“上海模式”本身就是一个整合社会资源的产物。政府部门将社会团体、民间资金、社区资源等进行整合，拓展资金来源，以确保社区矫正工作的顺利进行。“上海模式”对社会资源的整合体现在以下三个方面：

1.组织成立三大民办非企业社团组织，采取政府购买社团服务的方式，将专业社团资源进行整合，后在发展过程中又根据不同区县的特殊情况，进一步整合区域内三大社团的资源，如松江区、奉贤区、浦东新区均已整合区内“自强”、“新航”、“阳光”三大社团资源。

2.除政府财政拨款外，上海市的社区矫正工作也大量争取民间资金，如新航社区服务总站每年都会申请上海社区公益创投项目资金支持以保障其专业矫治项目的顺利开展，其“爱满新航”关爱特殊未成年子女行动项目便是上海市社区公益创投项目。

3.上海市的基础建设相对较好，社区资源较为丰富，社区矫正工作中也充分依托社区，整合社区内各种资源，大力发展社区志愿者队伍，真正做到了社区矫正的“社区化”。

三、“上海模式”的困境——社工角色定位问题

按照社区矫正工作要求，上海市建立了以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的 “三位一体”的社区矫正工作队伍。同时，“上海模式”形成之初便被纳入了上海市“预防和减少犯罪工作体系”，其鲜明特色在于“社团自主经营、注重社工介入”。“上海模式”的执法主体是司法行政机关执法工作者，工作主体是社会工作者。[3]相较于全国其他省市的社区矫正工作模式，“上海模式”更强调社工的作用。实践当中，社会工作者已经扮演着社区矫正“主力军”的角色，以致在社区矫正理论与实践中，关于社工角色二定位存在着较大争议。

我们对新航社区服务总站的358名社工进行了问卷调查，当被问及“您应当扮演的角色是什么”时，278名社工 （77.65%）选择 “服务者”，49名社工（13.69%）选择“执法者”，20名社工（5.59%）选择“其他”，11名社工（3.07%）选择“协管员”。[4]64也就是说，近80%的社工认为自己应当扮演的角色是 “服务者”。当被问及“您感觉自己目前扮演的角色是什么”时，168名社工（46.93%）选择“协管员”，151名社工（42.18%）选择“服务者”，33名社工（9.22%）选择“执法者”，6名社工（1.68%）选择“其他”。[4]65数据显示，近半数的社工认为自己目前正扮演着“协管员”的角色。上述数据表明，处于社区矫正工作一线的社会工作者对自身角色定位尚且没有形成统一、准确的认识，这也突出反映了“上海模式”的困境，即社工角色如何定位的问题。

（一）“执法者”

由上述数据可知，无论是应然的角色定位还是实然的角色承担，都有部分社工认为自己应当或实际承担“执法者”的角色。之所以存在部分社工认为自己应当或实际承担“执法者”的角色，笔者认为，这与实践当中社工承担了绝大部分社区矫正的具体事务有关。“政府购买服务、社工广泛介入是该模式的鲜明特点，但这一特点如今呈现出异化、越位的趋势。”[5]实践当中，社工很多时候具体承担了本该由执法者承担的执法工作，一方面导致部分社工认为自己实际扮演着“执法者”的角色，另一方面导致不具有执法主体资格的社工认为自己应当承担“执法者”的角色，从而要求赋予自身一定的执法权限。

必须明确的是，新航社区服务总站是一个民办非企业的社会组织，其所管理的社会工作者是社会工作行业的专业从业人员，新航社区服务总站不是执法机关，其所管理的社会工作者也不具有执法主体资格，因此，无论是从应然还是实然的角度，社工都不应该扮演“执法者”的角色。

（二）“协管员”

所谓“协管员”，顾名思义，协助管理的人员。“协管员”的权利来源于被协助者的授权，其工作内容取决于被协助者的意志，在被协助者的权利范围和授权范围内进行协助工作。

一种观点认为，社工应该扮演“协管员”的角色。民办非企业社会组织新航社区服务总站与政府签订协议，按照协议约定的内容派遣社工协助政府开展社区矫正工作。根据民事合同的基本原理，新航社区服务总站及其所管理的社工是提供劳务的一方，政府是接受劳务的一方，政府花钱购买新航社区服务总站及其社工所提供的劳务。社工应当做什么当然完全取决于合同相对方即政府要求其做什么，社工也就当然扮演着“协管员”的角色。

但是，不同于对药物滥用人员和社区青少年的矫治与帮扶，社区矫正是一种刑罚执行活动，具有刑罚执行的严肃性与严格性。作为一种刑罚执行活动的社区矫正是政府不可授权他人的职责所在，是无法交给不具有执法主体资格的社工来进行的。从某种意义上来说，社工是政府的“协管员”，但却并不是政府要求做什么，社工就做什么。一方面，政府的授权行为并不是随意的，而是应受到法律的限制；另一方面，社工也具有自身的专业理念与专业价值，并非普通的协助管理者。社工角色应该有更加准确的定位。

（三）“服务者”

所谓服务者，有广义与狭义之分。最广义的服务者，包括一切从事服务工作与从事一切服务工作的人员。我们认为，社工角色的准确定位应是狭义的服务者，或称专业服务者，即通过提供社会工作专业知识、运用专业社会工作方法进行专业服务的人员。

之所以将社工定位为“专业服务者”，原因有四：

1.“上海模式”形成伊始，便通过专业社工的介入将社会工作专业的价值理念引入社区矫正工作，“扶弱济贫”、“助人自助”的社会工作理念一直渗透在社区矫正工作之中，社工的使命便是给社区矫正工作注入这种先进的社会治理理念。

2.社会工作专业已取得一定的发展，社会工作行业也不断发展壮大，社会工作者对自身专业定位已初步形成统一认识，正如问卷调查所示，近80%的社工认为自己应该扮演“服务者”的角色。

3.社区矫正的执法活动应当且只能由作为执法者的司法行政机关工作人员来进行，社工并不具有执法主体资格，政府不能通过合同行为将执法性事物交给社工来开展。

4.政府之所有出资购买社工的服务，必然是因为社工的专业知识与专业方法技能，而非希望购买廉价劳动力来为自己“打杂”。故而，社工的准确定位必然是“专业服务者”。

四、结语

总之，社区矫正“上海模式”按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，遵从“小政府、大社会”的先进社会治理理念，依托上海特有的便利条件与优势，充分发挥社会组织与社工队伍的作用，具有鲜明的特点、突出的先进性和相当的示范意义。同时，“上海模式”也面临着社工角色定位不明的困境，亟待调整与改进。经过十余年的探索与实践，“上海模式”不断发展成熟，相信只要不抱陈守旧，勇于改革实践，“上海模式”以其先进的价值理念与社会化的运作方式必将成为我国社区矫正工作改革发展的指路牌与风向标。

[1]朱军，孙薇薇.上海社区矫正试点报告[J].检察风云，2006（22）：10-12.

[2]周晋.青少年犯罪的社区矫正研究[D].上海：复旦大学硕士学位论文，2011：41.

[3]靳利飞.社区矫正的两种模式 [J].中国社会导刊，2008，（20）：21.

[4]胡荷佳，陈海，汪蓉.上海市青少年社区矫正之社工角色调研报告[R].华东政法大学研究生教育院研究生优秀调研报告选辑，2013.

[5]胡荷佳.协管员还是服务者？如何理性归位？——上海社区矫正社工角色剖析[N].上海法治报，2013-09-09.

责任编辑：张 艳

科研简讯

根据省教育厅《关于江西省高校人文社会科学研究2013年度项目立项的通知》[赣教社政字〔2013〕2号]，江西警察学院共有6项获批立项，其中获准规划基金项目立项共4项：王能武副教授申报的《新形势下单位犯罪刑罚研究》、项金发教授申报的《危难救助理论和实践问题研究——以公安机关对危难救助为视角》、李小强教授申报的《城乡一体化进程中的农村社区管理和服务体制创新研究》和张旭霞教授申报的《和谐社会视角下的公安政治思想工作方法的创新研究》；获准青年基金项目立项共2项：刘国华副教授申报的《商品住宅楼盘结建人防工程产权归属及其民用管理——以<人民防空法>修改与城市现代管理为视角》、柳琦讲师申报的《网络诈骗行为的法律规制研究——以虚拟社会管理创新为视角》。

D924.13

A

2095－2031（2014）02－0078－04

2013－12－10

陈海（1989－），男，江西上饶人，华东政法大学2012级刑法学硕士研究生，从事青少年犯罪研究。