探索农村养老服务的新途径
——关于榆林市开展邻里互助养老服务工作的调查报告

王德泽

探索农村养老服务的新途径
——关于榆林市开展邻里互助养老服务工作的调查报告

王德泽

本文探索了陕西省榆林市在构建社会养老服务体系中开展邻里互助养老服务工作机制，阐述了当前工作的做法和取得的成效，在此基础上指出该项工作运行中的一些问题，并提出相应的解决措施。

农村养老服务；邻里互助；途径

陕西省榆林市在构建社会养老服务体系中，创造性地开展了邻里互助养老服务工作。市老龄办于2008年建立了全市首个“农村邻里互助养老服务小组”，六年来不断总结经验，逐步扩大试点范围，目前已在全市12个县区建立为老服务试点150多个，志愿者1600多人，服务老年人3000多人。神木县神木镇4个办事处16个社区有志愿者200多名，为老服务工作开展的有声有色。府谷县清水镇温家峁村、子洲县电市镇地道沟村、绥德县四十里铺镇麻地沟村、米脂县姬岔申杨崖村、横山县横山镇李界沟村志愿者服务队伍，服务形式多样，老年人赞不绝口。这项工作受到老年人的热烈欢迎和社会各界的广泛认可，为农村养老服务摸索出了一条新路子。

一、基本做法

(一)结合实际，做到“八个确定”。“邻里互助”养老就是左邻右舍互帮互助，现在我帮你，将来他帮我，代代传承。邻里互助养老服务试点工作是以解决老年人养老存在的现实困难，以让老年人有尊严地幸福生活为目标。通过六年来的实践证明，要搞好这项工作，需要做到“八个确定”。

1.确定组织机构。为了确保邻里互助养老服务工作的顺利进行，各级党委、政府研究部署开展农村邻里互助工作，市、县老龄办承担组织管理、规划实施、检查指导、协调督促的重任。确定村级邻里互助养老服务工作在乡老龄机构的组织指导和村党支部、村委会的领导下，由村级老年协会组织实施。村老年协会要达到“五有”建设标准，即：有牌子、有章程、有制度、有阵地、有活动。村老年协会组织一般由村支书或村主任为会长，各自然小组长及退下来的老干部、老党员为成员。这给村老年协会发挥作用赋予了新的内涵，也加快了村老年协会的建立。全市已登记备案的基层老年协会4292个，其中乡镇和社区协会260个、农村老年协会4032个，分别占乡镇和社区、行政村总数的80%、75%。榆阳、神木、靖边、绥德等县基层老年协会建设已达到了全覆盖。

2.确定受助对象。主要是居住在本村60周岁以上的需要生活照料、医疗保健、精神慰藉等服务且生活能自理的老人。目前一般服务对象确定为70周岁以上无子女、子女残疾智障或长期外出打工的空巢老人等三类人员，帮助那些村民公认确需帮助的人，以后逐步惠及全体老年人。为了把这项利民利老的好事办好、办公道，都逐户走访调查，建立老年人个人信息档案，根据本人申请、健康状况、困难程度研究确定。初定的受助对象村内公示，社会各界无异议后方才确定。

3.确定服务志愿者。根据需要服务的老年人数和居住分布情况，本着就近、熟悉、自愿、互助的原则，选择素质好、讲卫生、能干事、能吃苦、尊敬老人且具有奉献精神的人员，作为邻里互助志愿者。按照有关程序公开招募，并对志愿者进行岗前培训。培训合格者签订聘用合同，合同期限一般为一年。逐步建立一支稳定的邻里互助志愿者服务队伍。

4.确定服务内容。以老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助医、助行、助急等服务。目前主要是服务人员上门打扫卫生、整洗衣物，帮助老人解决生活中的困难和不便，代购生活用品和有病临时看护照料等。聘用合同中明确要求每周为服务对象上门服务几次，每次服务多长时间，具体的服务内容和服务标准。要求服务后填写服务日志，并由服务人员和服务对象分别签字，作为统一管理、考核的依据。

5.确定服务形式。服务形式由服务双方根据实际情况灵活确定。多为上门服务，按照约定的时间、任务、标准完成，也有电话通知，按需服务的，还有的服务人员经常去“串门”，随时了解受助对象的需求，及时帮助解决。

6.确定报酬办法。坚持以志愿者服务为主，低偿服务和有偿服务为辅，物质奖励与精神鼓励相结合的原则。为了工作的持续稳定、增强责任性和调动自愿者的积极性，一般都给予适当报酬。有的村按月确定报酬标准，有的村以奖代酬，由村老年协会进行考评，干得好的多奖多补并进行表彰，服务差得进行批评教育或解聘。报酬因村而定，不搞一刀切，由村老年协会负责发放。

7.确定报酬来源办法。报酬主要由四部分组成：一是市、县区在养老服务业发展专项资金中补贴一点；二是村集体经济安排一点；三是被服务老年人或子女拿出一点；四是助老服务人员献爱心少拿一点。

8.确定检查办法。村老年协会每月检查一次，了解服务情况、服务态度及存在的问题与需要改进的事项，并做好考核记录登记。县、乡老龄机构进行不定期抽查。试点工作每年年底由县区初验，然后市上进行全面验收。市老龄办做出绩效评价报告。

(二)政府主导，试点探索。2008年市老龄办在横山县韩岔乡东沟畔村建立了榆林市首个“农村邻里互助养老服务小组”，选择8名有爱心的妇女，按照邻里就近的原则，对全村42名70岁以上孤寡、半失能、空巢老人定期上门提供日常照料、简单家政服务，受到了老年人一致好评。2009年、2010年继续试点探索。2011年，试点范围扩大至全市12个县区，在55个村展开。市上制定出台了《榆林市农村邻里互助养老服务试点工作方案》，明确了试点工作的指导思想、工作原则、目标任务、服务对象、服务形式、服务内容、实施步骤及保障措施等，坚持政府扶持、部门指导、村级老年协会组织实施的原则。2012年和后来几年仍然每年安排50多个村进行邻里互助试点。

(三)财政支持，稳步推进。2011年为了确保试点工作顺利开展，市上对每个试点给予2万元的补贴，投入资金110万元，并安排各县区老龄办3-6万元不等的项目调研和工作经费。扶持试点工作实施主体、49个村老年协会79万元。2012年安排了59个村搞邻里互助试点，投入资金118万元，同时对63个基层老年协会进行了扶持，扶持资金107万元。为了确保试点工作顺利开展，市上给各县区安排工作经费43万元。

(四)建章立制，规范运行。各个实施邻里互助养老服务的村都按照市上的统一要求，建立健全了规章制度和考勤考绩及奖励办法，并与服务对象、服务人员的情况一并上墙公布，让人人知晓，村民监督。各村都建立了农村老人档案，服务信息台帐，志愿服务者队伍信息台帐。全市基本做到了机构名称、基础台账、规章制度、工作流程、服务标准“五统一”。有的县建立了互评机制。老年人对服务人员的服务质量、态度、及时度等指标评价打分；服务人员对被服务老年人的态度等指标评价打分，有效约束双方的不理性行为，使双方都珍惜信誉。有的县服务人员统一着装，佩戴“助老服务”标志上岗。有的县统一制定了服务公约、公示牌和助老服务户门牌及服务工作者胸牌等。为了扩大影响，每成立一个村老年协会，县区老龄办都亲自上门挂牌，有的村戏剧秧歌助兴，成为村上的一大盛事。有的县区在一些相对集中的行政村，利用村原办学校或村委会办公场所建立敬老灶和老年宿舍，解决残疾智障老人、半失能者、独居和空巢老人的吃饭及住宿问题，将邻里互助养老服务推向了更高层次。

二、成效浅析

1.邻里互助养老服务坚持了居家养老的理想模式。邻里互助的推行，关键是使老年人居家就能获得各种上门服务。让老年人既不脱离家庭，仍然生活在自己熟悉的住所和环境中，又能获得较专业化的社会服务。据调查，80%的老年人不愿意离开家门，更不愿意离土离乡。有的人经济条件好，但不愿意去敬老院，说那里不自由，不习惯。有的儿女在外，想让老人一块在外地过富裕生活，老人死活不愿意离开“穷圪崂”。居家养老是多数老年人的共同心愿，邻里互助养老服务满足了老年人的期盼。

2.邻里互助养老服务是当前解决农村老年人养老困难的有效手段。充分利用邻里间距离近、感情亲、易沟通等特点，按照就近原则，将志愿者与受助老人结为“邻里互助”对子，服务灵活、可操作性强，服务者与被服务者都乐意接受，与当前人们的认识观念和经济条件比较吻合。经过几年的试点，人们都认为在农村实行“邻里互助”养老是切实可行的。

3.邻里互助养老服务是最经济的养老模式。这种服务方式既不需要投资建设老年公寓，又不需要增加新的场地设施，省去了大笔的硬件建设费用，同时人工服务费也是各种服务方式中最少的，能够有效应对政府财力不足、养老服务资源短缺等困难。

4.邻里互助养老服务办法容易学，易推广，很有实用价值。这种服务方式只需聘用志愿服务者，培训后即可开展工作；只需解决志愿服务者的报酬费用。这种服务方式对提升农村尊老、助老良好风气、提升村民道德素质和文明程度与提升和谐村风起到了积极的作用，使邻里关系更加融洽。同时使卫生状况大为改观，老人不再为采购日常用品发愁，现实困难得到解决，给在外的儿女们解除了后顾之忧，为农村闲散劳力提供了就业岗位，得到社会各界的一致赞许。

三、存在问题

1.认识不到位。从领导到群众，有一些人的认识不到位。有的人由于对农村养老工作的不重视，对邻里互助养老服务工作也不重视，认为经济工作忙，没有时间抓；老年人的工作，抓不抓都不会影响大局；养老是儿女的事；邻里互助是自愿者的事；有些儿女只想依赖政府，不履行赡养父母的义务。因此，认识不到位是推进邻里互助养老服务工作的头号难题。

2.资金困难。资金来源的四个渠道，其实除了政府补助以外的三个都不太通畅。老年人和子女为助老服务投入观念淡薄，没有养成投入习惯，依靠政府“免费助老”观念强烈，因而投入少；有的村集体家底薄，没有多少收入，无法投入；有少数自愿服务者利益观念浓厚，想多得不想少拿。于是县乡财政困难的村，邻里互助服务人员的报酬全靠市级的有限补助勉强维持，很难长远发展。因此，资金困难是邻里互助养老服务工作推进的主要困难。

四、主要经验

1.政府主导是搞好邻里互助养老服务工作的关键。邻里互助，是中华民族的传统美德。邻里互助养老也由来已久，村民自发组织的情况随处可见，但是量小、分散，不能全面解决农村养老难的问题，唯有政府主导才能有组织地、持续地、全面地、有效地解决农村养老难的问题。

2.财政支持是搞好邻里互助养老服务工作的保障。组织自愿者队伍搞无偿服务，短期内也是可行的。但是养老工作作为一项量大面广，长期性的不能间断的工作，不给服务者一定的报酬，是不易持续、稳定地搞下去的。因此在其他途径解决工作经费不易的情况下，财政支持是搞好邻里互助养老服务工作的重要保障。

3.管理到位是搞好邻里互助养老服务工作的基础。农村工作，公道是第一位的。谁把不该给予帮助的老人作为帮助对象，群众是会有意见的；谁只领报酬，不完成邻里互助养老服务工作任务，老年协会就要按章兑现；服务者和被服务者之间出现了矛盾，老年协会就要及时协调处理。诸如此类的工作管理到位，邻里互助养老服务工作就能搞好。

五、对策建议

(一)领导重视，政策到位，建立长效机制

1.提高认识，把邻里互助养老服务作为解决农村养老问题的重要举措。充分认识开展邻里互助养老服务工作的重要意义及其投资少，见效快，受欢迎，易推广的强大优势，把邻里互助养老服务作为政府购买公共服务，解决农村养老问题，建设幸福榆林，创建精神文明先进县市、帮助老年人圆最美夕阳梦的重要举措。

2.完善一套政策体系。以市政府制定出台《榆林市推进农村邻里互助养老服务工作办法》，明确工作的目标任务、实施步骤及保障措施等，推动农村邻里互助养老服务工作向制度化、规范化发展。坚持由点到面，强力推进，争取三至五年实现农村邻里互助养老服务全覆盖。

3.完善四级组织网络，齐抓共管。完善市、县、镇、村四级老龄管理组织机构，乡镇一级建立农村邻里互助养老服务中心，确定分管领导为主要责任人，配备人员负责日常工作。村一级建立邻里互助养老服务站(小组)，配备兼职服务人员。全市形成分工协作、齐抓共管、合理推进的良好局面。

(二)拓宽渠道，多方筹资，建立多元化投入体系

1.不断加大财政支助力度。按年度将农村邻里互助养老服务资金纳入市县财政预算，把已经出台的养老资金政策落实到位，并把扶持农村邻里互助养老服务工作作为建设社会主义新农村的一个重要方面，长期坚持。

2.整合关联项目盘活资金。把中央省市县投放在农村的各种涉老经费整合起来，捆绑使用，统筹解决养老资金困难问题。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各司其职、各记其功”的原则，将分散的资金集中使用。

3.激励受助老人及其儿女付出一点。儿女是赡养老人的第一责任人。凡是有经济供养能力而无时间照顾老人的儿女，必须对邻里互助养老服务付出报酬。绝大部分老年人有一定的经济实力，不少老人享受着养老保险、低保、保健补贴等，凡是具有经济能力者都应付出一点。

4.争取福彩、慈善公益资金支持。努力争取福彩、慈善公益资金支持农村邻里互助养老服务工作，探索一条福彩、慈善事业参与农村邻里互助养老服务工作的新路子。

5.引导社会力量广泛参与。鼓励投资养老服务产业，采取民办公助、冠名投资、股份制等形式，动员家政公司等企业独办或与村集体合作办邻里互助养老服务中心。动员企业家、走出村庄的成功人士和村民及社会各界为老年人捐资、捐物，献爱心，办实事。

(三)加强管理，规范运行，完善督促考核手段

1.建立考评监管机制。市上制定《农村邻里互助养老服务工作监管考评办法》，对农村邻里互助养老服务小组(站)的硬件设施、服务项目、工作制度和人员管理进行细化，提出量化考评的具体标准，做到监管考评常态化。每年在村自我评估的基础上，县老龄办成立考评小组，进行全面考核评估。考评结果与邻里互助养老服务工作资金补助、个人报酬、乡镇老龄工作考核挂钩。

2.完善管理制度。各村邻里互助养老服务小组(站)建立服务对象信息库和台账制度，建立公示公开制度，做到财务季度公开；服务人员、服务对象、监督电话公开；服务守则、服务项目、服务制度上墙；建立服务意见反馈制度。与服务人员、服务对象签订协议，明确权利义务。把邻里互助养老服务纳入乡规民约。

3.加强队伍建设。一方面设立一定数量的工作岗位，并按有关规定签订劳动合同，每年对服务人员进行职业道德和职业技能培训；另一方面大力发展邻里互助养老服务志愿组织，积极组织和动员团员青年志愿者、机关企事业单位工作人员、低龄健康老人以及社会各界爱心人士提供多种形式的助老服务。比如组织低龄健康老人和年迈体衰的老人结对，不要说帮助干活，就是每天去看看他们，也会给老人一些温暖。

4.营造社会舆论氛围。各级政府大张旗鼓地表彰奖励邻里互助养老服务先进个人和先进集体，树标兵典型，强化养老正能量。通过电视台、电台、报纸、网站等多种媒体，利用会议、黑板报、标语等多种宣传形式，及时报道邻里互助养老服务的新举措、新进展、新典型，扩大社会影响力，引起全社会的关注。

王德泽(1952-)，男，陕西吴堡县人，陕西省榆林市决策咨询委员会委员、榆林市老年学学会副会长、陕西广电网络榆林分公司正高级工程师、全国电子学会有线电视专业委员会委员，主要研究方向：老年问题与民生问题。