以天府新区助推新型城镇化建设的研究

周明君

以天府新区助推新型城镇化建设的研究

周明君

城市新区是新型城镇化的重要载体，天府新区是成渝经济区“双核”发展格局的重要极核，以天府新区发展助推四川省新型城镇化建设具有重大现实意义。本文全面分析了以天府新区助推新型城镇化建设的有利条件，提出以天府新区推动新型城镇化建设的路径及相关政策措施。

天府新区；新型城镇化；研究

当前推动我国经济增长的传统人口红利已不可持续，而新型城镇化是发展新红利、改革新起点，是扩大内需的最大潜力所在，十八大再次把新型城镇化建设提高到新的国家战略高度。根据浦东新区、滨海新区等国内城市新区发展经验，城市新区是新型城镇化的重要载体，是重要的产业聚集区、区域经济增长极、承接产业转移的平台和综合改革实验区。天府新区是成渝经济区“双核”发展格局的重要极核，是建设世界生态田园城市的重要载体，以天府新区发展助推四川省新型城镇化建设具有重大现实意义。

一、以天府新区助推新型城镇化建设的有利条件

(一)产业基础良好。天府新区内成都高新技术产业开发区、成都经济技术开发区等国家级、省级产业平台密集，拥有国家软件产业基地、新能源产业国家高技术产业基地等一大批国家级产业基地，产业集聚态势基本形成；电子信息、汽车制造、新能源、生物医药等主导产业发展迅猛，金融、科技、商务等现代服务业发达。按照天府新区发展规划，未来打造“一带”即高端服务功能集聚带、“两翼”即成眉高技术和战略新兴产业聚集带及龙泉经开区高端制造产业功能带，新建新川国际科技园、申报西港国家级开发区和综合保税区，新增申请7大国家特色产业基地，天府新区将成为国内独一无二的国家级产业平台密集区。天府新区未来再造一个产业成都的目标，将为助推新型城镇化建设提供坚实的产业支撑。

(二)资源禀赋优越。山体、湖泊、丘陵、台地、田园、林盘等和谐相融的生态本底，是天府新区独一无二的资源禀赋。天府新区内用地相对平整，适宜建设用地充足，生态承载力较高，为新型城镇化建设提供了充足的空间保障和优良的生态环境支撑。天府新区地处世界级自然人文资源密集区，以成都市区为中心，方圆300公里以内被众多的名胜古迹环抱，拥有3处世界自然遗产、1处世界文化遗产和2处世界自然文化双遗产，是中国大城市中少有的自然——文化遗产类型齐全、分布密集的地区。

(三)科教实力雄厚。天府新区所在的四川省是国家级科技教育资源高地，天府新区毗邻成都市中心城区，四川大学、电子科大、西南财大、西南交大等一批优秀的高等院校，工程物理研究院、核动力研究院、中科院成都分院等上百所科研院所，数十个国家级重点实验室、工程技术研究中心和科研基地，在生物医药、电子通讯与信息技术、航空航天、核技术和高效节能等领域保持着国内领先水平，形成了一批具有竞争力的人才队伍，为天府新区实现高端发展、为助推新型城镇化建设提供了强大的人才和技术支撑。

(四)文化积淀深厚。中央城镇化工作会议要求新型城镇化建设更加重视保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。天府新区历史文化脉络悠久、文化遗存丰厚，古蜀文化、宗教文化、古镇文化、客家文化等富有地域特色和民族特点。天府新区的主体区域成都受四川盆地四周群山环抱庇护，不仅孕育了巴蜀文化，而且成为中华千年文化的保护地，使其成为我国最具魅力的休闲城市。川菜、川剧、川茶、川酒、民间艺术在国内外享有盛誉；川剧、蜀绣、蜀锦、漆艺、都江堰放水节列入中国首批非物质文化遗产名录。

(五)政策支撑坚实。从国家层面看：党的十八大提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，再次把新型城镇化建设提高到新的国家战略高度。中央城镇化工作会议提出城镇化规划要以城镇群为主体，而成渝地区被列入5个国家级城镇群之一，为天府新区乃至四川省新型城镇化建设提供了国家战略支持。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都获得国家层面先行先试政策，自2007年以来城乡一体化理论与实践的探索，为新型城镇化建设奠定了基础。从地方层面看：四川省出台《关于2013年加快推进新型城镇化的意见》，把加快城市新区建设作为工作重点之一，提出突出抓好天府新区，以现代化、国际化的定位和视野，打造新的增长极，把天府新区建设成为城市新区的典范；出台《支持四川省成都天府新区发展政策》，从土地、资金、金融、通关、人才等方面对以天府新区助推新型城镇化建设给予政策支持。

二、以天府新区推动新型城镇化建设的路径

(一)以建设生态田园城市为目标，推动城乡融合发展。2009年成都即提出建设“现代化的城市形态、高端化的城市业态、特色化的城市文态、优美化的城市生态相融合，城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市”发展目标，符合国家新型城镇化的内涵与要求。在天府新区的建设与发展中，以建设生态田园城市为目标，推动新型城镇化建设，具有产业、生态、资源、规划等诸多基础和优势。一是建立交相辉映的城乡形态。城市新区多中心、组团式发展，组团间的农村地区发挥生态绿化隔离作用，建设成为田园生态示范区，形成现代城市高效集约、现代农村有机分散，两者和谐相融、交相辉映的新型城乡形态。发挥乡村田园的生态价值功能，引导城市与两湖一山、锦江等自然山水及农田、绿地融合成一个完整的城乡生态系统网络，实现经济效益、社会效益和生态效益三者的高度统一。二是建立城乡融合共生的城镇体系。按照生态田园城市的建设理念，构建新区“一带两翼，一城六区”发展格局，由“核心城区板块、小城镇、村落小镇”形成完整的城镇体系，以农田、河流、山川、湿地衬托其中，以快捷交通相互连接，将城市现代化公共服务与优美田园风光合二为一，实现城乡融合发展。

(二)以社会建设为根本，推动产城融合、城乡一体。城市是社会的有机体，城镇化在人口聚集和面积扩张的同时，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。以人的城镇化为核心，通过“农民转化为市民、农业转化为城市产业”，实现产城融合、城乡一体发展。一是以就业为核心布局产业，实现产城融合、城乡一体。综合天府新区资源优势、产业基础、环境条件和劳动力特点，优先考虑就业导向，发挥成都中心城市带动作用，合理布局和“集约、集群、集成”发展产业，实现产城一体。依托天府新区产业园区，兼顾劳动力密集和资金技术密集型产业的协调发展，使其成为农民就近就业和自主创业的载体、沿海发达地区产业转移的载体、城市生产要素向农村流动的载体。大力发展金融、信息、房地产等现代生产性服务业，通过高附加值的服务促进工业集聚，带动就业；充分利用天府新区丰富的旅游资源和人文景观发展旅游业，促进就业；积极发展社区服务业，吸纳城乡富余劳动力；发展复合型田园农业，使得民俗文化、休闲旅游、绿色有机等要素与农业相结合，依托于服务城市功能，使农业成为复合型的高附加值产业，实现村民到职业农民的转变。二是以新型农村社区建设为重点，实现产城融合、城乡一体。以新型城镇化为引领，就是发挥中心城市的辐射带动作用、县域城镇的承载承接作用和新型农村社区的战略基点作用，依托县城、镇区和产业基地的辐射，以集中居住、就业充分、设施完善的新型农村社区为载体，推动农村结构包括城乡结构、就业结构、消费结构、文化结构、公民权益结构、居住环境结构、社会治理结构的全面转换，让农民能够就地就近实现城镇化转换。因此，应着力推进人口梯度转移，推动“离乡又离土”的农民向新城区转移，加快“离土不离乡”的农民向中心镇、重点集镇、中心村转移，多数农民就地创业安居。

(三)以特色村镇建设为依托，促进地域历史文化传承。一个城市的风貌不仅体现在高楼大厦、钢筋水泥的外部形态上，更体现在历史积淀和文化血脉的精神内核上。根据《国家新型城镇化规划》，“文化传承，彰显特色”成为国家新型城镇化建设的基本原则之一。《规划》要求根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。天府新区具有悠久的历史文化、丰厚的文化遗存、独特的地域特色，拥有洛带镇、黄龙溪镇、平乐镇、茶园乡、泰安镇等20余个历史文化名镇和文化旅游名镇，分布着成都中心城——泰安镇、都江堰——彭州——成都中心城等6个文化遗产廊道。以文化遗产廊道为轴、以国家级、省市级等历史文化和文化旅游名镇为依托，保护和弘扬区域传统优秀文化，延续城市历史文脉，塑造城镇个性，在城镇化过程中促进功能提升与文化文物保护相结合，使城镇化成为强化以至再造区域特色和文化的过程。

三、相关政策措施

(一)加大金融支持力度，强化资金保障。新型城镇化过程中，产业发展、基础设施建设、农民转化为市民等都需要巨大的资金需求，离不开强大的金融支持。应加快金融体系创新，促进资金资源的优化配置和金融系统与城镇化建设的直接对接，强化金融体系对新型城镇化建设的支撑力。一是充分发挥资本市场参与城镇化建设的活力。根据基础设施的性质发行不同的市政债。道路、桥梁等纯粹的公共产品，可发行由政府担保、以税收作为还款来源的一般责任债券；地铁，水电等有特定受益人的市政项目，可发行政府提供一定担保、由使用者和受益者付费作为还款来源的收益债券。积极鼓励成立产业发展基金或私募股权基金以引导民间资本投入相关重点基础设施和产业建设，借助资产证券化等金融工具多渠道构建城镇化建设投融资体系。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，采用公开招标的BT、BOT方式及ABS方式融资。二是创新面向“三农”的金融服务。发挥国开行、农发行等现有政策性金融机构作用，制定专项支持新型城镇化的政策；统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，创新金融产品和服务，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。推动农村土地流转，吸引风险投资、信托、保险、抵押担保、基金、财富管理等多元化金融机构参与农村土地流转和城镇化建设。

(二)加快基础设施和公共服务设施建设，强化综合承载能力保障。新型城镇化必须以提高城镇综合承载能力为保障，城镇综合承载能力决定着城镇的规模和质量。一是加强区域重大交通基础设施建设。依托双流机场、成都第二机场、天府新客站等区域性交通基础设施，梳理和整合成资眉及川南地区交通枢纽布局；推动高速公路网、高速城际铁路网建设，完善天府新区区域交通枢纽功能；加强小城镇与交通干线、成都主城区的连接，加快国省干线公路升级改造，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用；加大轨道交通、慢行交通等建设力度，以强有力的公共交通带动和促进新区用地开发建设。二是加强市政公用设施建设。积极推广和应用三网融合、中水回用、雨洪资源综合利用、固废综合利用等具有前瞻性的工程技术手段，加强城乡统筹的能源、通信、给排水、垃圾无害化处理、水利等市政设施建设，特别是强化农村饮用水安全、农村电网改造升级、宽带和邮政网络、农村环境综合整治保障力度。三是完善公共服务体系建设。根据天府新区新型城镇化空间布局及人口集聚需求，统筹城乡加强基础教育、医疗卫生、文化体育、电信邮政、公园绿地等公共服务设施建设，加快公共服务向农村覆盖；优化社区生活设施布局，完善便民利民网络，打造包括物流配送、便民超市、平价菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈，促进产业与居住、公共服务等城市功能的有机融合、协调互动。

(三)创新政策机制，强化制度保障。新型城镇化发展重要的动力即通过体制机制创新，逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构，释放城镇化的能量。一是推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。降低农业转移人口进入城镇门槛，根据综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定成都及中小城镇农业转移人口落户标准；积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，制定配套的随迁子女教育、就业创业、社会保障、基本医疗卫生、住房保障等政策措施，解除大多数农业转移人口对农村既得利益和城市优质生活资源选择上的顾虑，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。二是创新土地管理制度。强化规划管控，统筹各类土地功能；挖掘存量土地潜力，严格执行土地使用标准，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，提高土地利用效率；城镇建设用地规模与吸纳农业转移人口落户数量相匹配，调整城乡建设用地布局。推进农村土地管理制度改革，全面完成农村土地确权登记颁证工作，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

[1] 四川省成都天府新区总体规划(2010-2030).

[2] 国家新型城镇化规划(2014-2020年).

[3] 中国新型城镇化转型发展的战略方向.中国经济时报.2014(2.14).

[4] 加快推进人的城镇化问题研究.决策咨询.2013(5).

[5] 张国强.山东省城市新区发展研究——寻求新型工业化与健康城镇化的最佳结合点[D].硕士论文.

[6] 刘殿敏.新型城镇化的现实路径探索[J].决策探索，2012(1).

周明君(1993.8-)，女，黑龙江哈尔滨人，四川大学本科。主要研究方向：国际会计(ACCA方向)。