“三化”协调发展的运行保障机制构建*

财政部财政科学研究所 信阳师范学院经济学院 杜辉

近年来，党中央和国务院高度重视工业化、城镇化与农业现代化协调发展。①2007年10月，党的十七大明确提出，要坚持走中国特色的新型工业化、城镇化、农业现代化道路，要统筹工业化、城镇化、农业现代化建设。2010年1月，中央“一号文件”进一步指出，要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》突出强调，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务。2011年9月，国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，将中原经济区定位为全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展示范区，并着重提出要积极探索出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展之路。这既再次体现出政府支农惠农强农富农的决心，也昭示了国家未来经济社会发展的路径。然而，需要指出的是，“在工业化、城镇化发展进程中实现农业现代化”的理念由来已久，并见诸于工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展、加强农业支持等众多理论，且已用于指导实践。据此，在当前“三化”协调发展浪潮中，如何避免“运动式”行为，如何不落入“口号式”俗套，如何实现理论突破与实践创新，不仅关乎政策初衷达成，更是引发各界广泛关注，将直接决定本轮改革到底是继续“旧事重提”来突出政策宣传的“强调”职责，还是以“旧瓶新酒”来凸显政策实施的“执行”功能，其关键在于落到实处。事实上，政策目标实现不仅有赖于宏观政策择定的科学性，更多取决于微观政策执行的有效性。实践亦表明，由于历史和体制原因，我国政策运行长期存在高成本、多重代理、信息不对称及效率低下等问题，突出表现为主体模糊、支撑不力、考评缺失、监督失灵，严重影响政策效应发挥。“三化”协调发展是长期性、系统化事业，为提高绩效，除保证政策科学性，更需要“顶层设计”操作层面相关运行保障机制，如此才能完全发挥新政策功效，这在一定意义上比政策择定更重要。

一、“三化”协调发展的主体激励机制

(一)发挥各级政府的指导带动作用。

立足国情，政策往往具有层级性特征，并不总被严格执行。②贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》，载于《中国社会科学》2011年第5期。就形式而言，“三化”协调发展的提出尽管是中央政府出于宏观战略层面的考虑，但仍属典型的“由上至下”内在提出模式，为保证政策效果，如何发挥各级政府指导带动作用尤为重要，而重点与难点均在地方政府。据此，一方面要建立健全利益分配机制，促成纵向主体间激励相容。1994年分税制改革后，中国地方财政困境突出，“吃饭财政”和“负债财政”情况严重，区域上偏向中西部地区，层次上侧重县乡财政。③周飞舟、赵阳:《剖析农村公共财政:乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》，载于《中国农村观察》2003年第4期。近年来，县乡财政收支水平虽快速提高，但县级政府间财力不均等现象突出，④尹恒、王丽娟、康玲玲:《中国县级政府间财力差距:1993～2003年》，载于《统计研究》2007年第11期。区域间、城乡间差异依然很大，⑤罗丹、陈洁:《县乡财政的困境与出路:关于9县(市)20余个乡镇的实证分析》，载于《管理世界》2009年第3期。这在极大削弱地方政府执行力的同时，也动摇其贯彻实施上级政策的信念。“三化”协调发展必然涉及各方利益重新调整，亟待厘清各级政府的“利益同构体”关系，以激发动力。在资源配置与权责划分上，政策主导者既要缓解惯性的“财权控制欲”，更要弱化固有的“事权下放症”，实现各级政府间“财权”与“事权”的匹配，避免管理权限上“越位”、“缺位”、“失位”、“空位”现象发生。其间，地方政府作为“三化”协调发展执行主体，其正当利益诉求应予以充分尊重，不仅要关注其面临的政策运行障碍，更要正视其面对的政策实施成本，实现定向补偿的科学化、合理化。另一方面，始终坚持中央政府“高位推动”，加强央地政府间博弈管理与行为规范。在政治集权与经济分权的背景下，上下级政府间具有命令服从和利益博弈的双重关系。中央政府除不遗余力推行“三化”协调发展理念外，还应有效行使财政、人事、法制等行政权力，通过压力型体制向下推行改革。同时，防范地方政府滥用自由量裁权来选择性决策，避免地方财政生产性支出偏向扩大化，继而实现对改革进程的有效监管。

(二)加强职能部门的协调推动作用。

“三化”协调发展是有机联系的系统过程，参与主体不仅囊括“条条”上负责运行调控的各级政府，而且涉及“块块”上肩负审批规划的各职能部门。鉴于历史原因与体制惯性，我国行政政策往往政出多门，各职能部门在业务重叠的同时，还形成相对封闭的“孤岛”困境，极大削弱政策效应。以财政支农资金分配与管理为例，在中央涉及国家发改委、科技部、农业部、国家林业局、水利部、国家防办、中国气象局、国务院扶贫办、财政部等多部委，部委内又涉及各司、局、处、室间资金流动，资金下放到地方财政后又存在职能部门的纵向对接，重复中央部委的横向流动，呈现纵横交错的“网状”结构和“块状”管理的运行格局。①陈池波、胡振虎:《整合财政支农资金的模式构建》，载于《中南财经政法大学学报》2007年第6期。据此，本轮改革除保证纵向公平外，还要保障横向均衡，继而减少政策摩擦与抵消效应，形成合力。一方面推进职能部门事业制化。各级行政单元可尝试在农业委员会、新农村工作办公室等机构基础上建立诸如“‘三化’协调发展领导小组”之类的临时性部门来统筹相关改革事宜，利用各级党委、政府的权威推行新政，加强跨部门协作。另一方面，以信息整合为纽带，强化职能部门间交流。职能部门协作不利，究其根源，固然离不开部门利益因素，但更多可归结于沟通不利，缺乏的是机制，而非意愿。“三化”协调发展要加强职能部门间对话、论坛及高层互访，健全联席会议制度，包括开展省厅级“电话会议”来确立宏观发展方针，开展市局级“电视会议”来讨论中观区域焦点问题，开展县乡级“圆桌会议”来解决微观具体工作步骤，关键在于明确强有力的牵头部门。

(三)提高城乡一体的统筹联动作用。

纵观21世纪国家各项重大决策，“三化”协调发展某种程度上是统筹城乡发展在政策上的延续与拓展，而后者亦是前者的应有之义。“三化”在操作上是“纠正”工业化、城镇化与农业现代化间建设关系，但理念上还是“协调”城市与乡村间发展矛盾。正如世界银行所指出，我国正从“转型中国家”转向“城市化国家”，②世界银行:《2008年世界发展报告:以农业促发展》，清华大学出版社2008年版。由工业化主导的城镇化乃当务之急，而由城镇化引领的城乡一体更是大势所趋。此背景下，如何调动城乡积极性，发挥统筹联动作用，将决定本轮改革成效的最终形态，关键在于提高资源流动性，促成“四流驱动”局面。一是“人”流。高层次人才深入基层与农村剩余劳动力大规模转移要“双向互动”，农民工市民化长效机制构建与农村人才引进机制创新要“并行不悖”。二是“地”流。在处理好建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束间矛盾的基础上，建立健全农村土地产权制度，推动农村土地流转，节约集约利用土地。三是“物”流。针对“三农”所呈现的整体脆弱性，坚持以“供血”促“造血”，强化农村基础设施与公共服务供给，加大农村技术、产业、设施扶持力度。四是“财”流。积极发挥公共财政的支农、补农、建农“乘数”作用，塑造集金融、外资、企业、农户、村集体、资本市场于一体的多元投入机制，破解“三农”发展融资困境。

二、“三化”协调发展的政策支撑机制

(一)先行先试，注重政策措施的超前性。

改革开放后，我国经济社会发展历程充满诱致性制度变迁色彩，先行先试成为改革的重要经验。本轮改革尽管在理论支撑上已较为成熟，但实践中仍处于摸索阶段，“三化”协调发展在形式上应是迂回式的渐进协调发展。事实上，我国复杂改革环境下的多元化、动态性、内生型等特征决定了任何一项政策的完备性都存在争议，都是在行动中不断调试以修正，试验精神不可或缺。尤其是当前我国正面临国民经济体制转型、政府支农态度转变、农村社会发展转轨的“三转”时代背景，给政策实施带来诸多变数，更加揭示要对政策的运行环境与执行前景进行敏锐的预判，即政策措施要有超前性，以提高前瞻性、适用性与创造性。其间，一方面充分考虑政策外部性。在精细化设计“三化”协调发展方案的同时，既要重视“显性”的预期政策效果，亦要关注“隐性”的政策“连带效应”，避免政策偏差。另一方面，充分考虑政策动态性。跟踪政策动态实施情况，一旦发现源于制定漏洞而引发政策执行目标模糊、手段缺失、范围扭曲、对象偏离等现象，要果断采取措施避免损失扩大化。

(二)整体推进，研究政策措施的配套性。

“三化”协调发展本质上是修正以往失衡的发展路径，旨在突出“三化”互为表里的特质。据此，本轮改革的关键词锁定“同步共进”，以期改变以往相互割裂的发展格局，而相应政策措施亦要抛弃“各自为战、单兵突进、无序改革”的固有弊病，注重全方位、立体化，突出配套性，以“分享式改进”为目标来实现整体推进。实践中，一方面强化“三化”间政策措施协调度。“三化”不均衡发展的政策主因在于产业、区域等政策多局限于具体领域内“就事论事”，缺乏互补性与协作性，不仅形式单一，而且空间有限。下阶段，要立足发展全局，以战略眼光来统筹设计政策方案，既要理性地打破传统的工农、城乡政策制定隔阂，又要充分考虑区域差异性与个体异质性，以多元化政策工具来迎合现实需求。另一方面，提高现代农业发展政策措施配套性。当前国家支农政策呈系列状，可借农村综合改革契机，辨析政策间交叉领域，梳理政策间主体关系，整合政策间执行要素，构建兼顾管理效率与政策绩效、跨越不同政策、横向连接的现代农业支持模式，推动政策措施整体向涉及领域更宽、触动利益更深、关联性更强、综合配套性更高的目标挺进。

(三)稳中求进，保证政策措施的连续性。

进入21世纪后，国家加强现代农业支持力度的战略意图凸显。近年来，以2004年中央“一号文件”为标志的一系列支农政策密集执行，考虑到我国政策推行往往具有强烈的政府主导色彩，各界在欣喜政府重农的同时，也多对政策的有效性与长久性持理性观望态度。实践表明，由于制度设计缺陷与运行环境束缚，多数支农政策在实施中不同程度存在冒进性与急进性，问题频生，甚至流于形式。“三化”协调发展意义深远，应认清改革并没有能力实现“一蹴而就”，在稳中求进的同时要保证政策措施的连续性。这具有多重内涵，一是指导思想的延续性。我国工农、城乡不均衡发展的积弊已久，欠账过多，本轮改革是积极信号，但注定将是一个长期的实现过程。“三化”协调发展要在较长时间段内贯彻于国家施政纲领的始终，不能片面地单凭政府重大文件精神为风向标，①近10年来，国家不断出台推动农业发展、农民增收、农村进步的重大政策文件，最具代表性的是2004～2012年连续九年中央“一号文件”锁定“三农”问题，以至每逢岁末各界均翘首以待来年是否依旧，而心态则从初始的激动演变为当前的看热闹。笔者对此深感忧虑，农为邦本，支农理念不应仅借政策性文件来引发社会共鸣。更不能因官员任期与政治周期而改变。二是政策工具的持续性。政策具有周期性，应在长期视域下检视推动“三化”协调发展的各项政策工具，避免短视行为。三是措施手段的陆续性。在改革向纵深挺进的过程中，要以发展眼光来综合判断既有措施的不完备性与逐渐涌现的新情况，从存量与增量两方面入手来不断细化、健全政策框架整体。

三、“三化”协调发展的绩效评价机制

(一)发展阶段:定性评估与定量评估相结合。

“三化”协调发展具有阶段性，其绩效亦应放在连续时空背景下考量，坚持定性评估与定量评估相结合。事实上，我国多数支农政策实施时日尚短，在较短时间段内评价和研究各类政策绩效，难以保证全面性与系统性。“三化”协调发展绩效评价内涵丰富，涉及资源安排、项目执行、效益评估等多层次内容。据此，评价过程要兼顾公平与效率，既要关注投入资金来源，又要强调目标执行结果，还要重视项目实施过程。同时，设定“三化”协调发展绩效评价指标必须考虑数据的可获得性和可计量性，若某些指标在当前统计年鉴和资料中尚未统计，甚至定量指标不具适用性，或指标本身无法量化，过于追求量化就会破坏理论和评价过程的完整性，进而降低指标间关联度。②事实上，多数农业政策难以度量，如改善农村生活条件，提高农业支持生态效应等，仅存在定性感受与基本面评估，难以进行深入细致的指标考核，加之区域差异性与个体异质性，更是提高了绩效评价难度。简言之，评价过程要秉承系统性、可操作性及科学性原则，坚持定性指标与定量指标相结合、共性指标与特性指标相结合、短期效益指标和长期效益指标相结合的设计原则。

(二)各项政策:创新强度与推进力度相结合。

审视国情，政策总是浮现于制度表面，成为影响经济社会发展的决定性变量，尤见于“三农”领域。归根结底，“三化”协调发展作为理论思考的产物，不能陷入“循环宣传陷阱”，要以各项政策为载体来付诸实施。据此，本轮改革成败的评价标尺不应限于政治接受度、经济承受度与社会认同度，最终要落脚于政策绩效考核。具体而言，一是制订上的创新强度。重点在于“协调”，即“化中求同”，动态的纵向前进而不失静态的横向均衡。这要求政府间多级联动，在剖析政策环境、廓清政策结构及提高政策规划能力的基础上，相机调整财税、金融、社保、土地等各项政策。而相应的创新评价标准，除注重“查漏补缺”的程度，更要聚焦“另辟蹊径”的成效。二是操作上的推进力度。难点在于“效率”，即“行且进”，有序执行并持续前进。中央政府的“高位推动”使得核心问题不在改革能否推行，而在于各级政府有无积极性，会不会产生政策象征性执行、选择性执行、替换性执行、附加性执行等，继而延缓改革推进。故推进评价过程中，在聚焦改革重点领域与优先序列的同时，更要着力检查资金投放额度、政策出台速度、项目开工进度等，特别要透视信息对称问题，减免基层政府道德风险与逆向选择行为，严防“钓鱼工程”。

(三)实际效果:经济效益、社会效益与生态效益相结合。

政策既有决定性，又有导向性，直接左右实践基调，包括绩效评价标准。随着服务型政府观念兴起与可持续发展意识提高，社会效益与生态效益逐渐成为各界评判政策实际效果的关键依据，而再非以往单一热衷“GDP”等经济效益指标，这同样也是衡量现代农业发展的重要参照。“三化”协调发展强调在城镇化、工业化进程中不以牺牲农业发展为代价，但绝不能简单理解为片面关注农业增产等农业经济效益增长指标，否则固然可保障粮食安全与农产品有效供给，但由此产生的路径依赖效应将使提升现代农业社会效益与生态效益的激励缺失扩大化，既不利于农业现代化发展，也不利于工业化、城镇化进程。据此，“三化”协调发展既然体现了“跳出局部看全局”的创新性，亦应突破原有以经济效益为主的狭隘绩效观，形成集经济效益、社会效益、生态效益为一体的新型评价体系，并藉此契机倒逼执行主体改变由其主导的经济社会发展形式与内容。

四、“三化”协调发展的执行监督机制

(一)权力机关对创新目标的法律监督。

改革除动因明确、动力充足，亦应目标清晰，而非仅是笼统地锁定方向。不容忽视的是，“三化”协调发展的内容与特点决定了改革进程的复杂性，加之决策层与执行方在初始阶段的视野局限性，现有“和谐共生”的创新目标略显原则化而不具体。这便给实践环节带来行动困惑，并在一定程度上为政策失真性执行提供空间。可见，创新目标监督尤为迫切，而权力机关责无旁贷。然而，多数情况下，以各类“规定”、“通知”为代表的行政规章成为政府行为主要规范，由于并非严格意义上行政立法，通常效力不足。据此，本轮改革必须强化更具刚性约束力、更为正式的制度安排，即法律监督。客观而言，当前我国现代农业发展的法制化建设极为滞后。以财政农业投入法律保障为例，各级政府确实不断加大农业支持力度，但更多是贯彻上级政府精神。时至今日，《农业投资法》迟迟未能出台，《农业法》也仅对此进行相对原则化的规定。下阶段，要在进一步细化本轮改革创新目标基础上，加紧人大立法工作，完善《农业法》、《预算法》、《财政监督法》、《会计法》等，出台《农业投资法》、《财政收支分配法》等，继而更好地指引实践。

(二)主管部门对相关行业的职能监督。

严格而言，当前我国行政管理面临严峻的监督失灵窘境。以现代农业支持政策执行为例，普遍存在监控不力的症状，突出表现为内部控制不佳及外部监控乏力。考虑到“三化”协调发展的重要性与影响力，要坚持法制、效率、系统的监督原则，以项目为平台，积极构建以体制内主管部门行业监督为主的新型监督模式。实际操作中，执行监督要与绩效评价相结合，一是分类建立项目监管模式。立足项目建设多样性特点，因“地”、因“时”、因“需求层次”、因“发展阶段”开展分类项目监管试点，逐步建立一套标准化监督指标体系。二是完善系统、动态的项目评价机制。认真把握项目库建设、计划编制、项目公示、项目实施、竣工验收等各环节，适时开展项目区实地检测，力求监督工作日常化、精细化、准确化。三是做好监督结果运用。项目考评结果一旦评定，务必维护其严肃性和权威化，且运用到工作业绩考核、评先表优和下年度资源分配上。

(三)民间力量对改革进程的舆论监督。

“三化”协调发展是社会变革的需求，改革进程要勇于接受民间力量的舆论监督，以实现体制内外监管的多措并举。公共经济学理论指出，政府即便具备绝对自主性与能力，但若与社会完全隔离，则无法获取必要资讯，便难以达成经济发展预期目标。①Evans，P.B.Embedded Autonomy:State and Industrial Transformation.Princeton，NJ:Princeton University Press.1995.pp.11-15＆77-81.换言之，民间资源是达成政策目标的重要资源及工具。②Linkeles，A.“Measuring Social Cap ital and its Consequences，”Policy Sciences，33.2000:pp.245 ～268.具体而言，一是社会中介组织监督。善于借助会计事务所、审计事务所、法律事务所、资产评估所、资信评估所等社会中介机构，中立、客观地评估和审查改革进程中各级政府资金投放、项目执行的可行性、真实性与准确性。二是新闻媒介监督。充分利用电视、广播、期刊、报纸等大众传播媒介的普遍性、公开性、及时性特点，对改革进程开展多视角的系统监督。三是群众监督。致力于营造多元监督主体，重视专家学者的引领作用，广泛吸收农民代表、工人代表等各阶层受益对象，通过政协提案、民意测评等多种形式对改革进程进行全程监督。