规范网络舆论:政府、媒体和社会共同发力

骆正林

(南京师范大学,南京 210097)

电脑终端的渐趋成熟,手机终端的快速发展,让中国人享受到了网络的神奇和便利。然而,在如何看待网络的社会作用方面,人们的态度和观点并不一致:乐观者认为网络是自由的天堂,公众可以在虚拟空间内畅所欲言、申诉冤屈,寻找作为公民的权利和尊严;悲观者认为网络是潘多拉的盒子,网络空间内释放的人类原始欲望,正在解构和颠覆现实世界。任何技术本身并无高尚和邪恶之分,网络对社会的具体影响其实取决于人们对它的使用,从这个意义上来看,乐观者和悲观者走的都是极端的道路。面对转型期网络舆论的巨大影响力,各地政府不应该悲观地、被动地“堵塞”舆论,而是应该充分整合政府、媒体和社会的力量,通过疏通、引导的方式规范网络舆论,化解社会风险。

一、政府需要疏通意见表达渠道,释放网络空间内过剩的能量

社会舆论是公众对公共事务的评价性意见,是社会群体意识的反映。古今中外很多政治家、思想家都认为天理民心是国家稳定的基石,公共舆论是政府合法性的来源。历史上无数成败的案例反复证明,政府对待民心、民意只宜疏导,不宜硬堵。在一个健康、稳定、和谐的社会,公众应该拥有很多常规的、制度化的意见表达渠道。针对我国网络舆论拥堵的现象,各地政府应该疏通制度化的意见表达渠道,通过多渠道分流释放网络空间内的过剩能量。

(一)意见表达渠道不畅是网络舆论拥堵的重要原因

公民意见表达的渠道可以分为制度性渠道和非制度性渠道两大类。所谓制度性渠道就是政府建设或认可的,公民表达意见的常规渠道,它包括行政申诉、司法诉讼、政治选举、群众上访、媒体报道等多种形式。制度性渠道能够以非暴力、低成本的方式,实现公众与政府之间的信息沟通。非制度性渠道是指政府主导之外的意见表达渠道。通过非制度性渠道表达公民意见同样可以受到法律保护,如各国政府都不愿意看到公民集会、游行、示威,但是各国宪法依然规定这是公民的最基本的权利。社会舆论的情感能量是有限的,当公民能够通过制度性渠道表达意见的时候,舆论能量就会被分解、分散,社会舆论就不会对现实社会产生急速的冲击力或破坏力。(如图1所示)

图1 制度性渠道可以分解舆论的社会能量

表达权是公民个性和人格的标志,是社会存在和发展的必要条件。[1]公民意见表达的符号可以是语言、文字,也可以是音乐、舞蹈、绘画、雕塑,还可以是反常的社会行为、非理性的社会行为,甚至是暴力事件。公民通过制度性表达渠道发表意见,舆论的表达方式一般比较理性、平和;如果制度性表达渠道堵塞,公众意见集中到非制度性表达渠道,社会舆论就可能转化为激烈的社会行动,舆论的表达方式出现非理性、暴力的几率就会增大。西周时期的召公劝谏周厉王“防民之口,甚于防川”,“为水者决之使导,为民者宣之使言”[2]。韩愈在《子产不毁乡校颂》中说:“川不可防,言不可弥;下塞上聋,邦其倾矣。”当前一些地方政府对社会舆论的本质认识不足,公众表达意见的制度性渠道被堵塞,于是公众意见转向政府控制相对较弱的网络空间,于是网络在公共事件、突发事件中承受了很多难以承受之重。(如图2所示)

图2 制度性渠道堵塞对社会舆论的影响

(二)疏通意见表达渠道是引导网络舆论的根本出路

自古以来,人类对待舆论就有“疏”“禁”两种观点和手段。战国法家漠视民心、民意,认为“民不可与谋”,推行“焚文书而酷刑法”[3]的政策。李斯主持制定了中国历史上第一部禁言法律;韩非主张“太上禁其心,其次禁其言,其次禁其事”,期望通过“三禁”控制人们的思想和言行。然而,严刑峻法换来的却是“人与之为怨,家与之为雠,故天下坏也”[4]。在西方，“禁言”同样有悠久的传统,中世纪的宗教裁判所曾经是舆论的监狱。从人类发展史来看,禁言历来遭到知识精英和人民群众的唾弃,统治阶级即使钳制舆论,他们至少也要在表面上掩盖或美化其行为。以“疏”为主的舆论观,一直占据人类历史的话语高位和道德高位,尊重公民的表达权是人类精神追求的重要方向。春秋齐国管仲坚持“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心。”“刑罚不足以畏其意,杀戮不足以服其心。”自西方启蒙运动后,资产阶级学者更是把民意看成是立法、立国的基础,现代法学理论和国际公约更是将表达权作为一项基本的公民权利。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由。此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[5]1966年联合国大会通过、1976年生效的《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定:“人人有自由发表意见的权利,此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他选择的任何其他媒介。”[6]

保障公民的表达权一直是新中国的重要奋斗目标。经过多年建设,我国公民向政府反映意见的渠道已经形成了一个完整的体系。2007年中共十七大报告首次提出“表达权”的概念,庄严承诺“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。对于普通公民来说,选择制度性渠道是成本最低、效率最高的意见表达方式。除非制度性渠道堵塞,公众大多不愿采取非制度渠道,通过极端、扭曲的方式表达自己的意见。2011年东星航空公司总裁兰世立实名举报武汉市副市长袁善腊,“据兰剑敏(兰世立的侄女)称,7月初她就将举报信给了有关部门。但从7月至今已近两个月,有关机关按兵不动,显然不符合有关规定,也不利于保障举报人控告的权利,更可能错失查处犯罪的良机,让涉案人员串供、销毁证据。”“也许正是有关执法、执纪机关的按兵不动,让兰剑敏不得不将控告内容诉诸公开的新闻发布会,有关机关则可能进一步陷入被动局面——如果举报属实,则执法、执纪机关按兵不动的行为将造成公信力受损;如果失实,则诬告的恶劣影响进一步扩散。”[7]转型期各级政府必须要疏通更多的制度性表达渠道,这样才能降低社会舆论的治理成本、引导成本。在“‘小学生卖淫案’中,所谓民间维权斗士‘超级低俗屠夫’以凯迪社区为阵地,对云南发起集中攻击,关于这一事件的网民辩论持续了半年多,发帖超过两万。”[8]云南省委宣传部并未简单封堵、关闭网站,而是让“屠粉派”、“屠黑派”两个阵营对垒半年多,在舆论交锋中最终屠夫及其屠粉的影响逐渐式微,公众情绪得到充分的宣泄和疏导,社会舆论逐渐取得共识。

二、加快网络法制建设的步伐,对网络空间的管理必须依法进行

随着网络技术的不断发展,人类的生命活动、生产方式、社会结构和现实利益都在快速地网络化。政府的基本职能是维护社会稳定和发展公共福利,当人类生活和网络的联系更加紧密的时候,政府的管理必须要向网络延伸。但是,政府对网络的管理不能随心所欲、即兴行政,而应该在法制的轨道上建立一个和谐的网络社区。

(一)政府行政管理需要向网络空间延伸

1994年我国成为全球第71个接入互联网的国家,1995年5月邮电部宣布向全国开放互联网业务。此后商业网站、媒体网站、企业网站、政府网站等各类网站相继登场。因为网络是一个发展很快的新媒体,同时政府的认识能力受时代的限制,所以当网络刚刚进入中国的时候,政府对网络的媒体特征、社会功能的认识不可能很深刻。当网络快速渗透到人们的生产、生活等各个方面的时候,政府各部门纷纷认识到规范、管理网络的重要性,于是各部门纷纷将管理触角延伸到网络空间。高宏存、于正将涉及网络管理的部门划分为四类,即接入监管部门、安全管制部门、内容管制部门和其他有关部门。[9]笔者在高宏存、于正论述的基础上,将我国网络管理部门及其职责列表如下(见下页表1)。

自上世纪90年代末以来,我国不断探索网络管理的模式。2000年全国人大制订的《互联网信息服务管理办法》第十八条规定:“新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门,在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。”[10]1990年国务院新闻办公室(以下简称“国新办”)成立,网络新闻传播兴起后国新办下设了网络新闻管理局,作为直接管理网络传播的部门。2005年国新办和信息产业部共同颁布的《互联网新闻信息服务管理规定》第四条规定:“国务院新闻办公室主管全国的互联网新闻信息服务监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室负责本行政区域内的互联网信息服务监督管理工作。”在实际工作中,牵涉到网络管理的部门还会更多。从总体上看,我国网络管理是应急性的,问题涉及哪个部门,这个部门就会出台相关行政性法规。由于缺乏统一的规范,网络管理方面政出多门、多头管理的现象还比较严重。

表1 政府管理网络的主要部门及其职能

(二)政府部门不能超越法律程序管理网络

网络作为信息交流的重要手段,它能够优化配置人力、技术和管理等社会资源,达到理想的状态。但是,网络的互动性、移动化和个性化等特征也在考验政府的管理能力。首先,随着网络技术的发展,传统违规违法行为快速网络化,如网络色情、网络欺诈等;其次,网络空间内出现了一些新的违规违法行为,如网络病毒、网络黑客的攻击等;再次,转型期社会矛盾也在网络化,网络上访、网络维权、网络逼视、舆论暴力等现象时有发生。政府是社会秩序的管理者,但政府对网络的管理不能违背、超越司法程序。在2006年的彭水诗案、2007年的稷山诽谤案中,案件当事人都是自编诗词,以短信的方式发泄对当地官员的不满,两地司法机关都以涉嫌诽谤拘捕当事人、启动刑事诉讼程序。这种“因言获罪”的现象不仅反映了少数官员心胸狭隘,而且也反映了他们对公民宪法性权利的漠视。在2010年的杭州5·7交通肇事案中,湖北鄂州熊忠俊在网上发表《荒唐,受审的飙车案主犯“胡斌”竟是替身》一文,其后湖北、浙江两地公安联手“抓获”熊忠俊,并以“造谣”为名对其做出行政拘留10天的处罚。此案一出舆论纷纷评论:司法机关如何划分“质疑”和“造谣”的界限。在一些重大的突发事件中,少数地方为了平息公众的怨气,超越、简化司法程序实现维稳,结果导致行政权威、司法权威的大量流失。网络时代公民的权利意识觉醒,意见表达的愿望更加强烈,此时单纯靠技术封锁、行政惩罚并不能解决根本问题。从长远来看,政府对网络的管理必须要走法律渠道,按照严格的司法程序、审判程序解决社会问题。

(三)全国人大应该加快网络管理立法

依法管“网”是依法治国的题中之意,但政府依法管理必须有“法”可依。2001年11月,欧洲理事会制定了全球第一个打击网络犯罪的国际公约《关于网络犯罪的公约》。目前，我国还没有专门管理网络的法律,最高的法律文件是2000年全国人大制定的《关于维护互联网安全的决定》,其余都是各部门颁布的行政性法规。我国目前管理网络的主要行政性法规如表2所示。各部门对网络信息的管理主要采取许可证制度和行政处罚制度。网站信息发布的许可证至少包括这样几种:增值电信业务经营许可证、跨地区增值电信业务经营许可证、电子公告服务专项许可证、互联网新闻信息服务许可证、新闻出版业务许可证、网络传播视听节目许可证等。

表2 近年政府各部门颁布的网络行政管理法规

“如果没有一个安全的环境能让人们放心地享受其合法权益的话,人类的一切活动就失去了最起码的条件。”[11]正常的社会生活秩序是人类安全的保障,而法的最基本的价值就是维护社会秩序。依法建立社会秩序主要有三种途径,即树立统一的行为准则,减少人类行为之间的冲突;协调人际关系,纠正越轨行为,惩治犯罪行为;规范和约束公共权力,防止公职人员滥用权力。我国宪法规定全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。同时,我国的《宪法》和《立法法》还规定国务院也具有三个方面的立法权限:《宪法》第89条规定的有关国务院行使行政管理职权的事项,即职权性立法权;为执行法律的规定需要制定行政法规的事项,即执法性立法权;根据全国人大及其常委会的授权决定制定的行政法规,即授权性立法权。[12]除此之外国务院直属机构可以在本部门职权范围内制定行政规章,地方各级人民代表大会可以制定地方性法规。多元立法是中国特色的国情需要,但是就网络传播管理来说,占主导地位的是部门法规、地方性法规。任何法律关系总是表现为一定的权利和义务的关系,法律就是对各种权利和义务的平衡和界定。目前我国行政性法规主要是从政府的有效管理着手的,带着很深的部门利益的痕迹,法的刚性与意识形态的弹性之间还有很多矛盾。政出多门导致每个部门都想管,而遇到重大事件、棘手问题时每个部门都想撇清关系和责任。网络发展的现状要求全国人大要加快立法,制订一部具有最高权威的专门性法律,同时清理、规范多如牛毛的部门性、地方性法规,保证行政法规必须在法律规定的范围内发挥作用。网络立法还需要考虑四个因素:不能以牺牲网络发展、社会繁荣为代价，要实现国家权力同公民权利的平衡，要处理好信息共享同信息专有的关系，处理好网络环境下的司法管辖权问题。[13]

(四)对网络环境下的公众行为进行法理研究

1997年,克罗地亚3名中学生入侵了美国军网,窥视了美国导弹部署的绝密文件。事后美国向克罗地亚提出了引渡犯罪嫌疑人的申请,但克罗地亚以“网络入侵不是犯罪行为”的理由拒绝了美国的申请。在该案中,网络犯罪牵涉到刑事管辖权的问题。刑事管辖权是一国在其主权范围内,通过立法的形式确定对刑事案件的管辖权,即一国可以在什么范围内、对什么人的犯罪进行管辖。刑事管辖权是国家主权派生出的一项基本权利,是国家权力的具体体现。国家刑事管辖权有四个原则,即属地管理(the territorial principle)、属人管理(the nationality principle,又称国籍原则)、保护性管理(the protective or security principle)和普遍管辖(the universality principle)。属地管理是指违法行为发生地的行政、司法机关,有权对其管辖范围内的犯罪行为作出处罚。属人原则是指一国可以根据国籍关系对持有本国国籍的公民行使刑事管辖权。保护性原则是指不论犯罪行为发生在境内还是境外,不论犯罪行为人是否具有本国国籍,只要犯罪行为侵犯了本国及其人民的利益就可以行使刑事管辖权。普遍性原则是从国际公共政策的目的出发,不管犯罪者是否为本国国民、犯罪行为是否发生在本国,也不论犯罪行为是否侵犯本国及其人民,均可以施加刑事管辖权。“网络犯罪具有跨国性、手段的智能化、方式的隐蔽性、危害的严重性以及犯罪高黑数性等特征。其中,‘跨国性’和‘危害的巨大性’是网络犯罪的本质特征。”[14]网络的国际化发展对传统刑事管辖权的四大原则都构成了调整,国际法学界正在对刑事管辖权进行深入的研究,期望在法理上有更进一步的突破。

网络的快速发展让人类社会出现了很多制度和法理的空白,除了刑事管辖权外,网络中出现的一系列问题都需要人们从法理上进行深入思考。云南省网络新闻处处长李翔昌认为,在网络环境下,“等级体系被模糊,媒介形态被模糊,国际时空被模糊,人的社会角色被模糊,属地威权被模糊,传者与受众身份被模糊,体制内外上下左右关系被模糊。”进而导致“人与人之间身份地位、种族关系的模糊,人与自然的模糊,人与动物的模糊,人类社会划分了若干世纪的国家与地区的模糊等等。”[15]新闻传统社会等级制度被打破,网络空间内责权利的模糊,传统伦理、习俗、道德约束的弱化,都对传统法律体系构成新的挑战。“人肉搜索”是一种群众性的信息采集活动,它放大了公众的知情权,拓宽了公众的感知视野。但“人肉搜索”经常超越道德和法理底线揭人隐私、毁人名誉,成为道德审判的私器和多数人专制的工具,经常给当事人带来噩梦……网络空间内出现的种种现象都需要人们去深入思考,对传统的法理体系进行必要的更新和创造,以适应网络环境下司法实践和维护社会秩序的需要。

三、发挥主流网站的作用,确立主流社会在新媒体中的话语权

网络给公众表达意见提供了自由的平台,公众置身于无数主题和观点之中,社会舆论的演变方向变得难以预测。舆论引导就是借助社会舆论,引导或指导社会行动朝着某个方向或方面发展,进而推动社会的进步。在传统媒体环境下,政府和媒体通过议程设置,能够比较有效地引导舆论。然而,在网络环境下,公众接触信息的渠道增多了,传统渠道的议程设置功能的效力在减弱。“拥有尽力公布消息、教育人民、揭露真相的新闻媒体是维持诚实政府、健康的民主社会的最好的方法之一。”[16]现代政府必须要更好地把握网络政治学(cyber-political),充分发挥主流网站对社会舆论的引导作用,确立主流意识形态在社会舆论中的话语权。

(一)办好政府网站,及时发布权威信息

首因效应(primary effect)认为,最先出现的信息能够影响公众对随后信息的加工,预先观念能够控制人们对新近信息的解释。首因效应告诉我们“最先出现的信息最具说服力。第一印象很重要。”[17]框架分析理论(Frame Analysis)认为,媒体对事件报道的框架将影响公众对该事件的解读和态度。加姆桑将媒体框架分为两类:一类是取舍、界定,即媒体通过选材界定框架范围;另一类是建构,即媒体通过预设的框架影响公众对世界的认识、解读。“从方法论角度说,新闻学是选择的科学、还原的科学、翻译的科学,更是判断的科学。如何报道是一种选择,制作报道是一种还原,把公众不容易理解的东西转述给公众,是一种翻译。”[18]任何事件在开始的时候舆论并不稳定,此时如果政府能够及时发布权威信息,就能够在第一时间内争取到信息的首发权、定义权和解释权,也能够通过主动的议程设置构建理想的新闻框架。信息时代政府需要建立起权威的官方网站,以更加迅速、及时的信息发布,影响社会舆论、化解社会危机。在9·11事件之前,美国国防部系统拥有上千个网站,它们中的大部分都是信息的简单堆积,国防部官方网站Defense Link.mil更是被官僚主义所控制,“顽固得令人难以置信,甚至几乎从来没有改进过。”[19]9·11袭击后,美国五角大楼女发言人、国防部长拉姆斯菲尔德的公共事务助理克拉克,领衔创办了应对危机的专门网站Defend America。该网站不仅满足了五角大楼及时发布信息的需要,而且立即成为国际新闻记者的重要信息来源,受到了《今日美国》《时代》等知名媒体的好评和公众的认可,在美国国家危机处理中发挥了重要作用。

目前,我国各级政府逐渐意识到网络的重要性,政府各部门都在纷纷建设官方网站,通过网络推动政府的信息公开和网上办公。如“截止目前(指2009年底),全省(指江苏)检察机关用于信息化建设的经费总额达3亿元,全省各级检察院信息化建设达到4个100%,局域网100%,专线网100%,电视电话会议系统100%,专线电话100%。”[20]江苏检察系统130多个基层检察院都已经普及了网上办案、同步录音录像、远程视频会议,一个网上检察系统已经初具规模。江苏检察系统的网站不仅用于信息公开,更主要的是整合检察资源,实施网上办案,这种大笔投入建设的网站应该说是非常有价值的。目前,很多地方和部门在投资建网方面是积极的,但总体上政府网站信息更新慢,界面不友好,信息检索功能差,网上内容大多为宣传性内容,和广大群众缺乏有效的沟通和互动。“政府网站具有政府拨款、信息来源权威可靠和网络传播等优势,一般没有生存风险,不需主动参与竞争,但客观上却无法避免来自其它媒体的挑战,以及新媒体环境下受众的挑剔。”[21]“如果政府网站不具备竞争意识,仍然抱着‘皇帝女儿不愁嫁’和敷衍了事的想法,用办传统媒体的思路来办政府网站,将政府网站办成黑板报或公告板,不注重发挥网络传播的互动性、开放性、参与性,则很可能使其具备的媒介优势丧失殆尽。”[22]现在很多政府网站因为鲜有网民浏览,结果成为摆设或作秀的工具。自2010年起微博在国内兴起,各地政府和部门又纷纷开设官方微博。在2011年日本地震核泄漏的恐慌中,中国盐业总公司在3月17日开通微博,“从13∶49分到17∶05,短短3个小时内,连发50条微博宣传食盐足量供应、价格不涨等官方信息。”[23]盐业总公司官方微博在平息食盐恐慌中起到了重要作用。然而,有些官方微博则不愿和粉丝平等交流,不敢或不善于回应公众质疑,因此常常受到粉丝的谴责,权威性、引导力都不够。有的政府网站因为不作为,甚至遭遇到黑客的攻击。

(二)借助传统媒体网站,提高职业新闻传播的公信力

依据公式(2)估计产业创新速度对创新效益贡献的弹性，经检验采用固定效应模型，结果见表1。结果显示，所有变量均通过了统计检验，模型拥有较高的拟合优度。其中，研发经费对创新效益的贡献最大，弹性系数为0.494，产业创新速度对创新效益的弹性系数次之，为0.141，而研发人员折合全时当量的弹性系数为－0.044，其中原因是多方面的，比如该指标无法区分不同水平科技人员的贡献，研发人员存在绩效不高问题等。

传统媒体是职业传播者从事的职业活动,他们具有较好的专业素养和严格的新闻把关措施,因此,传统媒体办的网站一般具有更强的社会责任感。微博、博客、聊天、论坛等传播方式,让普通公民参与到信息发布中来,成为影响力不断加大的“公民记者”。然而,公众缺乏必要的新闻素养和专业训练,他们上网更多地是寻找地理和心灵意义上的社区,是为了满足意见表达和社会交往的渴望,传播信息往往并不是网民最主要的兴趣。成千上万的公众参与信息发布,无疑为新闻传播开辟了大量的新闻来源。美国的很多主流媒体,如《纽约时报》《华尔街日报》等,非常重视利用公众资源丰富网站内容,他们设立了专门网站,用于刊载用户发布的新闻;他们允许用户在其网站建立个人化的电子版本,允许他们在“自己的报纸”中放进他们想要的东西。但是,这些媒体网站的最权威的内容仍然是记者们采写的稿件,刊载“公民新闻”的网站和刊载“职业新闻”的网站是严格分开的,这种审慎的态度既充分利用了民间新闻资源,又避免了虚假新闻进入权威媒体平台,维护了主流媒体的权威性和公信力。

我国传统媒体都是事业单位,是党和政府事业的重要组成部分。自网络媒体诞生以来,我国各类传统媒体都在积极“触网”,不断将舆论阵地向网络空间延伸,近年甚至出现媒体网站“井喷”现象。就报纸来说,传统报业“缺点在于作业流程长、出版周期固定、应变能力差,难以适应数字媒体时代信息全天候实时更新的特点。”[24]报业数字化改造以来,各地报社不断对采编流程进行再造,充分整合线上和线下资源,不断实现新闻的滚动播报和及时跟踪。如《解放日报》社创办了“解放牛网”,网民可以通过该网与解放日报群工部互动,将突发事件、社会问题、民生新闻向群工部“爆料”,然后报社可以根据具体情况,决定是否应该再进行深入细致采访、报道。经过多年建设,像中国网络电视台、人民网、新华网、南方报业网、凤凰网等主流媒体网站都有了较高的公信力,这些媒体网站一方面实现了权威新闻的多渠道、全天候、立体化的传播,另一方面这些网站都开设了相关的互动网站或互动频道,及时将网民提供的信息整理、集纳、传播,丰富了网站内容。但从总体上来看,我国目前的媒体网站缺乏特色,同质化严重,权威性不强,很多地方媒体网站的面孔像地方党报头版一样,严肃、空洞、更新慢、时效差、内容死板。在网络空间内,不能吸引网民、不能经受市场锤炼的网站几乎没有价值。如果在很多重大新闻、突发新闻中,媒体网站不能成为信息的主渠道,那么政府舆论引导的难度就会成倍加大,甚至在某些时候会完全丧失话语权。

(三)规范商业网站的发布行为,发挥民间舆论引导的优势

我国传统媒体原来都是事业单位,现在依然是国有独资或绝对控股。然而,我国网络媒体从诞生那一刻起,所有权就异常复杂。政府网站、传统媒体网站依然是国有独资或控股,并且行政力量可以直接对其进行管理。然而,主导网络空间的不再是“国”字号的网站,那些在市场中摸爬滚打,不断壮大的商业网站成为了网络媒体的主力军。“在国内网站中,排在前100名的党字号网站只有人民网、新华网两家,而且排在第36位和37位,前35位都是民营商业网站。”[25]经过十多年的发展,目前百度、新浪、网易、腾讯、优酷等网站,都在不同领域占据了市场先机,并且成为影响舆论的重要力量。虽然一些商业网站背后也有国有资本的影子,但总体上看,商业网站的股权是分散的,他们对官方没有天然的服从功能,行政力量鲜有借口干涉他们的经营。网络进入中国后,对公众的信息获取、思想交流、人际交往产生了积极影响,但网络天性的市场取向也使网络遭遇很多道德的拷问,“许多媒体在竞争中为了追求点击率,往往将一些社会制度、道德规范抛在一边,使其内容呈现出低俗化。”[26]网络暴力、人肉搜索、网络逼视、网络欺诈等网络行为甚至触犯了法律底线。商业网站既是新闻媒体也是经济实体,政府对商业网站的管理需要探索新的模式,一方面引导他们认同主流价值观,自觉地建立起行业自律规范;另一方面给它们的健康发展创造良好的制度环境,为中国社会进步创造一个更大的精神平台。

四、建立社会舆情搜集、分析系统,制订危机事件的处理预案

追求表达和行动的自由,一直是人类不懈的梦想。当网络成为一种日常文化,成为公众的生活方式时,网络就成为社会舆论最重要、最原始的发源地。郭美美、卢美美事件充分证明了网络舆论的强大力量。“很多地方与部门,在发生重大事件时,最重视、投入最大精力和注意力防范的,就是互联网。”[27]然而,网络舆论靠堵是解决不了问题的,政府要想治理好网络舆论,必须要建立起舆情收集、分析系统,在尊重网络舆论的基础上通过积极的危机公关,处理危机事件,化解网络风波。

(一)利用各种社会力量,建立舆情收集、分析系统

舆论是社会的表层意识和流动意识,它会随着环境的变化而不断变化。在社会转型期,人们原有的生活方式和世界观受到社会变革的威胁,原有的生活领地受到利益调整的侵犯,因此,公众对社会的满意度降低,“地位焦虑”感明显增强。当公共舆论处在焦虑中时,舆论的非理性增强,他们需要社会采取必要的措施,来强化他们的身份,维护他们的利益。舆论是社会变动的晴雨表,各级政府为了弥补社会裂痕,营造和谐的发展环境,必须要建立一个层次清楚的舆情收集系统,及时把握舆论的动向,进行社会预警。为了及早分析、早做预案,政府必须要充分利用政府、媒体、科研单位和社会机构的力量,建立一个舆情收集网络。(如图3)

图3 政府舆情收集系统的一般体系

传播学是一门行为科学,早期研究媒介影响(media affect)的学者,都是从社会心理方面研究暴力、色情对公众行为的影响。美国白宫曾经就此成立专门委员会,研究暴力和色情对儿童成长的影响。网络舆论、网络行为是传播行为的一个分支,它同样受社会心理机制的影响,舆情收集的目的就是要找到公众心理的变化趋势和特点,以便政府在引导社会舆论、处理社会问题时具有更多的主动性。网络舆情收集应该分两个层次:一是对网络空间内出现的社会舆论进行跟踪,对网络舆论未来的演化趋势作出判断;二是根据网络舆情传播的特点,研究网络舆情背后的心理机制和演变规律,从而在更高层次上把握网络舆情。如研究个体心理机制与社会环境的关系,网民与“网络角色”的关系,网民在网络中对公、私界限的判断,网民在现实空间和虚拟空间内价值判断的变化,网络行为的理性和非理性的边界,网民在网络空间内发言的热情是否影响其在现实空间内的发言,网络动员、网络参与的组织和发动等等。对舆情信息的研究不能仅仅停留在对策性层面,还应该从理论层面进行深入探讨。理论是关于世界、社会、人类行为的系统知识,理论能够帮助我们认识事物间的联系,解释并预测社会现象和人类行为。没有理论的研究是低层次的研究,我们只有在舆情研究中得出更多的“有用理论”,才能提高政府对网络舆情的认识能力。

(二)根据社会舆论的形成特征,制订系统的危机预警、应对方案

网络舆论治理需要遵循社会舆论的形成规律,通过合理、合法的方式进行引导。目前我国网络舆论经常会将各级政府置于尴尬的境地,政府的公信力和权威性受到很大的质疑和挑战。在商业化的环境下,网络舆论经常以理性、正义和无聊为卖点,人类崇高的理想追求在网络空间内时常蜕变成网络营销的工具。但网络舆论从总体上来说,触碰的还是公众最敏感的神经,政府应该明辨是非用智慧来化解舆论危机,而不是简单地用行政手段来一“堵”了事。

因为网络舆论一般都是围绕突发事件、热点事件形成的,所以政府治理网络舆论主要有两种途径:一是以最快的速度对危机事件、热点事件进行处理,使社会危机、社会热点回归到正常的社会状态;二是采取积极的媒体公关,通过坦诚地向公众公开事件发生的原因,政府处理事件的办法等信息,化解公众对政府的不信任,引导网络舆论趋于平静和理性。无论是事件处理还是媒体公关,政府都要事先制定相关的危机预警和危机应对方案。2007年8月30日,十届全国人大第二十九次常委会通过《突发事件应对法》,该法规定各级政府“应当建立或确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息。”“加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”“县级人民政府应当在居民委员会,村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。”近年全国各级政府基本上都建立起了突发事件应对和处理方案,但是在接踵而来的各类事件中,基层政府处理危机的能力和媒体公关能力还差强人意。舆论引导不是转移公众视线,更不是“高高举起,轻轻放下”,在舆论危机中信誓旦旦,舆论平息后将问题搁置起来,解决问题的方案无限后延。“以近两年为例,西方的互联网几乎没有揭露或捅出什么重大新闻,而现在中国的热点新闻几乎都是首先由网上发难的。”[28]中国网络舆论的持续升温,要求各地政府加快行政体制改革,建立起规范、合法的危机处理预案,将网络舆论对社会和谐的伤害降低到最低程度。

五、发挥各类舆论领袖的作用,巩固主流意识形态的权威性

现代传播技术革命改变了人类接触信息的方式,但公众接触信息并不等于接触了知识,接触了真理。“因为网络为舆论表达提供了新的渠道(new conduits),所以网络是公民参政的重要手段,毫无疑问未来会出现一些在线投票的参政方式。网络可以让公众对当天发生的事情做出即时反馈,但它不可能导致所谓的人民主权(popular sovereignty)和直接民主(direct democracy)的成功。”[29]彼得斯在《交流的无奈》中对人类的交流感到悲观,他认为“用对话的碎片思考和说话,这已经成为我们的命运。”[30]“在面对面的交流中,你也不得不常常牺牲忠实于自己思想感情的梦想,以便能够在对方的心中激发出最真实的形象。”[31]彼得斯认为在现实的人际交往中,人们会相互插话、心不在焉、彼此骚扰,“交流中没有确定无疑的迹象,只有暗示和猜想。”[32]在网络时代,话语更加破碎化,众声喧哗带来的却是更深的交流鸿沟,忠于心灵的真实传播几乎是一种神话。任何国家都需要将国民的力量凝聚起来,任何国家都需要建立一种霸权性的意识形态,因此任何社会都期望发挥舆论领袖在社会治理中的作用。

(一)网络空间内不同意见主体社会责任感的区别

网络空间拥有海量的信息,各种不同的人都可以在网络空间发言。从舆论生成的过程来看,我们可以简单地将舆论主体划分为政府、媒体、精英(学者、社会名流等)和公众四类。因为社会地位的不同,不同的舆论主体掌握的信息资源多少有差距,他们对信息资源的理解程度也大相径庭,所以他们的社会责任感和信息发布的清晰度也不同。政府拥有庞大的信息采集机构,他们掌握着大量的公共信息资源;同时作为公共秩序的管理者,政府具有较高的社会责任感,他们发布的信息通常是清晰的、权威的。媒体是专门的信息采集和传播机构,他们每天能够接触到大量的公共信息,但是在商业化的大潮中他们的社会责任感有所下滑。各类精英们,尤其是学者具有较高的社会责任感,但是和政府、媒体相比,他们常常缺乏即时的第一手资料。普通公众因为社会地位较低,他们更多通过直观判断和道听途说来获取信息,所以普通公众的社会责任感较弱,信息发布经常是模糊的、猜测的。(如下图所示)

图4 不同舆论主体的社会责任感和信息发布清晰度的关系

(二)不同舆论主体信息发布热情和意见影响力的差异

社会地位和舆论观的不同,是导致不同舆论主体信息发布热情出现差异的重要原因,而信息发布热情的差异又决定着不同意见传播的社会影响力。在现有信息传播体制下,政府掌握着大量的信息,但是因为一些基层政府对信息公开的理解不够,所以政府的信息发布热情并不高,在一些突发性事件中甚至没有信息发布,主动为网络、手机让出了舆论阵地。再加上一些地方政府有意隐瞒一些信息,造成公众对政府信息发布的信任缺失,从而导致政府发布的信息的影响力反而不高的现象。同样,我国职业化的媒体(传统媒体和媒体网站)都是国有资本绝对控股的,正规的新闻单位因为受到行政权力的制约,在重大事件中同样不能及时、准确地报道信息。媒体对公共舆论的影响力是巨大的,但因为媒体报道受限、行政对媒体干预过多,一些媒体(尤其是党报)信息发布热情低迷。社会精英(主要是知识分子)能够理性、平和地看问题,他们具有较高的社会责任感,也愿意在复杂的社会环境下发挥知识分子的作用。但是知识分子难以接触到大量第一手资料,且知识分子群体上网的人数有限,造成社会精英对舆论的引导力有限。普通公众掌握的信息资源有限,但信息发布热情却很高。当前很多热点事件、突发事件中,公众的围观往往是影响舆论的重要力量。因为缺乏准确信息,缺乏必要的理性分析,很多网络舆论是在一知半解、捕风捉影的情况下引发的。在一些热点事件中,舆论围观、舆论逼视、舆论审判,其实已经对社会产生了较大的负面效果。(如下图所示)

图5 不同舆论主体的信息发布热情和社会影响力的关系

(三)建立网络舆论领袖队伍,尽可能将网络舆论向理性的方向引导

政府要想治理网络舆论，必须要建立一支高效、有力的舆论领袖队伍，掌握舆论引导的主动权、主导权。首先，政府应该培养一支优秀的新闻发言人队伍，在焦点、热点事件中能够及时表明政府立场，最大限度压缩噪音、杂音传播的空间。政府应该加强对网络阅评员的管理，规范他们的社会角色和工作方式。其次，媒体应该正确处理好经济效益和社会效益的关系，加快信息传播速度，提高主流媒体的公信力，堵塞小道消息的传播路径。再次，有关机构应该鼓动更多的知识分子上网，协调好主流意识形态和知识分子价值观的关系，通过知识精英的理性力量引导社会舆论。最后，社区应该开展积极的社会活动，塑造公众积极向上的社会心态，倡导公众以平和的方式化解各种社会矛盾。孔子曰“巧言令色，鲜矣仁”。[33]花言巧语、卑躬屈膝，其实是仁德低下的表现。舆论引导同样不是花言巧语，更不是恶意的欺骗，而是在尊重事实的基础上真诚地沟通。有容乃大，无欲则刚。只要政府积极为人民服务，真诚与人民沟通，相信社会舆论一定能够变得理性与平和。

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