推进公共文化服务体系建设研究

★ 张鸣春

推动文化大发展大繁荣，让广大人民群众享有健康丰富的精神文化生活，充分实现文化权利是社会主义文化建设的根本目标与方向，也是现代政府的一项基本职责，而建设覆盖范围广泛、均等的公共文化服务体系又是党和国家建设社会主义文化强国的一项重要战略部署。因此，要“加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。”［1］

一、公共文化服务体系概况

公共文化服务体系是公共服务体系的有机组成部分，更是公民文化权利的实现形式和有效保障，体现了社会公平正义之原则。那么究竟什么是公共文化服务体系?具体包括哪些内容?它是何时提出的，遵循什么样的政策发展历程?如果不明确这些问题，我们就很难说清楚怎样才算建成了覆盖范围广泛、均等性强的公共文化服务体系。

(一)公共文化服务体系的内涵阐释

解释公共文化服务体系的内涵，首先要明确公共文化服务之“公共性”。在公共文化服务体系的“公共性”上，有两种不同的解释。一种是“经济学式定义”［2］，即把公共文化服务当成与一般市场方式提供的文化商品(产品及服务)相区别的公共文化类公共产品及相关活动，也就是说“公共文化服务是基于社会效益、不以营利为目的、为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。”［3］这种解释把公共文化服务直接与具有经营性的非公共物品相对应，总结了公共文化服务具有公益性、社会性、文化性、非营利性等特点;另一种是“管理学式定义”［2］，即把公共文化服务理解为除公共文化产品或文化服务提供外，还包括文化政策服务(文化相关法律、法规、政策等)和文化市场监管服务，也就是说，“公共文化服务并不是简单地直接提供公共文化产品和服务，而是要求政府承担好文化建设与发展的管理职能。”［4］

在对公共文化服务之“公共性”界定的基础上，可将公共文化服务体系的内涵阐释为:“所谓公共文化服务体系是为确保群众基本文化权利的实现而进行的制度设计和体系建设，其目的在于丰富精神生活，传播先进文化，不断满足人民群众的文化需求，保障群众的基本文化权益。具体则包括为实现上述目的而存在的各种公益性文化机构、文化设施、文化队伍、文化网络及其服务内容的总和。”［5］具体来讲，公共文化服务体系涵盖“先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体系、文化知识传授服务体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系等。”［6］七个方面。在以上七个方面中，先进文化理论研究服务体系具有引导性意义，统领和指引公共文化服务体系其他方面的建设。

(二)公共文化服务体系建设的政策历程回顾

党的十六届五中全会明确提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”;随后，“公共文化服务”在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中专辟一章，占据了优先地位;2007年6月16日，在胡锦涛总书记主持召开的中共中央政治局会议中党和国家领导人对公共文化服务体系建设问题进行了专门研究探讨;仅一个多月后，《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》正式出台，标志着公共文化服务体系的构建驶上了快车道;党的十七大把建设覆盖全社会的公共文化服务体系确定为全面建设小康社会的重要战略目标;十七届六中全会把“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”作为2020年文化改革发展的重要目标之一，并进一步明确了公共文化服务体系建设在当前我国文化建设中的战略性地位;2012年2月15日，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》出台，再一次将“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，城乡居民能够较为便捷地享受公共文化服务，基本文化权益得到更好保障”写在基本目标之中;2012年5月中旬，国务院正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，强调在“十二五”时期要建立公共文化体育服务制度，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动和体育健身等权益;2012年11月8日党的十八大报告也写到加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能。促进文化和科技相融合，发展新型文化业态，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。这些政策的制定和出台足以说明党和国家把公共文化服务体系建设放在文化建设的战略位置来抓，彰显了在新的历史条件下党和政府高度的文化自觉。

二、公共文化服务体系建设存在的问题

通过上面的政策回顾可以看出，近年来，党和国家把加强公共文化服务体系建设纳入了经济社会发展的总体规划，积极致力于通过各种鼓励政策和举措为广大人民群众提供公共文化服务，充分保障其基本文化权利，我国的公共文化服务体系建设也因此取得了令人可喜的成绩，一个覆盖城乡、运营有效、惠及全民的公共文化服务体系框架已经基本建成。但由于受经济条件和部分领导对公共文化服务体系建设的认识程度不深或者认识存在一定偏差的制约，公共文化服务体系建设还存在一些突出问题。

(一)部分公共文化产品和服务供给不对路

虽然有些政府致力于提供公共文化服务，但是这些政府对部分公共文化需求项目的选择往往偏离实际。如一些地方开展的送演出、送戏、送电影等文化下乡活动，政府送什么，农民就接收什么。从文化的表现形式到文化产品的种类，农民群众选择的余地不大，而这些文化产品有的相对于农民来说，针对性不强，致使群众自始至终在被动地参与，积极性不高。这实际上是存在于政府公共文化服务供给中的“剪刀差”［7］，即政府送的未必是民众想要的，民众想要的政府未必能做得到。

(二)城乡公共文化发展不平衡，农村公共文化服务体系覆盖率低

我国的公共文化服务体系建设普遍存在“重城市、轻农村”的现象。总体来看，我国农村地区的公共文化产品和服务供给量不足、质量不高，城乡文化发展不平衡，究其原因是长期以来国家财政投入不足使得农村地区文化服务设施落后、数量匮乏。就拿湖南省西北部的沅陵县［8］来说，2011年初，辖区23个乡镇，保留文化广播工作站机构的有22个，有1个镇文化广播站机构被撤销。公共文化服务设施落后，只有2个乡镇有文化阵地、有房子、有设施，群众文化活动尚能经常开展;7个乡镇有文化阵地，但设施不齐，群众文化活动平时很难开展，仅在节假日开展活动;有14个乡镇既无办公场所，也无活动场地，仅仅是“一块牌子、一个章子、一个兼职”，一年到头难以举办一次大的农村文化活动。

(三)公共文化设施建设和使用规划不合理，部分设施运行不畅

现在一些地方政府十分重视点文化设施建设，热衷于建设标志性的文化设施，但对于如何有效发挥文化设施在公共文化服务中的作用往往缺乏科学的谋划，致使一些文化设施因后续经费投入不足、管理缺位、功能单一等因素，长期处于闲置状态，实际使用率低，没有发挥应有的学习、教育、娱乐等功能，成了形象工程，从而背离了提供公共文化服务的宗旨。安徽省巢湖市体育中心的例子就真切地反映了这一问题:2012年9月5日新华网“巢湖体育中心变菜地”［9］引来了全国关注。巢湖市体育中心按照地级市体育中心规划，用地303亩，2005年规划时投资在2.5亿以上，仅已竣工的主体育馆耗资就超过了1亿元。如此造价不菲，高规格的体育中心田径场上，杂草丛生，致使百姓无处健身。此外，一万多平方米的田径场由于长期未启用，被开垦成菜园子。究其原因，一是由于资金缺乏，建设周期拖长，体育中心不能如期投入使用;二是晨练市民普遍反映体育中心离市区太远。这也从侧面反映出巢湖市体育中心的建设不符合公共文化设施的便民要求。

(四)公共文化服务人才队伍，尤其是基层文化人才队伍不稳定

一些地方公共文化服务人才短缺、人才队伍配置不强，尤其是乡(镇)村公共文化服务人才匮乏现象十分严重。不少乡(镇)村的文化站站长由村干部兼任，村干部忙于村务，可能无暇顾及村文化活动的策划和开展。同时，受经济文化水平的限制，基层文化干部发展公共文化服务的能力和水平不高。此外，由于城市化进程加快，农村地区的青壮年大多外出打工、求学，致使乡(镇)村的文化管理人员年龄老龄化严重，缺乏开展乡村文化活动的热情和积极性。还是以湖南省西北部的沅陵县为例［10］，辖区内有23个乡镇，但文化专干却只有22个。这些文化专干学历偏低，大中专以上文化程度8人，高中文化程度有14人;年龄结构偏大，40岁以上的有9人;专业层次偏低，有初级专业职称的仅有4人。这也可以看出基层文化专干的数量、年龄、学历、专业层次影响了基层文化活动的定期组织、开展和运行。

三、推进公共文化服务体系建设的对策建议

近年来，为了实现广大人民群众的基本文化权利，国家和地方的文化主管部门在公共文化服务体系的建设和完善上进行了多方有益的探索和实践。本文也就推进公共文化服务体系建设提出几点对策建议，以期帮助政府建设一个更加公正、均等、广泛的公共文化服务体系，推动文化大发展大繁荣。

(一)贴近群众实际需求，增强公共文化服务供给

政府在向百姓提供公共文化产品和服务时，要围绕产品供给多样化，在增加公共文化服务供给的同时，应充分考虑我国不同民族、不同地区人们的精神文化需求的不同特点，注重贴近群众实际需求，体现本地特色，多提供群众担负得起、看得懂、也能用得上的文化产品，多提供群众喜闻乐见、便于参与的文化活动。同时，政府还要切实提高公共文化产品的生产能力，为群众提供一大批优秀的文化产品和优质的文化服务，努力形成形式多样、内容丰富多彩的公共文化供给——服务格局。政府还要积极引导民众发展文化产业并给予相应的政策鼓励以增加文化产品的数量，提高文化市场的供给能力，切实满足人民群众日益增长的公共文化服务需求。此外，纵观全球，伴随着“从‘新公共管理’的‘政府再造’运动到‘新公共服务’引发的‘服务型政府’建设”［11］，“免费开放逐渐成为各国公共文化机构向公民提供基本公共文化服务的通行做法”［12］，那么相应地，免费开放也应该成为中国政府加强公共文化服务体系建设，加大公共文化服务供给力度的一种新模式。

(二)根据城乡基本公共服务均等化原则，加强农村文化设施建设

构建中国基本公共服务体系应以“平等”为原则，而公共文化服务体系是包含在基本公共服务体系当中的重要内容。“不正义正是在于不平等”［13］，“公共文化服务是每一个公民都有资格、有机会享有的国民待遇”［14］，公共文化服务体系的建设也要遵循“平等”之原则，尤其要根据城乡基本公共服务均等化的原则加强农村公共文化服务建设，确保城乡公共文化服务体系建设的均等化。为此政府应从总体上加强数字文化资源建设，不断丰富公共文化节目的内容和形式，在这基础上按照城乡基本公共服务均等化的原则重点建设广大农村地区和西部地区的文化硬件设施和特色文化活动阵地，努力形成一个以“以市县为枢纽、以乡镇为面、以社区和农村为支点的全域覆盖、结构完善、功能健全、实效实用”［15］的公共文化服务设施网络体系。具体到农村文化设施建设上，就是要创新文化管理体制和运行机制，完成乡(镇)村文化馆、“农家书屋”的达标改造，实现乡镇有综合文化站，村有文化活动室，所有自然村通广播电视的目标。加强体育设施建设，因地制宜地开展适合农村特点的大众体育活动。

(三)科学合理规划，推动文化资源共建共享

在文化资源建设方面，通过加强文化基础设施建设来提升公共文化硬件水平只是一项基础性的工作，更重要的是有关部门应注意做好统筹规划，按照城乡共建共享的原则实现社会文化资源的公平享用。具体说来就是要做到以下几个方面:根据公共文化服务设施的便民要求，合理布局文化体育设施建设在城市中心的地理位置，使百姓便于使用公共文化服务资源;对已经确定建设的公共文化服务设施要确保资金到位，视情况简化项目审批、立项程序等，使项目尽快开工建设，让市民尽快享受这些公共文化服务设施，丰富文体生活;推动公共文化机构低价或免费向公众提供服务，企业、学校等有条件的单位将文化设施向社会开放。在这方面，深圳采取政府对低收入群众进行大剧院票价补贴的方式为普通群众能享受高层次的文化消费提供条件就是一个有益的探索。

(四)加强人才队伍建设，打造奋发有为的公共文化服务人才队伍

“人才强国战略”作为一项国家的重大战略，其核心是人才兴国。通过加强人才队伍建设，打造奋发有为的公共文化服务人才队伍来提升我国的公共文化服务发展水平，推动文化大发展大繁荣是“人才强国战略”的一个生动、具体的表现。在公共文化服务人才队伍建设方面，政府要始终秉持“人才是第一资源”的理念，辅之以人才培养机制的创新，努力建设一支奋发有为的专业文化服务队伍。就人才力量相对比较薄弱的基层地区来说，加强文化服务人才队伍建设应做出如下努力:一是注意增加社区、乡镇等基层单位专职文化服务人员的配置，引进一些有文体特长并且愿意在基层扎根的大学毕业生到基层文化站工作。定期招募不同专业的大学生基层公共文化服务志愿者与基层民众积极互动，开展基层文化服务活动，可以为其讲解一些法律常识、农业知识和医药常识等;二是定期开展基层地区文化人员的培训工作，通过对文化事业单位的干部、职工进行定期培训，提高其工作水平和文化创新能力，强化文化服务意识;三是鼓励、引导高校和职业学校积极参与基层公共文化建设，通过在学校和基层文化站之间建立培训基地、实习基地等培养专业的文化工作人才。

［1］胡锦涛.坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进为全面建设小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［Z］.北京:人民出版社，2012年版.

［2］夏国锋，吴理财.公共文化服务体系研究述评［J］.理论与改革，2011(1):156 －160.

［3］周晓丽，毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择［J］.江苏社会科学，2008(1):90－95.

［4］闫平.服务型政府的公共性特征与公共文化体系建设［J］.理论学刊，2008(2):90－93.

［5］中国城市发展网.杭州公共文化服务体系建设研究［OL］.http://www.chinacity.org.cn/csfz/cswh/70478.html.

［6］申维辰.构建公共文化服务体系发展社会主义先进文化［N］.光明日报，2005—12—13.

［7］卢跃东.公共文化服务体系建设须以群众需求为导向［J］.党政干部论坛，2013(3):101－102.

［8］沅陵县文化局门户网站，“关于公共文化服务体系建设的调查与考”.http://www.ylxwhj.com/Article/Show Article .asp?ArticleID=117 2011—03—11.

［9］新华网.安徽巢湖:体育场为何变菜地?［OL］.http://news.xinhuanet.com/local/2012 －09/05/c_112960159.htm.

［10］沅陵县文化局门户网站.关于公共文化服务体系建设的调查与思考［OL］.http://www.ylxwhj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=117 2011—03—11.

［11］陈威.完备的公共文化服务体系研究［M］.深圳:深圳报业集团出版社，2010年:333

［12］胡智锋，杨乘虎.免费开放:国家公共文化服务体系的发展与创新［J］.清华大学学报(哲学社会科学版)，2013(1):139－146.

［13］彼彻姆.哲学的伦理学［M］.雷克勤，等，译.北京:中国社会科学出版社，1990:333.

［14］张贤明，薛洪生.当代中国基本公共服务体系建构的基本思路［J］.学习与探索，2012(5):34－38.

［15］公共文化服务系列报道之二:让文化阳光普照大众［EB/OL］.http://hxd.wen － ming.cn/whtzgg/2010—05/13/content—118240.htm.2010—5—3.