中国对外直接投资：总体趋势与政策变迁*

浙江省委党校经济学教研部

张默含

中国对外直接投资：总体趋势与政策变迁*

浙江省委党校经济学教研部

张默含

改革开放以来，中国在招商引资方面扮演重要角色，在对外直接投资方面起步较晚，但近年来发展迅速，投资经历了“从无到有、由弱变强”的变化趋势；政府相关政策经历了从“封闭”到“开放”的过程。2001年之前，政府关注的焦点是“是否”对外直接投资，由于海外投资理念欠缺、外汇储备约束、投资项目与用汇指标审批严格，导致相关政策趋于保守；2001年之后，国家实施“走出去”战略，政府关注的焦点变为“如何”对外直接投资，项目审批与外汇使用权限逐步下放、地方投资试点改革先行先试，相关政策日益积极。从“强制性”到“混合性”政策工具的过渡，有利于构筑对外直接投资政策新格局，将促进中国企业在全球配置资源。

对外直接投资；总体趋势；政策变迁

一、引言

过去30年，全球对外直接投资的持续快速增长，资本输出国的数量在增长，但绝大多数来源于发达的市场经济国家。从来源地看，北美、西欧与日本在全球对外直接投资输出方面占据压倒性优势。从去向看，绝大多数对外直接投资也流向了发达国家。后金融危机时代，发达国家在全球对外直接投资领域主导地位呈现逐渐下降趋势。截止到2012年，发展中经济体对外直接投资占了全球近1/3，且呈现出稳步上升的趋势。2012年，中国对外直接投资分别占全球当年流量、存量的6.3%和2.3%，流量在全球各国中排名第3位，存量位居第13位。*UNCTAD，Global Investment Report 2013: viii.中国固定资本形成总额中外商直接投资比重缓慢下降，资金从“单向流入为主”向“双向流动并重”转变。*江小涓：《中国对外开放进入新阶段:更均衡合理地融入全球经济》，载于《经济研究》2006年第3期。针对中国对外直接投资激增背后的政策，国内外学者进行了相关研究。Luo(2010)指出中国政府对海外直接投资政策经历了从“严格控制”到“相对宽松”的转变，政府在国家发展战略与企业市场利益之间寻找平衡。*Luo Y.D.，Xue Q.Z and Han B.J.，How Emerging Market Governments Promote Outward FDI: Experience from China，Journal of World Business，2010，45 (1): 68-79.王世渝(2013)研究了政策实施过程中遇到的困境，认为现有政策工具阻碍了中国企业海外并购，例如银行低成本杠杆工具缺失导致并购能力不足；发改委项目审批、商务部反垄断调查、外管局外汇额度审批等效率低下，影响海外并购。*http://www.infzm.com/content/93057.现有研究取得了一定的成果，但是关于投资政策变迁方面的研究相对欠缺。政策变迁对投资趋势具有不可限量的影响力，本文尝试对此展开深入探讨，具有很强的现实意义与理论价值。

二、中国对外直接投资总体趋势

(一)存留量纵向变化：从无到有、由弱渐强。

1.对外直接投资起步阶段(1978～1992年)。改革开放以来，伴随经济和改革的深化发展，中国的对外直接投资开始起步。但是，由于本阶段中国的资本和外汇十分稀缺，资本在经济发展中还起着举足轻重的作用，中国把更多的精力放在了如何吸引外资帮助中国经济复苏。此时对外投资多是政府为了拓展经济贸易活动而建立的国有企业海外分支机构和代表处。中国投资海外分支机构多是由于改革开放后增长的业务量客观需求，但是由于此时国内经济与外部世界联系并不十分紧密，海外业务总量非常少，对外投资规模也非常小。截止到1992年，对外直接投资总存量只有93.68亿美元，对外直接投资存量与吸引外资存量之比为0.26。

2.对外直接投资过渡阶段(1992～2002年)。20世纪90年代进行的企业改革宣告中国由计划经济向市场经济的转轨步入关键阶段。此时对外投资的主体逐步转变为大型工商企业，旨在拓展海外采购渠道和销售网络。除了国有企业以外，各省市下属的外贸企业也适度开展全球化经营。本阶段对外投资的数量虽较上阶段有了一定程度的发展，但在投资总量上仍然较小。截止到2002年，对外直接投资371.72亿美元；对外直接投资存量与吸引外资存量之比为0.17。

3.对外直接投资提速阶段(2002年至今)。中国经济经历了30年的高速发展，资本存量不断增加，这意味着资本已经不是中国经济发展中的过渡稀缺的要素。此外，1994年之后逐年增加的贸易顺差为对外投资提供了充足的外汇存底。随着各层次多渠道的对外投资模式的建立，中国不再仅是外商直接投资的主要接收国，更逐渐发展成为对外直接投资的母国。对外投资的主体也逐渐由“国字脸”转变成为了“百家姓”，各种中小企业对外投资的增长迅猛。截止到2012年，中国对外直接投资存量达到8328.82亿美元，已经成为世界第三大对外投资国，仅次于美国和日本；对外直接投资存量与吸引外资存量之比激增至0.61。

表1中国对外直接投资存量纵向演变表 亿美元

注：OFDI表示中国对外直接投资存量；IFDI表示外国对中国直接投资存量。

资料来源：UNCTADSTAT FDI database.

(二)流出业绩指数横向比较：比上不足，比下有余；东部优于中西部地区。

联合国贸发会议(UNCTAD)采用对外直接投资流出业绩指数(Outward FDI Performance Index)，描述和评价各国对外直接投资的现实状况和发展水平。其定义是：一段时期内(通常为一年)，一国FDI流出量占全球FDI流出量的比例与该国GDP占全球GDP的比例的比值。若指数值大于1，表示该国对外直接投资在全球所占规模较其GDP所占规模要大，也就是业绩突出；反之，若指数值小于1，表示该国对外直接投资在全球所占规模较其GDP所占规模要小，即业绩低下；若指数值等于1，则表示该国对外直接投资在全球所占规模较其GDP所占规模相当，即业绩正常。

1.流出业绩指数国际比较：与发达国家差距拉大逐步缩小，处于发展中国家前列。首先，与发达国家比较。1980年，从对外直接投资流出业绩指数看，美国、加拿大和英国等发达国家(地区)该指数均大于1。由于当时中国刚刚打开国门，对外直接投资活动还尚未出现，或是存在但由于量小而在统计数据上没有有效值。1990年，英国、法国、德国和日本该指数大于1。中国该指数为0.21，远落后于发达国家。2000年，加拿大、英国和法国该指数大于1。中国该指数为0.02，与发达国家的差距进一步拉大。*差距拉大的主要原因为中国GDP显著增加。2010年，美国、加拿大、法国和德国该指数大于1。中国该指数为0.55，与发达国家的差距有所缩小。*2001年，入世之后，中国经济国际化水平大幅提高；差距缩小的主要原因为中国FDI显著增加。其次，与发展中国家比较。1980年到2000年，金砖四国该指数均小于1。其中，2000年，中国该指数处于金砖四国末尾。2010年，俄罗斯该指数大于1，中国、巴西和印度该指数小于1，中国在金砖四国中处于第二位(见表2)。

2.流出业绩指数国内比较：沿海发达省份表现好于中西部省份。将对外直接投资流出业绩指数由大到小排列，2003年，北京、山西、福建、上海、山东排在前五位，该指数均大于1；安徽、湖北、四川、河北、陕西排在后五位，该指数均大于0.1。2010年，海南、辽宁、浙江、上海、云南排在前五位，该指数均大于1；湖北、宁夏、青海、贵州、西藏排在后五位，该指数均小于0.15(见表3)。

表21980～2010年主要国家流出业绩指数对比表

注：—表示数据缺失。

资料来源：FDI流量数据来源于UNCTADstat；GDP数据来源于World Bank。

表3中国各地区对外直接投资流出业绩指数表

注：地区生产总值使用当年人民币与美元兑换汇率。

资料来源：2010年中国对外直接投资统计通报；中国国家统计局。

三、中国对外直接投资政策变迁：从“限制”到“鼓励”

(一)1992年之前严格限制阶段：海外投资理念欠缺与外汇储备约束。

1979年改革以来，由于企业没有境外投资经验且国家外汇储备极为有限，在管理体制上对海外投资活动控制极为严格。1983年，国务院授权原外经贸部为中国企业对外直接投资审批和管理的归口部门，建立起以原外经贸部为审批主体，其他部门和省市相关部门层层审批上报的管理制度。此时，审批参与政府部门层次为原外经贸部、外汇管理局等有关部委和市、省、国家三级，审批范围广、手续十分繁琐。1990年，国家外汇管理局对企业对外直接投资所需外汇的使用，所赚外汇的管理等方面进行了详细的规定，指出用于境外投资的外汇资金限于境内投资者的自有外汇；未经国家外汇管理局批准，不得使用其他外汇资金。*国家外汇管理局：《境外投资外汇管理办法实施细则》，1990年。

(二)1992～2002年谨慎鼓励阶段：投资项目与外汇使用严格审批。

1992年，中国政府在“十四大”报告中提出，要积极扩大中国企业对外投资和跨国经营；1997年“十五大”报告中进一步提出，应鼓励能够发挥中国比较优势的对外直接投资，以更好地利用国内国外两个市场、两种资源。为实现政府关于境外投资的政策目标，国务院下属相关各部门制定了大量的政策。虽然在国家层面提出加大对外直接投资，但是此阶段FDI政策依然处于谨慎鼓励状态。1991年，原国家计委颁布《关于加强海外投资项目管理意见》，成为此阶段对中国对外直接投资影响最大的政策法规，为今后十余年中国对外直接投资政策定下基调。指出中国尚不具备大规模到海外投资的条件，对外直接投资工作要在国家宏观管理下有目的、有计划地进行，必须严格按规定的审批程序办理。

对外直接投资项目的审批权限方面，1991年的政策规定，中方投资额小于100万美元，省级层面具有审批权限，项目建议书和可行性研究报告报国家计委备案；中方投资额100万～3000万美元，由国家计委会同有关部门审批；中方投资额在3000万美元以上的项目，国家计委会同有关部门初审后报国务院审批。*国家计划委员会：《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》，1991年。对外直接投资外汇管理方面，1997年，国家外汇管理局出台政策规定未经外汇局批准不得以个人或者其他法人名义在境外开立外汇账户。*国家外汇管理局：《境外外汇管理规定》，1997年。

(三)2002年至今适度放宽阶段：项目审批与外汇使用权限下放。

中国成为WTO成员之后，面临崭新的国际与国内形势，为适应中国企业对外直接投资的新问题，中国在政策层面做出了调整，以支持企业对外直接投资活动顺利开展。2002年，党的十六大提出“走出去”战略；2007年，十七大进一步指出要创新对外投资方式，支持企业在研发、生产和销售等方面开展国际化经营，加快培育中国的跨国企业与国际化知名品牌，积极开展国际能源合作。2009年，国务院和相关部委出台一系列政策支持企业对外直接投资。一是简政放权，颁布《境外投资管理办法》，较90年代的政策，更注重政府的工作效率，政府批复时间由原来的60天缩减为20个工作日，对外直接投资项目审核周期大大缩短；审批权限上也有很大的放宽。

对外直接投资项目的审批权限方面，2004年的政策文件规定，中方投资额3000万美元以下的资源开发类和中方投资用汇额1000万美元以下的其他项目，由省级发改委核准；中方投资额3000万美元及以上，由国家发改委核准；中方投资额2亿美元及以上的，由国家发改委审核后报国务院核准。中方投资用汇额1000万美元及以上的大额用汇类境外投资项目，由国家发改委核准；5000万美元及以上由国家发改委审核后报国务院核准。*国家发改委：《境外投资项目核准暂行管理办法》，2004年。2011年，为进一步宽松对境外投资项目的核准管理，对外直接投资项目的审批权限进一步下放。地方企业实施的中方投资额3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目，由省级发改委核准；中方投资额3亿美元及以上的资源开发类、中方投资额1亿美元及以上的非资源开发类境外投资项目，由国家发改委核准。*国家发改委：《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》，2011年。

对外直接投资外汇管理方面，2005年，国家外汇管理局在总结2002年以来在部分地区开展境外投资外汇管理改革试点经验的基础上，将试点扩大到所有地区；增加境外投资的用汇额度，总额度从目前的33亿美元增加至50亿美元；扩大试点地区外汇局的审查权限，其对境外投资外汇资金来源的审查权限从300万美元提高至1000万美元。*国家外汇管理局：《关于扩大境外投资外汇管理改革试点有关问题的通知》，2005年。2009年，国家外汇管理局规定外汇局对境内机构境外直接投资外汇资金来源由“事先审查”改为“事后登记”。*国家外汇管理局：《境外机构境外直接投资外汇管理规定(征求意见稿)》，2009年。

针对中央政府对外直接投资政策风向的转变，各地方政府也作出了积极的回应，出台各种宽松政策。例如，温州在全国范围内率先开展个人境外直接投资试点，尝试促进境外投资便利化。主要表现在以下几个方面：首先，投资者可使用自有外汇资金、人民币购汇以及经市外汇局核准的其他外汇资产来源等进行境外直接投资，也可将境外直接投资所得的利润留存境外用于其境外再投资。其次，投资者单项境外投资额不超过等值300万美元；多个投资者共同实施一项境外直接投资的，投资总额不超过等值1000万美元；个人境外直接投资年度总额不超过2亿美元。最后，建立政府主导市场运作的个人境外投资服务体系。建立政府、协会、驻外使领馆、投资者四位一体的境外纠纷与突发事件处置应急机制；加强信息与咨询服务；建立境外投资创业信息服务平台，提高决策的科学性。*温州对外贸易经济合作局：《温州市个人境外直接投资试点方案》，2011年。

图1 中国对外直接投资政策变迁路径图

四、未来中国对外直接投资新格局：从“强制性”到“混合性”政策工具

中国对外直接投资政策变迁经历“严格限制、谨慎鼓励、适度放宽”三个不同阶段，项目审批权限逐步下放，审核周期逐步缩短，企业用汇趋于便捷。但是，政府主要通过“强制性”政策工具影响企业对外直接投资活动，最常使用的强制性政策工具是规制，对海外投资企业和项目实施严格的审批制度，通过全程管理来贯彻规制，一般由特定的职能机构(如国家发改委、商务部、外汇管理局等)进行管理。在政策工具方面，每一种政策工具均有其使用的生命周期，在对外直接投资酝酿阶段，中国政府采用“强制性”政策工具规制企业海外投资行为是必要的。随着时间的流逝，该工具的有效性在

逐步下降。近些年来，中国外汇储备一直保持较快增长速度，面临外汇储备贬值的风险，中国跨国公司海外投资可以成为缓解高汇储压力的一个宣泄渠道。同时，中国财政状况在近些年得到了显著改善，尤其是沿海发达省份年财政收入增速几倍于地区生产总值增速，通过财政专项资金助推企业海外投资的条件基本满足。因此，应该逐步由“强制性”政策工具向“混合性”工具(例如税收减免和补贴等)过渡将有利于国家特定优势“自上而下”的向企业传导。在审批环节上，可以尝试建立分类审批体系，即关系国计民生的中央企业海外投资活动要经过严格审批环节，而有实力又有信誉的民营企业海外投资审批可以适度放宽审批额度，这将更加有利于中国企业在全球配置资源。

本研究为2013年度浙江省哲学社会科学规划基础理论研究课题(课题编号：13NDJC082YB)、2014年度浙江省委党校青促会课题阶段性成果。

F832.6

A

2095-3151(2014)64-0060-06