北京市节能减排政策目标与潜力分析*

北京工业大学循环经济研究院

李云燕 王 静

北京市节能减排政策目标与潜力分析*

北京工业大学循环经济研究院

李云燕 王 静

首都经济的快速增长的同时，环境资源不断消耗，节能减排也面临着日益严峻的挑战。本文在分析现阶段首都实施的节能减排政策及目标的基础上，对2001～2013年北京市节能减排现状进行评价。运用灰色系统预测模型GM(1，1)对2015～2020年北京市单位GDP能耗和单位GDP碳排放量进行预测，计算出北京市节能减排的潜力。最后分析由于实施节能减排政策对节能减排潜力造成的影响，并对北京市节能减排提供相关的政策建议。

北京市；节能减排；政策目标；灰色系统预测模型；潜力分析

一、北京市节能减排的政策目标

(一)节能减排政策。

为应对首都日益严重的环境问题，北京市政府根据自身定位，颁布了一系列与节能减排有关的政策性文件，旨在改善北京市的空气环境质量。例如，2012年颁布的《北京市2012～2020年大气污染治理措施》提出了空气中细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、总悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的排放目标并制定大气污染防治的治理措施以及保障措施。《北京市工业大气污染治行动计(2012～2020年)》对大气治理措施中有关工业大气污染治措施进行了具体细化：一是明确了工业减排指标，二是细化分解了工业结构调整内容，三是强化了工业能源的优化。

2013年颁布的《北京市2013～2017年清洁空气行动计划》，以防治PM2.5污染为重点，将政府调控与市场机制相结合，通过八大污染减排工程、六大保障措施以及三大全民参与行动，以推进产业结构和能源结构的调整，实现污染物的协调减排。*北京市2013-2017年清洁空气行动计划，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.而《北京市2013～2017年加快压减燃煤和清洁能源建设工作方案》以压减燃煤总量、提高清洁能源比重和加快治理重点领域的能源消费为目标，坚持能源安全保障与清洁发展为工作思路，加快压减燃煤和清洁能源设施建设，构建安全清洁高效的现代城市能源体系。《北京市2013～2017年机动车排放污染控制工作方案》指出应优先发展公共交通，构建以集约化出行和清洁化车辆为特点的城市交通体系，促进空气质量显著改善和经济社会的可持续发展。

2014年颁布的《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》对排放监测、市场调控、配额调整等做了具体规定，并提出了展开跨区域交易的可能性，表明北京市基本建成了较为完善的碳排放权交易制度。*《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.《北京市大气污染防治条例》的颁布实施为落实《大气污染防治行动计划》，实施《北京市2013～2017年清洁空气行动计划》提供了强有力的保障，该条例指出应采取更加严格的大气污染防治措施，为促进环境空气质量的改善提供坚实的法律基础。*《北京市大气污染防治条例》，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.

(二)节能减排目标。

北京市政府在节能减排政策指导下提出了各项节能减排低碳发展目标，表1从产业结构、能源消费、生态环境三个方面提出了对主要的节能减排目标进行概括。

二、北京市节能减排现状及存在的问题分析

(一)北京市节能减排现状分析。

1.能源消费和单位产出能耗现状分析。2001年北京地区生产总值为3708.0亿元，到2013年上升至19 500.6亿元，年均增长率为14.84%(见图1)。相比而言，2001年北京市能源消费总量为4144万吨标准煤，到2013年能源消费总量达到7354.2万吨标准煤，2001～2013年年均增长率为4.72%，表明相对于经济的增长，能源消费量的增长较为缓慢(见图2)。而在三次产业结构中，第三产业增加值占GDP比重进一步提高，由2005年的69.6%提高到2010年的75%，而2010年第三产业万元增加值能耗不足全市能耗水平的60%，到2013年三次产业结构比例依次为0.8:22.3:76.9。

表1北京市各项节能减排低碳发展主要目标

图1 2001～2013年北京市各产业国民生产总值数据来源：北京市统计年鉴2002～2014。

2010年北京市单位GDP能耗为0.724吨标准煤/万元，相比于2005年的0.987吨标准煤/万元降低了26.65%(按2000年可比价格)，下降幅度位居全国首位，是全国唯一连续5年完成年度减排目标的省级地区。*《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，http://www.bjpc.gov.cn/fzgh_1/guihua/12_5/12_5_zx/.根据北京市“十二五”时期能源发展建设规划中的节能减排目标，到2015年，全市单位GDP能耗比2010年下降17%。截至2013年，单位GDP能耗由2010年的0.724吨标准煤/万元下降到0.611吨标准煤/万元，下降率为15.61%(见图2)。

2.二氧化碳排放现状和单位GDP碳排放现状分析。2001年北京市二氧化碳排放量为10 403.8万吨，到2013年氧化碳排放总量达到18 091.28万吨，2001～2013年年均增长率为4.72%。根据北京市“十二五”时期能源发展建设规划中的节能减排目标，到2015年全市能源消费总量控制在9000万吨标准煤左右。按此推算出2015年全市二氧化碳排放总量应控制在22 140万吨。2001年单位GDP碳排放为2.946吨/万元，到2013年单位GDP碳排放为1.502吨/万元，年均下降率为5.46%(见图3)。表2列示的是以2000年为基期计算出的2001～2013年单位GDP能耗和单位GDP碳排放。

3.污染物排放现状分析。2001～2005年北京市二氧化硫的排放量年均下降率为1.27%，下降趋势较为平缓，而2006～2010年北京市二氧化硫排放量下降趋势明显，基本完成“十一五”时期的指标任务。“十二五”期间北京市加大了对能源消费结构的改革，控制机动车排气污染并使用低硫燃料，使得二氧化硫排放量持续下降。2011～2012年二氧化硫排放量下降了4.12%。根据北京市“十二五”时期绿色北京发展建设规划中的生态环境指标，到2015年，全市二氧化硫排放总量下降13.4%。*北京市发展和改革委员会：《北京市“十二五”时期绿色北京发展建设规划》，http://www.bjpc.gov.cn/fzgh_1/guihua/12_5/12_5_qx/。

表22001～2013年北京市单位GDP能耗和单位GDP碳排放

2013年，北京市二氧化氮(NO2)年均浓度56.0微克/立方米，超过国家规定年均浓度标准40%；可吸入颗粒物(PM10)年均浓度108.1微克/立方米，超标54%；臭氧(O3)超标15%。PM2.5年均浓度每立方米89.5微克，超标156%，为北京市最严重的污染物，而如果要实现规划中下降5%的目标，2014年PM2.5年均浓度需维持在每立方米85微克左右。

(二)北京市节能减排存在的问题。

“十一五”期间，以举办奥运会为契机，首都的能源发展建设实现了跨越式发展，在确保了经济社会快速发展和人民生活水平稳步提高的同时，能源设施供应能力也得到了进一步的提升。然而，根据对现阶段能源消费和污染物排放分析来看，北京市在实行节能减排过程中仍存在一定的问题，在产业结构调整和能源结构调整方面有待进一步提高。

在产业结构方面，2013年北京市三次产业结构为0.8:22.3:76.9，尽管相对于国内而言，北京市的三次产业结构中工业行业等高能耗、高污染产业比重偏低，但是同世界发达国家城市相比，仍有较大差距。*沙之杰：《低碳经济背景下的中国节能减排发展研究》，载于《西南财经大学》2011年论文，第103～104页。同时，首都的碳排放强度分别是纽约、伦敦、东京、巴黎的6.40倍、6.83倍、7.58倍和9.88倍；在能源结构方面，北京市工业能源消费结构仍以煤炭消费为主，优质能源比例较低。目前首都能源品种中有37.1%的能源来自煤炭消费，石油、天然气、外调电力及其他能源品种占能源消费量的比例依次为15.5%、13.1%、23%和3.2%。尽管北京市采取积极应对措施旨在控制燃煤的总量，在加强对燃煤锅炉房的清洁能源改造力度、逐步推进燃气热电中心的建设的同时也积极推动清洁能源的发展。然而，北京市的煤炭占能源的比重仍然较大，天然气、水电等清洁能源的比重虽呈现快速增长趋势，但其占总能源比重仍较小。*智静、高吉喜：《北京市能源结构调整过程中生态环境压力的转移》，载于《生态经济》2009年第8期，第80～84页。

三、北京市节能减排预测及潜力分析

本文以2001～2013年的北京市单位GDP能耗和单位GDP碳排放为原始数据(以2000年为基期)，对北京市节能减排的预测值、目标值以及潜力指数进行评估分析。预测模型如下所示：

单位GDP能耗预测模型：y1(t)=-20.6073(1-e0.0570)e-0.0570(t+13)(t=1，2，…)

(1)

单位GDP碳排放预测模型：y2(t)=-50.6940(1-e0.0570)e-0.0570(t+13)(t=1，2，…)

(2)

通过对上述模型的统计检验可知，单位GDP能耗和单位GDP碳排放的后验差比值均小于0.35且小误差概率均大于0.95，说明这两个模型精度高，均可用于预测。经检验，两者统计量F均大于0，接受原假设H0，两预测模型方程总体上的线性关系显著成立，通过检验。

运用上述模型和表2数据，对北京市2014～2020年单位GDP能耗和单位GDP碳排放进行预测分析，结果如表3和表4所示。

本文以《北京市2013～2017年清洁空气行动计划》中节能减排目标作为预期目标值，可推算出2015～2020年北京市单位GDP能耗要年均下降11.38%左右。据此计算出2015～2020年北京市单位GDP能耗和单位GDP碳排放目标值。将节能减排潜力指数定义为目标值与预测值差额同与预测值的比值，则该指数越大，表明节能减排的潜力也越大。

由上述结果可知，2015～2020年，北京市单位GDP能耗和单位GDP碳排放减排潜力指数最小值为0.118，最大值为0.359，该指数的意义表明北京市节能减排存在11.8%～35.9%的下降空间。北京市随着经济的发展，技术水平不断进步，能源利用效率不断提高，节能减排仍存在进一步减排的空间。

表3北京市2013～2020年单位GDP能耗预测值、目标值及潜力指数

图4 2015～2020年北京市单位GDP能耗预测值与目标值

表4北京市2013～2020年单位GDP碳排放预测值、目标值及潜力指数

图5 2015～2020年北京市单位GDP碳排放预测值与目标值

四、政策工具对节能减排的影响

(一)产业政策对节能减排的影响。

产业结构是反映地区产业发展状况的重要指标，它通过影响产业发展而作用于节能减排。产业结构内部变动会给能源消耗和污染排放带来不同的影响。由于不同产业、行业甚至不同产品间在生产过程中的要素投入是不相同的，从而导致生产相同产值所耗费的能源量和污染物排放量不尽相同。例如，第二产业中的石油加工、炼焦和核燃料加工业的单位GDP能耗高于第三产业的金融服务业的单位GDP能耗。因此，北京市产业结构在决定其经济发展的同时，也影响其能源消费、节能技术等生产要素的利用情况，进而影响节能减排的效果。同时随着各产业、行业、企业的技术水平的提高，使得单位产值的能耗和污染物排放量逐渐下降。*安伟：《河南省节能减排政策研究》，华中科技大学2008年论文，第80～82页。

(二)税收政策对节能减排指标的影响。

英国经济学家庇古首次从福利经济学的角度系统的研究了外部性问题。他认为，在外部不经济的条件下，社会成本大于私人成本从而导致社会收益小于私人收益，合理的税收能够使个人和企业行为真实地反映社会成本和收益。利用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，它的意义在于：排污税增加了低排放产品的竞争力，能够鼓励企业生产者对清洁技术的创新。

(三)投融资政策对节能减排指标的影响。

与税收政策相比，投融资政策在节能减排中的方式有很大差异。税收政策的特点具有强制性、无偿性等非市场化特征，只能通过政府来进行宏观调控，针对性较差。而采取投融资政策则具有有偿性、自愿性等特征。在公平的基础上侧重经济效率，方式更加灵活，更加适合于市场化运行的社会经济活动。因此，在节能减排项目的融资体系中，非竞争性领域应该由财政支出政策来进行，而竞争性领域的节能减排更适合通过信贷、资本市场、风险投资、保险等金融政策对其进行融资支持。并且，随着市场化程度的提高，金融支持在节能减排融资体系中所占的地位愈加重要。

五、提升节能减排效率的措施建议

(一)优化产业结构，狠抓重点领域的节能减排。

北京市政府应创造更良好的政策环境、监管环境和法律环境用以改善市场机制以及促进以利益为导向的机制，引导和激发市场主体的积极性和创造性，引导市场主体行为与政府战略意图相一致，形成最有力的产业结构形态。在未来的产业结构升级中应在控制第二产业的增长的同时大力发展第三产业，使得产业结构集中向知识密集型和技术密集型产业发展，如金融产业、信息产业和高端现代服务业等。优化产业结构，一要淘汰压缩高能耗、高污染产能，分步实施高能耗、高污染企业的关停并转迁，逐步淘汰低效落后生产能力和设备；二要整治高能耗、高污染型行业企业，对水泥、石化等高耗能、高排放行业，实施产能总量控制，鼓励通过兼并重组压缩产能；三要建设生态工业园区，加快推进工业开发区环境基础设施建设，鼓励开展生态化、循环化设计和改造；四要推行清洁生产，积极开展清洁生产审核，实施清洁生产技术改造。

同时，应当重点关注重点领域的节能减排。一要深度推进工业节能减排，强化资源环保准入约束，淘汰压缩污染产能。对水泥、石化等高耗能、高排放、高污染行业，实施产能总量控制，鼓励通过兼并重组压缩产能；二要大力发展低碳建筑，大幅度提高建筑节能水平，进一步推进低碳建筑标准体系建设。同时加强对建筑节能设计标准执行情况的监督检查，广泛应用低碳环保的建筑技术，提高建筑用能效率。三要强化交通运输节能减排，大力发展公共交通系统，发展新能源和清洁能源公交车辆，推动机动车结构优化调整提高新能源、清洁能源车的使用比例，提高机动车能耗效率。

(二)调整能源结构，提高优质能源比例。

北京市应当大力发展清洁技术，控制煤炭总量的消费，调整以煤炭消费为主的消费结构，加大对优质、清洁能源的投入，结合北京市目前资源禀赋现状，促进新能源和可再生能源的发展，并积极引进外埠清洁能源如天然气、太阳能为主的清洁能源系统。为此，一要加强清洁能源供应保障，构建以电力和天然气为主、地热能和太阳能为辅的清洁能源体系；二要提高能源利用率，未来首都的煤炭资源占能源供应系统的比重仍然较高，因而从实际的角度出发，优先使用优质煤炭资源，大力研发和推广节能降耗技术，降低用煤的环境污染，从源头上降低能源需求，推动减少大气污染物排放；三要推行企业生产清洁生产，从企业的角度出发，通过清洁能源改造的方式对能源使用率低下的工业企业进行整改，并推动北京市区及远郊区县的燃煤减量化，对新建成的商业区、各类经营服务行业燃煤全部改用电力、天然气等清洁能源。

(三)以市场为导向完善资源性产品价格形成机制。

要实现节能减排的目标，应利用市场机制，以市场为导向完善资源性产品价格形成机制，通过价格变化引导和激励企业自主的参与到节能减排行动中。目前资源产品的价格未能体现其稀缺性和环境损害的成本，导致市场配置资源低效，资源浪费严重。节能减排目标的实现，首先要理顺资源的价格形成机制，将资源开采、运输、使用中对生态和环境等外部成本造成的影响逐步计入到资源价格中，在有效保护能源、资源的同时，通过抬高企业的成本迫使企业加强技术的研发，积极性使用先进的节能减排技术。

实行碳排放权交易是通过市场机制减少二氧化碳及其他温室气体排放量的有效途径。北京市碳排放权交易市场开市以来交易量逐步提高，截至2014年6月成交量近50.2吨，但与碳排放总量相比该交易量明显偏小，企业对市场交易的积极性仍不高，碳排放交易制度还未充分发挥对节能减排的作用。因此，在完善碳排放权交易过程中，一方面要制定具体的运行机制，为企业建立碳排放的基础数据库，保证相关数据的准确性和完整性，规范市场交易；另一方面应制定过相应的可信性的处罚措施，对于违规企业加强处罚，使得处罚成本高于买入配额的成本，保证市场交易的有序进行。

(四)增强对节能减排的政策扶持。

企业是北京市节能减排目标的主体，政府应该提供强力的信用担保，为企业提供政策上的支持。第一，北京市应建立健全促进低碳发展的财税政策体系，大气污染、废水处理、新能源、能源清洁等与节能减排相关的行业领域都应给予必要的扶持，同时重视对节能减排、清洁能源开发、低碳技术研发、低碳产业发展的投入，形成稳定的多元化资金投入，为低碳发展提供资金保障；第二，拓宽投融资渠道，创新环保投融资机制，积极扩宽融资渠道，将市场机制引入环境保护领域，逐步建立一个长效稳定的环保投资机制。完善与环保投资相关的准则和标准，强化环保投融资的执行力，建立良好的投资者权益风险保障制度；最后，应当完善与环保投资相关的准则和标准，强化环保投融资的执行力，建立良好的投资者权益风险保障制度。

*本文为北京市科技计划课题软科学研究项目(项目编号：Z131109001613006)和北京市社科基金项目(项目编号：14JGB036)及北京工业大学人文社科基金项目(项目编号：X5104001201301)的阶段性研究成果。

F127

A

2095-3151(2014)64-0089-08