高职招生制度改革：基于制度变迁理论的分析

杨卫军

摘 要 近年来，随着高职院校数量的增加及职业教育改革的深入，我国高职招生改革的力度在不断加大，高职招生制度发生了一系列改革和变迁。这种变迁可以用制度变迁理论进行解释：从制度需求因素来看，生源不断减少、院校竞争激烈；从制度供给因素来看，国家对高考和高职的认识不断深入，这两方面因素共同作用催生了制度改革。因此，一方面，政府应当审慎地推行高职招生制度改革，另一方面，高职院校也要尽快适应招生制度改革。

关键词 高等职业教育；招生制度；制度变迁理论

中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）28-0019-05

近年来，随着高职教育改革的不断深入，我国高职院校招生改革的力度在不断加大。截至目前，我国高职招生已经从原来的普通高考一种方式演化为通过普通高考招生、单独考试招生、综合评价招生、面向中职毕业生的技能考试招生、中高职贯通招生、技能拔尖人才免试招生、注册入学等七种方式。从一种方式到七种方式，我国高职招生制度究竟经历了怎样的变迁？这种变迁背后的深层原因是什么？本文拟运用新制度经济学的制度变迁理论对该问题进行分析。

一、制度变迁的相关理论

经过诺斯等多位学者的努力，目前新制度经济学中关于制度变迁的理论已经相当系统和完善[1]。在此，不拟就所有的制度变迁理论进行详细介绍，仅介绍其核心的内容。

（一）制度

在新制度经济学中，制度是指一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范，诺思称之为“制度安排”。这种制度安排指的是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，旨在提供一种使其成员合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式。诺思所讲的制度变迁和制度创新都是指这一意义上的制度，其构成要素主要是：正式制约（如法律）、非正式制约（如习俗、宗教等）以及它们的实施，这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构[2]。

（二）制度变迁

制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。其原理是：制度可以被视为一种公共产品，是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期收益的增加。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度变迁。制度变迁的成本与收益之比对促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。

（三）制度变迁的步骤与方式

推动制度变迁的力量主要有两种：即“第一行动集团”和“第二行动集团”，第一行动集团是制度变迁的创新者、策划者和推动者，而第二行动集团是制度变迁的实施者。制度变迁的一般过程可以分为五个步骤：第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的主要方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；第四，形成推动制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁。

根据充当第一行动集团的经济主体的不同，可以把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。所谓“自下而上”的制度变迁，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为“诱致性制度变迁”。所谓“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为“强制性制度变迁”[3]。

二、我国高职招生制度的变迁

（一）我国高职招生制度的变迁路径

20世纪80年代，我国的高中后教育以大学本科、大中专为主，新开办的职业大学屈指可数，因此，整个社会缺乏对高职教育的关注度，我国高职教育发展滞后。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》将高职教育纳入国家教育体系，高等职业技术教育这一概念也首次出现在官方文件中。《决定》明确提出，高职教育要优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有专业实践经验、成绩合格的在职人员[4]。

20世纪90年代以后，我国高等教育改革不断深入。1994年，第二次全国教育工作会议提出“三改一补”发展方针，即通过职业大学、部分高等专科学校和成人高校来改革和发展高等职业技术教育，并利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，高等职业技术教育的发展有了法律依据。1998年，教育部在“三改一补”的基础上，提出“三多一改”的发展方针，即“多渠道+多规格+多模式”发展高职教育，高职迎来了真正的大发展时期。1999年6月，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》（中发[1999]9号），指出职业技术学院或职业学院可采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生，并把高职院校的招生事宜交由省级政府负责。但各省级政府普遍采取通过高考录取的方式招收高职学生。

2000年以后，我国高等职业院校的数量不断增加，高职教育的规模和影响力不断扩大。在这一背景下，社会对高职逐渐认可，高职教育也开始从规模扩张向内涵建设转变。2006年，教育部、财政部开始实施“示范性高职院校建设计划”。2007年，教育部在全国部分示范性高职院校开展单独招生改革试点工作，各试点院校自主制定招生政策、自主命题、自主组织考试、自主确定录取方案，并在高考前完成录取工作，普通高考已不再是高职院校招收高中毕业生的唯一途径。

2010年开始，国家对于高职招生制度改革工作更加重视。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，明确改革考试招生制度，要求逐步实施高等学校分类入学考试。随后，2010年3月，教育部《关于2010年部分高等职业院校开展单独招生改革试点工作的通知》（教学司[2010]6号）提出，继续在全国部分高等职业院校开展单独招生改革试点工作。此后，《教育部、财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（教高[2010]8号）、《教育部、财政部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》（教职成[2011]11号）、《教育部关于推进高等职业教育改革创新，引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）、《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）、《国家教育事业发展第十二个五年规划》等一系列文件中均提出改革考试招生制度，支持各地推进高等职业院校招生制度改革。2013年4月，《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》（教学[2013]3号）就高等职业教育考试招生制度改革的总体要求、建立和完善多样化的高等职业教育考试招生方式、建立健全以省级政府为主的管理体制进行了补充和完善。2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）提出健全“文化素质+职业技能”、单独招生、综合评价招生和技能拔尖人才免试等考试招生办法，为学生接受不同层次高等职业教育提供多种机会。

（二）现状

截至目前，我国已经初步形成多样化的高等职业教育招生方式，主要有以下七种：

一是通过普通高考招生。这仍然是国内绝大多数省份、绝大多数高职院校招生的主要渠道。

二是单独考试招生。2005年，上海市开始单独招生试点工作；随后，北京、天津、重庆、江苏等省市的部分国家示范高职院校也开始单独招生试点；2010年，国家扩大试点范围，示范性高职院校均开始单独招生。目前，大部分省份的国家示范校、骨干校都在进行单独考试招生，部分省份省级示范校也开始进行单独考试招生试点。

三是综合评价招生。适用于办学定位明确及招生管理规范的高等职业院校的农林、水利、地矿等行业特色鲜明且社会急需的专业，可于高考前，在本地符合当年高考报名条件的考生范围内，依据考生普通高中学业水平考试成绩和综合素质评价结果，综合评价，择优录取。参加招生学校、专业及规模由学校所在地的省级教育行政部门确定。

四是面向中职毕业生的技能考试招生。这是一种以中职毕业生的专业技能成绩为主要录取依据的招生办法。

五是中高职贯通招生。这是按照教育部要求，面向初中应届毕业生的“三二分段制”和“五年一贯制”招生方式，以艺术、体育、护理、学前教育以及技术含量高、培养周期长的专业为主，但实际很多地方并未严格执行上述专业限制。

六是技能拔尖人才免试招生。对于获得由教育部主办或联办的全国职业院校技能大赛三等奖及以上奖项或由省级教育行政部门主办或联办的省级职业院校技能大赛一等奖的中等职业学校应届毕业生，以及具有高级工或技师资格（或相当职业资格）、获得县级劳动模范或先进个人称号的在职在岗中等职业学校毕业生，经报名地省级教育行政部门核实资格、高等职业学校考核公示，可由有关高等职业院校免试录取。

七是注册入学。2005年起，上海高职学校对中职毕业生实行“开放注册入学”；2011年起，江苏省开始注册入学试点；2014年，更多的省市，如陕西、北京等也开始高职注册入学试点。

从我国高职招生制度变迁的路径以及现状可以看出，虽然早在2005年教育部就开始在全国部分地区开展单独招生改革试点工作，但该项工作大范围的推广开展实际是在2010年以后。为此，2010年可以看成是我国高职招生制度变迁的一个分水岭。在此之前，高职招生实际处于“搭便车”的状态，和普通高校一起招生，各地关于招生的操作性政策基本和普通本科高校无异，但2010年之后，高职招生制度改革则明显提速。

三、我国高职招生制度变迁的原因

改革开放以来，我国高职招生制度发生了比较大的变迁，究其发生的背景和原因，主要有两方面的因素：一是制度需求的因素，二是制度供给的因素。

（一）制度需求因素：生源不断减少、院校竞争加剧

从表1可以看出，2007年，我国高职高专院校招生人数在经历了多年的快速增长后首次下降，2008年虽然再度增加，但2009年仅增加不到1%，2010年则再度下降。之所以会出现这种现象，主要原因在于生育率下降导致生源不足。2010年，黑龙江、海南、辽宁、上海、北京、浙江、湖南、山东高考录取率超过80%。在高考报名人数不断减少的背景下，我国高职院校的数量却在不断增加，到2010年底，我国高职院校总数已经达到1246所，2013年底则进一步达到1321所，见表1。目前，从供求关系的角度来看，供求矛盾非常突出，越来越多的高职院校通过普通高考无法招收到足够的生源。在我国目前的高校生存体制下，学生就意味着收入，因此，高职院校普遍存在“招生饥渴症”。但近年来，不少学校，特别是一些新成立的职业技术院校由于知名度不高等原因，在招生方面困难重重，甚至出现了生存问题。这些学校会通过一定的渠道将其“呐喊声”传递给政府和社会。在这种背景下，通过对招生制度不断进行改革，以更灵活的方式，使更多的学生进入高职院校学习就变得非常必要了。

说明：由于专科升本科的原因，我国专科学校数量已从1999年的313所下降到2008年的148所，也就是说，从1999年，我国高职高专数量的增加实际是由高职院校增加导致。

实际上目前高职院校中的一些领先者，如国家示范性高职院校，对近年来的招生制度改革并不支持。对这些学校而言，因其办学历史长，已经在社会上具有一定的知名度，通过普通高考招生就能够满足其招生需要；此外，这部分学校对注册入学等政策甚至持比较坚决的反对态度。

（二）制度供给：国家对高考和高职教育认识的不断深入

从制度经济学角度看，仅仅有制度需求制度变革是无法发生的，因为制度也有可能被“锁定”，如，国家完全可以像前些年一样，仅仅通过普通高考这种方式为高职院校招生。那么，国家推动高职招生改革的原因是什么呢？

近年来，国家对普通高考和高职教育的认识不断深入，这是导致高职招生制度发生变化的供给性原因。长期以来，社会对我国的高考制度多有诟病，因此，国家在高考方面也试图有所创新。但由于普通高考影响巨大，国家事实上除了分省高考，并没有多少创举。与此同时，随着对职业教育认识的不断深入，不少理论界和政府官员逐步认识到，职业教育是与普通高等教育不同的一种教育类型，应该有不同的选拔机制。在这种背景下，高职招生制度改革在某种程度上承担了“试验田”的角色。政府改革的目标是好的，但在改革次序上则选择了相对容易的高职而不是普通本科，高职目前的招生困境也给了国家选择其作为改革突破口的动力。因此，才会出现高职招生改革的力度远大于普通高校的情况。

从我国高职招生制度改革不难看出，国务院、教育部通过不断的主动调整，事实上充当了制度供给者的角色，即“第一行动集团”；而高职院校则是“第二行动集团”，他们是制度变迁的实施者。显然，如图1制度收益曲线图所示，国家希望通过对制度不断并合理的变更，产生新的制度收益，高职招生制度改革可以理解为从L1到L2再到L3不断变化的过程。在这种变化中，国家获取了长期制度的收益（L4）。参照制度变迁的一般过程，可以用以下四步来概括目前我国高职招生制度改革的路径：第一步，部分高职院校招生出现困难，产生了不满，出现了“呐喊声”；第二步，政府从稳定、均衡发展的角度考虑如何解决这部分高职院校的困难；第三步，政府为这部分学校出台一些扶持性政策；第四步，实施这些政策。但高职招生制度变迁要比制度变迁一般过程的五个步骤复杂，其中包含了第二行动集团与第一行动集团之间的博弈，甚至第二行动集团之间也充满了博弈的关系。如，一些已经具有强势地位的示范性高职不愿意改革，甚至反对改革，而那些地位相对弱势的市属高职院校则希望不断改革，以改变其生源不足的窘境，显然，这些高职院校之间也有矛盾。

四、对策及建议

通过对我国高职招生制度变迁进行分析，我国的高职招生制度变迁具有较为明显的“强制性制度变迁”特征。这一领域的改革，在我国尚属新生事物，鉴于目前我国高职教育来之不易的局面，提出如下建议。

（一）政府应当审慎推行高职招生制度改革

作为一种不同于普通本科的教育类型，高职教育在我国的发展尚不足三十年，政府和理论界还有许多理论及改革中遇到的实际问题需要探索和总结。政府改革动机是良好的，但是良好的动机不一定能带来良好的结果。如，注册入学，目前我国越来越多的省市在推行该项制度，部分优秀高职院校对此有抵触心理，这些院校的担心也并非没有道理，没有门槛，社会怎么看高职？我国很多中职学校实行注册入学后不但未能挽回其生源下降的颓势，反而由于社会声誉不佳，加速了其衰败的进程。因此，对改革时机、路径的选择也十分重要，政府在推行高职招生制度改革时不能过于急迫，应当持谨慎的态度，采取渐进式、分类、自愿、稳步推进的策略似乎更好一些。

（二）高职院校要不断提升自身吸引力，尽快适应高职招生制度改革

生源不足的窘境是国家推行高职招生制度改革的重要原因。生源不足固然有生育率下降导致适龄人口总数不断减少的客观因素，但大量上线考生不报考或者放弃录取说明高职吸引力不足才是报考率低、报到率低的根本原因。因此，对于高职院校而言，不应该只强调各种客观因素和困难，踏实办学，办出特色，培养出符合社会需要的高素质技术技能型人才才是根本。高职院校要赢得政府、社会、学生、企业的尊重，关键还在自身，有为才有位。招生是一个学校综合实力的体现，高职院校要尽快从规模扩张转向内涵建设和品牌打造，准确地说就是抓质量、塑品牌，不断提升自身吸引力，适应高职招生制度改革，只有这样，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

参 考 文 献

[1]田国强.现代经济学的基本分析框架和研究方法[J]经济研究，2005（2）：113-124.

[2][3]卢现祥.西方新制度经济学[M]北京：中国发展出版社，2003：34.110.

[4]全国高职高专校长联席会议.高等职业教育改革与发展报告[M]北京：高等教育出版社，2011：1-2.