城镇化进程中新型职业农民培养的困境与突破

吴易雄

摘 要 培养新型职业农民是建设新型农业经营体系的战略选择和重点工程，是促进城乡统筹、社会和谐发展的重大制度创新。目前我国新型职业农民培养尚处于起步探索阶段，城镇化进程中培养新型职业农民面临着农村劳动力“低素质化”、农村劳动力“老龄化”、政府投入“低度化”、农村劳动力观念“落后化”、农业生产“兼业化”、法制建设“低全化”等多重困境。基于此，培养新型职业农民，迫切需要政府、基地、企业和农民共同努力，建立政府推动、部门联动、政策促动、市场带动、农民主动的“五轮驱动”机制，为确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、推进现代农业转型升级、构建新型农业经营体系提供人才智力支撑。

关键词 城镇化；新型职业农民；培养；困境；突破；湖南

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）28-0070-06

一、问题的提出

改革开放以来，我国城镇化水平迅速提高，2013年城镇人口增加到7.3亿人，城镇化率为53.7%，城镇化率年均增长一个百分点，我国已成为世界上城镇化速度最快的国家之一。根据国际经验判断，我国正处在城镇化加快发展的阶段。相关研究普遍预测，到2020年我国城镇化率将达到60%左右。随着城镇化进程的加快，大量青壮年农村劳动力的转移，农村实用人才“非农化”发展，农村“能人”大量外流。农业劳动力老龄化、弱质化严重，带来的是农村的空心化和农村社会的活力退化，当前农业劳动力素质呈结构性下降，而现代农业是现代科技集约，具有现代产业组织特征的农业，要求从业者具有较高的文化和技术素质，要会经营、善管理，具备市场经济意识。新型职业农民培养的目的是要为我国现代农业的发展提供合格的生产经营主体和后继者。加速培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，是应对城镇化进程中农民工不愿返乡种地，农村实际劳动力日益老龄化困境的良策。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，党的十八大提出了城镇化概念。城镇化建设是一个长期而艰巨的过程，离不开农村劳动力的支持。我国是农业大国，不能为了城镇化而忽视农业现代化的发展。因此，在大量农村劳动力流入城市就业的同时，必须为农业现代化发展培养一群具有较高文化素质、较强技术能力、较成熟市场经营能力的新型职业农民。近年来，党和国家以科学发展观统领全局，将新型职业农民培养摆在更加突出的地位。2012年，中央一号文件首次提出大力培育新型职业农民，2013年，中央一号文件强调着力加强农业职业教育和职业培训。尽管国家将培养新型职业农民提高到了国家战略高度，但是在现有的资源禀赋和政策背景下，与国外相比，我国新型职业农民培养仍处于起步阶段，新型职业农民培养面临多重困境，寻求解决这些困境的路径，可为党和政府出台加快新型职业农民培养的政策措施提供更加坚实的依据和基础。

从国内外学术界来看，目前关于新型职业农民培养的研究成果颇多，主要集中于从定性和理论层面研究职业农民的涵义，培育职业农民的必要性、存在的障碍因素，职业农民培育的基本思路、模式、途径、政策，以及国外职业农民培育的经验启示等方面[1]，而从城镇化视角实证研究新型职业农民培养面临的多重困境及突破路径的文献尚少。本文拟在这方面进行探索，期望能为政府实际工作提供参考。

二、研究方法

2014年4至7月，通过问卷和访谈的方式对湖南株洲、湘乡、平江三县市（以下简称“三县”）开展了调查。株洲县地处长株潭城市群南缘，辖14个乡镇，总面积1053平方公里，耕地面积29.32万亩，总人口34.34万。其中农村人口30.1万人，实际务农人口18.25万人，占60.63%；外出务工劳动力11.85万人，占39.37%，是一个以务农劳动力为主的典型农业生产县。湘乡市辖3乡15镇4个办事处，总人口92.06万人，2013年农民人均纯收入11851元，现有农民专业合作组织398个，规模种养加大户10000户以上，其中水稻种植100亩以上的专业大户452户，种植30亩以上的专业大户2680户，常年存栏牲猪300头以上规模养殖大户320户，常年存栏牲猪100头以上规模养殖大户4100户，农机专业服务大户 376 户，蔬菜及经济作物种植大户 3794 户，注册家庭农场 15个。平江县地处湘、鄂、赣三省交界，位于湖南省东北部，是以粮食为主的农业大县，县域总面积4125平方公里，总人口106万人，其中农业人口72.57万人，下辖27个乡镇、806个行政村（居委会），总耕地面积80.5万亩，是国家生态建设示范县之一，是联合国工发组织中国投资与技术促进处认定的绿色经济产业示范区，是国家绿色食品原料（水稻）生产基地县，是国家商品粮重点县、国家优粮工程项目县、全国品牌茶生产基地。

本次共调查了三县15个乡镇，每个乡镇调查了15个村，每个村调查了10个农户，所调查的农户中农业社会化服务人员（包括农机手、机防手、农村经纪人、村级动物防疫员等）不低于50% ；种养大户不低于30%；一村一名大学生和大学生毕业从事农业生产经营人员占20%左右，共发放调查问卷150份，回收有效问卷140份，有效回收率为93.3%。

三、面临困境

（一）农村劳动力“低素质化”

近年来，由于政府的重视和支持，农村劳动力通过学历教育、阳光工程、一人学一技、送教下乡等多种途径接受教育培训，文化层次得到了较大提高，但总体文化程度仍然不高。对三县抽样调查显示，大专文化程度的占11.1%，中专文化程度的占6.7%，高中文化程度的占26.7%，初中文化程度的占55.6%。可见，三县务农农民的文化程度以初中文化程度的最多，其次是高中文化程度，而大专文化程度的在10%左右，与国外绝大部分务农农民本科以上文化程度的情况相差甚远。由于农村劳动力文化程度低，其农村生产方式、生活方式、思维方式和行为方式都处于比较落后的状况。客观上看，务农劳动力素质不高，是我国农业生产中化肥、农药等投入过高、单位产出较低、农业竞争力不强的重要原因，也是导致我国农业科技成果转化率仅有30%～40%，远低于发达国家平均水平的重要因素[2]，为我国新型职业农民培养带来了一定阻碍，需要大力加强对农村劳动力的学历与非学历教育，培养高素质的新型职业农民。

（二）农村劳动力“老龄化”

现代农业新技术、新机具、新品种层出不穷，广泛推广应用先进的农业科技成果需要有文化的青壮年务农农民。而根据对三县的抽样调查显示，目前农村务农农民老年人口越来越多。据统计，务农农民的年龄层次上，16～30岁及60岁以上的均占2.2%，31～40岁的占13.3%，41～50岁的占44.4%，51～60岁的占37.8%。可见，农村务农劳动力老龄化趋势明显，青壮年劳动力稀有。要推进城镇化，迫切需要培养一支有文化、懂技术、会经营，以农业生产经营为主业，在农民中起骨干示范作用，以中青年为主体的新型职业农民队伍来支撑，以缓解日益严重的农民老龄化问题。

（三）政府投入“低度化”

据调查，三县农民教育培训机构都是涉农学校或涉农单位的推广中心，近几年办学经费都来自各项目的支持，但项目经费不能用于培训基地条件建设，只能全部用于教学和实习实践。因此，各培训基地没有稳定的经费保障，特别是民办培训基地尤为突出。当前，尽管农民教育培训工作得到了国家和地方的重视，但整体来看，政府仍然需要大力加强对农民教育培训的投入，而农民也迫切需要政府从项目资金或贷款上扶持。在调查农户从事农业生产经营遇到的困难时，土地资源占15.6%，贷款占42.2%，技术占20%，信息占22.2%。而在调查农户最希望政府从哪个方面帮助发展农业时，政策和技术服务各占22.2%，项目资金占55.6%。由此可见，农户从事农业生产最渴望政府解决的问题是贷款和项目资金。

（四）农村劳动力观念“落后化”

由于文化程度和年龄的影响，导致农村劳动力不愿意让自己的孩子从事职业农民工作，也不愿意吸纳农业大学生到自己的产业中从业。调查显示，目前有农户小孩学农或从事农业生产的只有4.4%，愿意让自己孩子从事农业生产当职业农民的仅占15.6%，84.4%的农户都希望自己的孩子从事二、三产业；只有26.7%的农户愿意吸纳农业大学生到自己经营的产业中从业，64.4%的农户暂时不愿意，11.1%的农户从长远看愿意，2.2%的农户无论长期或短期都不需要。

（五）农业生产“兼业化”

由于城镇化的加速发展，目前从事农业的人口中，复转军人、打工返乡的各占6.7%，大学毕业创业的占2.2%，长期或终身务农的占71.1%，在职村干部占11.1%，愿望10年左右从事农业的占28.9%。因此，农村农业生产具有兼业化的特点，71.1%长期或终身务农的都是文化程度底、年龄大的老年人，而28.9%的青壮年劳动力都是把农业作为副业来生产经营的。所以说，着力把这些兼业劳动力培养成新型职业农民是农业发展的重要方向。

（六）法制建设“低全化”

尽管个别省份通过立法开始重视通过农村职业教育培养新型职业农民工作。如天津市2010 年7 月通过了《天津市农民教育培训条例》，实施“农村劳动力素质提升”工程。但目前我国还没有一部真正为农民教育培训提供法律保障的专业法律和法规，没有从实质上规定教育培训的内容，教育培训管理主体，教育培训方式、手段和教育培训的资金筹措渠道。现行的法律都是从宏观层面提出一些相关政策和条文，缺乏可操作性。这种状况导致农民这一庞大群体的教育培训在实际工作中游离于法律之外，缺乏有效的法律保护和支持，阻碍了农民教育培训工作的持续开展。

四、突破路径

（一）统一思想，深化认识

实现农业现代化，根本在科技，关键在人才，基础在培养有科技素质、有职业技能、有经营能力的新型职业农民。舒尔茨在他的经典著作《传统农业转型》中指出，提高农村居民的人力资本投资水平对构筑农民收入增长的长效机制、增强农民的自力更生能力有至关重要的作用，受过良好教育的农民一旦有了投资机会和有效的刺激，将会点石成金[3]。而对农民要完成从一种无业到职业的转换，提升农民的人力资本层次，需要从三个方面进行认识。首先，需要转变观念，把农民概念和社会认识统一为农业从业者，把农民与工人、知识分子并列为一种职业身份。其次，要把培养新型职业农民列为政府的重要议事日程，作为加快发展种养大户、农民专业合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体，推进农业产业化经营，发展现代农业的重要内容，适时解决培养过程中出现的重大问题。再次，各类媒体加大对农业先进成果和典型新型职业农民的报道，在全社会营造一种尊重新型职业农民的良好舆论导向。

（二）整合资源，高效利用

构建“农业高校+现代农业示范区+返乡务农”的“三位一体”新型职业农民培养模式。要有效推行这种模式，需要有效利用各种资源，从硬件和软件上加强建设，才能实现提升新型职业农民培养能力的目标。一是理顺管理体制。从多头管理变为单一管理，即由农业部门牵头管理，教育、科技、发改、财政和人社等部门积极配合，成立领导和协调小组，加强部门联动，明确各部门职责，出台新型职业农民认定标准、认定程序，实行“一年一审”动态管理，建立季度汇报制、年度目标考核制和联系会议制度，统筹整合各类教育培训资源，充分发挥各类资源的使用效益。二是加强基地条件建设。通过基地出资和政府拨款等途径筹措经费，加快新型职业农民培育基地建设，积极推进“空中课堂”、“固定课堂”、“流动课堂”、“田间课堂”一体化建设[4]，不断满足新型职业农民教育培训需要。同时建立基地动态调整机制，对达不到新型职业农民培养要求的基地，取消基地资格，对先进的基地，即给予重点扶持。三是优化师资队伍。根据学历、职称、实践能力和理论水平等建立新型职业农民师资队伍准入制度，对符合条件的进入师资库，不定期举办师资培训和研讨活动，提升师资队伍的理论水平和实践能力。

（三）制定政策，落实到位

国家要抓好新型职业农民培养扶持政策顶层设计，参照义务教育、农村医疗的做法，按照培训持证农民的数量，测算经费投入标准并明确各级财政的承担比例[5]。农业部门要制定新型职业农民扶持奖励办法，明确惠农政策具体途径、重点支持对象、额度、发放形式、支持环节、操作规程，出台水稻、生猪、农机等政策性补助资金向新型职业农民倾斜的具体规定和操作办法。种粮动态补贴、种粮奖励、农业项目重点向新型职业农民倾斜，将新型职业农民优先选定为科技示范户[6]。有条件的地方，可成立新型职业农民发展基金，建立国家、省财政资助的农业专项贷款体系，出台新型职业农民与城镇职工享受同等的养老、医疗等社会保障待遇政策，进一步稳定新型职业农民队伍安心从事农业生产经营工作。

（四）依托市场，搭建平台

培养新型职业农民，一方面要建立新型职业农民培养长效机制；另一方面要充分发挥市场在新型职业农民培养中的决定性作用，这样才能让培养的新型职业农民扎根在农村、将高素质人才吸引到农村成为新型职业农民。一要加强土地的中、长期流转，发展适度规模经营，让新型职业农民充分发挥种田能手的作用，培育规模和效益“双赢”的种养大户。二要积极引导新型职业农民兴办各类经营主体，包括领办农业专业合作组织，成为农业专业合作组织骨干，组建家庭农场，大力促进新型农业经营主体健康稳定发展。三要搭建好服务平台。农业部门要帮助建立新型职业农民短信平台和QQ群，与技术人员建立一对一的技术咨询热线，组建新型职业农民信息网络，提供产前、产中、产后全程化信息快速服务，让新型职业农民及时掌握市场动态、政策支持方向和新的技术措施，主动调整生产结构、生产规模和经营方式，让新型职业农民成为现代农业发展的“领头羊”。

（五）创新方式，按需施教

建设和壮大新型职业农民队伍，一靠教育，二靠培训，三靠引导，四靠扶持。而关键环节在于抓好教育和培训，坚持“政府主导、行业管理、产业导向、需求牵引”原则，形成新型职业农民教育培训体系[7]，将参与式①的理念运用于新型职业农民培养过程，充分尊重新型职业农民在教育培训中的主体地位，分层次、分产业培养新型职业农民。

一是培训的类型。阳光工程是农业部在全国范围内实施的具有广泛影响的农民培训工程，2013年以前，以培训务农农民和技能农民为主，辅以培训新型职业农民，从2014年起，实行全面转型培训新型职业农民。调查发现，愿意参加阳光工程培训的占100%，其中愿意参加创业培训的占44.4%，职业技能培训的占35.6%，专项技术培训的占15.6%，其他的占4.4%。可见，愿意参加创业培训的新型职业农民比例最高，因此，农业部门在组织新型职业农民培训中，应以实施创业培训为主，在省域内认定一批符合条件的农民创业培训基地，搭建专业化、多元化相结合的新型职业农民培养平台。同时要充分发挥高产创建示范片、畜禽水产标准化养殖小区、现代农业园区等农业科技示范基地的实训作用，增强新型职业农民的实践能力。

二是培训的内容。充分尊重农民的培训意愿，是开展新型职业农民培训的基本原则。在调查农户喜欢的培训内容时，农业政策占35.6%，种植技术占77.8%，养殖技术占60%，农机操作技术占28.9%，贮藏加工技术占24.4%，农产品营销技术占51.1%，其他占4.4%。根据调查结果，农民最想学的是种植技术和养殖技术，这与湖南是种植业和养殖业大省的实际相符，开设这类培训有利于激发农户的学习热情。农产品产后销售是增加农民经营型收入的一个重要手段，如何提高农产品的附加值及销售技术，让更多的农产品进入国际和国内市场是农户急需政府帮助解决的问题，因而农户选择学农产品营销技术的比例超过了50%。

三是培训的形式。对所喜爱的培训形式的调查显示，在教室听教师讲课的占71.1%，教师在现场指导的占88.9%，看电视学习的占33.3%，上网学习的占22.2%，其他占11.1%。最受农民欢迎的是教师在现场指导，也就是说教师深入田间地头，开展手把手的指导，农民可看得见摸得着，更容易掌握实际操作技能，学习的效果会更好。目前农村网络的普及率还不高，通过上网学习的农民也较少。因此，要注重选拔实际动手能力强的教师担任指导教师，也可选聘一些实践经验丰富的“土专家”进行现场指导。建立帮扶对接制度，推行“2+1”入户指导模式（1名技术干部、1名乡村干部指导1名新型职业农民），并培养示范带头人，开展示范指导活动。还可实施政企合作共建新型职业农民培养项目，签署“政企合作共建备忘录”，发挥政府部门的主导作用，充分利用企业的基地、专家、网络和渠道等资源，推动企业不断创新培养方式，加快新型职业农民培养。

四是培训的地点。在对培训地点选择进行调查时，本村的占95.6%，本乡镇的占60%，县城的占51.1%，县外的占22.2%，企业的占4.4%，其他的占2.2%。调查结果表明，农民最想就近就地接受培训，而不愿去县外和企业参加培训。因此，可选择在农民田间学校、农业科技试验示范基地等举办培训班。

五是培训的时间。在调查培训时间的考虑上，一周的占51.1%，半月的占20%，2～3天的占26.7%，1天的占2.2%。以培训一周的时间最合宜，这也反映了农民接受培训的特点。

六是接受的学历教育。在调查愿意接受的学历教育层次上，农业中等职业教育占68.9%，农业高等职业教育占31.1%；愿意接受学历教育方式上，脱产学习的占13.3%，送教下乡②的占77.8%，函授占6.7%，远程教育占2.2%；愿意接受学历教育专业选择上，种植类占46.7%，畜牧类占13.3%，水产类占26.7%，经营管理类占8.9%，市场营销类占4.4%。调查结果反映出，新型职业农民最愿意接受农业中等职业教育的送教下乡教育，以种植类为首选专业，其次是愿意接受农业高等职业教育的脱产学习。因此，建议国家、省设立专门财政资助项目，在农村选拔一批年轻并具备一定素质的农民进入农业高校和科研院所接受中高等职业教育或专门培训，提高专业水平和创新能力。鼓励农业高校和科研院所毕业生到农村就业创业、发展现代农业。

（六）加强立法，依法保障

为确保新型职业农民队伍发展壮大，需要国家加强法制建设，在广泛深入调研并借鉴国外立法经验的基础上，出台与《职业教育法》相配套的《新型职业农民培养条例》，为各地培养新型职业农民提供法律保障，从法律上对新型职业农民培养对象、培养形式、基地建设、政策支持与监管机制等方面进行全面规范，构建“教育培训、认定管理、政策扶持、绩效评价、跟踪服务”五位一体的新型职业农民培养链条，实现“学历+技能+创业”三位一体的新型职业农民培养目标。

（湖南省教育科学研究院博士后科研工作站、湖南生物机电职业技术学院为本成果并列第一完成单位）

参 考 文 献

[1]沈红梅，霍有光，张国献.新型职业农民培育机制研究——基于农业现代化视阈[J].现代经济探讨，2014（1）：65-69.

[2]李彦灵.农广校培育新型职业农民的对策建议[J].云南农业，2013（3）：19-20.

[3]王文辉，郭伟.明天谁来当农民[N].河北日报，2007-03-26.

[4]Schultz，T.Transforming Traditionnal Agriculture[M].New Haven：Yale university Press，1964：334.

[5][8]王泰群，秦方.培养新型职业农民与增加农民收入实证分析[J].安徽农业科学，2014（17）：5725-5726.

[6]赖立.农村成人教育的着力点：培育新型职业农民[J].职教论坛，2013（6）：48-52.

[7]李国祥，杨正周.美国培养新型职业农民政策及启示[J].农业经济问题，2013（5）：93-97，112.