预算绩效管理与财政管理改革创新——对话江苏省苏州市财政局副局长黄济美

●特约通讯员 刘国永

近十年来，苏州市财政局积极开展财政预算绩效管理工作，从参与江苏省财政厅全省义务教育财政支出绩效评价试点开始，走出了一条“理念培训与实践同步推进，制度设计与前瞻探索共引领，整体设计与重点实施相结合”的预算绩效管理道路，有效地提升了预算管理的科学化、精细化水平，提高了财政资金的使用效益，增强了绩效理念，健全了评价制度，创新了评价机制，拓展了评价范围，深化了评价内涵，完善了评价方式和方法，强化了评价结果应用，促进了政府职能转变。特别是自2014年下半年开始，该局积极探索中期预算改革，并将中期预算改革与预算绩效管理相结合，探讨预算改革的新模式，以此作为财政改革的新目标，这些对财政体制和机制的创新都有重要意义。为此，本栏目特约通讯员刘国永博士围绕预算绩效管理与财政管理改革创新专访了苏州市财政局副局长黄济美。

《财政监督》：这些年来，苏州市财政局积极实践预算绩效管理，取得了显著成效，请您谈谈推进预算绩效管理工作的体会。

黄济美：预算绩效管理是个系统工程，近年来我们也是边思考边探索，总体来说，大概有以下几个方面值得总结。

第一，理论先行，专家引领。预算绩效管理工作在我国还属于创新性工作，八年前我们开始试点时很多基本概念都不清晰，全国也没有统一的要求和规范，学术界也在探讨中，但是我们已经感觉到这是财政改革的重要方向。预算绩效管理不同于过去讲的追根问效，而是有自身内涵的。因此，工作伊始我们就联合上海财经大学、复旦大学、苏州大学等国内研究财政绩效较早的高等院校，一起探讨财政绩效管理理论问题，并与上海财经大学建立了战略合作关系。我们今天取得的系列成就，结合财政部及江苏省财政厅的相关要求来看，应该说，我们的路走得还是比较稳健而且有效的，也是正确的。

第二，制度设计，责权明晰。在专家引领和科学的理论指导下，从实践层面看，我们首先是做好顶层设计，包括分阶段出台系列制度，同时明晰不同参与主体的职责。就制度方面，2009年6月苏州市出台《市政府关于批转苏州市财政支出绩效评价实施意见的通知》（苏府【2009】100 号），明确了绩效评价的实施原则、评价对象、评价方式和方法、工作程序和结果应用等内容，将预算安排500万元以上的专项支出、500 万元以下但政策性强且社会影响大的专项支出、财政补助市（县）和区的专项支出纳入了绩效管理范围，全市由此全面推开预算绩效管理工作；2011年7月苏州市出台《市政府关于批转苏州市市级财政专项资金管理办法的通知》（苏府【2011】134 号）；同年11月苏州市财政局出台《关于印发〈苏州市财政资金绩效管理操作规程〉的通知》（苏财绩字 【2011】21 号）；2013年12月苏州市财政局出台《关于印发〈苏州市预算绩效管理委托第三方评价指导意见〉 的通知》；2014年2月苏州市财政局转发《江苏省财政厅关于印发 〈江苏省预算绩效管理聘任专家暂行办法〉的通知》。系列制度的出台有力地保障了预算绩效管理的顺利实施。不同参与主体的职责既是制度设计的核心，也是实施管理过程中问责的基础。我们认为，预算绩效管理涉及到不同的责任主体，包括财政部门、预算部门（单位）、专家、第三方评价机构、人大、政协等社会监督部门以及广大群众。不同的主体参与预算绩效管理的不同环节，其职责是不一样的：财政对预算分配绩效负责；预算部门（单位）对资金使用绩效负责；第三方机构对评价公平、专业性负责；专家对质量进行把控；社会监督机构及公众则对预算绩效管理的公平性和透明性等进行监控，使得预算绩效管理成为公共治理的重要部分。

第三，加强培训，形成共识。有了好的制度，如何执行好还需要各方面的积极配合。为此，我们设计了全面的培训制度和方案，完善培训方式，定期组织专题培训和研修班学习，提高绩效管理人员的业务素质和综合能力。自2009年起，每年举办一次由各预算部门参加的苏州市预算绩效管理高级研修班，提升其综合业务能力；每年组织由各预算单位和财政部门相关业务处室参加的预算绩效管理业务培训班；组织召开全市预算绩效管理工作座谈会，交流各地工作开展情况。加强对第三方评价机构的业务培训，通过案例辅导和相互交流，提升第三方机构人员的业务素质和水平，迅速提高其绩效评价质量。同时，评价过程本身也成为对预算单位进行宣传和普及的过程，结合专家评审会，使预算绩效管理从理念到方法均得到了传播和认同。

第四，由点到面，稳步推进。考虑到预算绩效管理工作的系统性和特殊性，我们在推进的过程中并没有求大、求全，而是把握“以点带面，积极稳妥”的原则稳步推进。总体来说，我们结合省财政厅工作，于2007年和2008年分别对义务教育全省联动绩效评价、老住宅小区综合整治项目，以及新农村建设专项资金开展了绩效评价试点。自2009年起，我们逐步推进全过程预算绩效管理，对2009-2014年六年间的共421个项目实施了预算绩效管理，涉及财政资金139.1 亿元。其中：2009年31 个项目，涉及资金8亿元；2010年38 个项目，涉及资金11.5 亿元；2011年68 个项目，涉及资金22.3 亿元；2012年82 个项目，涉及资金27 亿元；2013年76 个项目，涉及资金24 亿元；2014年126 个项目，涉及资金46.3 亿元。六年来，不仅项目数量和资金规模呈现逐年增长和扩大的趋势，而且实现了绩效管理全覆盖。

《财政监督》：当前预算绩效管理最大的难题或者瓶颈是如何有效应用评价结果，苏州在这方面有何经验？

黄济美：结果应用确实是个难题，苏州一开始也面临这样的挑战。评价的根本目的是为了应用，必须为预算管理服务，为政府改革服务。因此，结果应用难题必须突破，如果评价完了不应用，这本身就是无效。我们的主要做法是：第一，建立反馈机制。及时将评价结果以文件形式反馈给预算单位，要求其根据评价结果完善项目管理制度，改进管理措施，提高管理水平。第二，建立通报机制。定期召开会议通报评价结果，帮助预算单位分析其管理中存在的问题，并提出改进建议。第三，建立报告机制。将评价结果形成书面报告上报市人大和市政府，供领导决策参考。第四，建立公布机制。在网站、报纸等主要媒体公示评价结果或公布项目绩效情况，接受社会监督。自2010年起，在苏州市财政局网站公示上一年度项目绩效评价结果；将再就业资金、急救体系建设项目绩效评价内容和结果在《苏州日报》上进行公布。第五，建立评价结果与部门预算编制相结合机制。将评价结果作为预算安排的重要依据，对评价结果为“优秀”和“良好”的项目增加预算安排，而对评价结果为“一般”的项目控制预算安排，做到既做加法，又做减法。

《财政监督》：新预算法出台后，不仅对管理有了新的规范和要求，而且对中长期预算改革提出了明确思路。听说苏州市财政局在这方面开始了积极探索，请谈谈您的看法。

黄济美：应该说，中期预算是预算改革的重要方面，也是国际预算管理的重要形式。但客观地说，我们目前很多基础工作还不能支撑这项工作，所以应该从试点开始。根据《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》中“建立跨年度预算平衡机制”的要求，我局印发了《关于开展苏州市级中期预算试点工作的通知》，明确了试点单位、组织管理、工作原则、工作程序和步骤等内容，对苏州市教师发展中心、种子管理站、环境监测中心三个单位开展了中期预算试点，实施期间为2015年度到2017年度，实施内容为单位部门预算和项目资金。通过将财政预算与政府中期规划、预算单位工作计划结合起来，增强政府、单位、财政中期规划的约束性，提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，探索建立以绩效目标为导向，以预算标准化体系和运行成本为依据的中期预算编制机制。

《财政监督》：预算绩效管理和监督检查是财政管理的重要职能，两者分属不同部门，工作内容也有所不同，请您介绍一下苏州在预算绩效管理和监督检查结合方面进行的尝试。

黄济美：从财政职能看，预算绩效管理和监督检查是财政监督的主要内容，对加强和规范财政资金管理发挥了重要作用，但两者存在不同之处：预算绩效管理主要侧重于对财政支出行为是否取得应有的业绩和效益进行评价，即“花钱是否值得”，属于有效性监督评价；监督检查主要侧重于对财政支出行为是否符合现行的政策和法规进行监督，即“花钱是否合规”，属于合规性监督评价。我们按照“预算编制→预算执行→财政监督”的管理要求，结合两者的工作特性，转型提档，加强资源整合，丰富财政监督内涵，从更高层次开展财政监督工作，进一步提升财政监督质量和管理水平。在预算编制和执行完成后，我们一方面着力增强财政管理的科学性、有效性和可操作性，另一方面着力实现财政管理的合规性、安全性和严肃性，充分发挥财政管理和监督职能，整体提升财政管理的质量、效能和合规性。

在操作上，我们明确绩效管理处、监督检查处的职责，加强内部控制制度建设，逐步形成了预算绩效管理和监督检查有机结合的财政监督机制，既能发挥各自优势，又能充分融合。在实施过程中，我们同步开展前期业务培训、工作方案制定、进入预算单位检查等工作；对投入目标中的合规性指标，如财务管理合规性、专款专用率、资金到位率等，交由监督检查处负责，充分发挥他们的专业水平，提高数据的真实性和准确性；在绩效评价报告中引入监督检查结果，客观反映预算单位和项目在财务管理中存在的问题，并提出解决问题的措施。

《财政监督》：现代的思想和实践离不开现代工具系统的支持。今年苏州开始通过信息化系统开展预算绩效管理工作，请就此谈谈您的体会。

黄济美：“工欲善其事，必先利其器”。苏州的预算绩效管理工作理论先行、制度保障、顶层设计、稳健实施，得到了市委市政府、预算单位和广大群众的充分认可，但是将管理工作常态化、制度化、效率化、专业化离不开信息系统的支持。为此，我们通过公开招标选择了国内知名的咨询和软件一体化公司所开发的成熟软件，结合苏州实际进行了相应改造，全面应用于我市预算绩效管理工作中。我们将预算绩效管理系统与金财工程无缝对接到“苏州市财政局统一门户系统”中，按照预算编制“二上二下”原则，将绩效管理和预算编制结合起来，在信息系统中同步实施绩效目标的编制、申报、审核、批复，并及时反映项目绩效自评价、再评价、跟踪管理，以及专家评审意见、评价报告等内容，实现预算绩效管理全过程控制，提高了工作质量和效率。同时，预算单位依据项目类型和实施内容，通过与近年来申报的目标值、历史和行业统计标准等数据进行比对，从信息系统指标库和数据库中选取能够合理反映项目绩效目标的指标和目标值，提高了预算绩效管理的质量和效率，为预算绩效管理全覆盖奠定了基础。■