新形势下推进和规范网络反腐的路径探析

蒯正明

[摘要]依靠群众反腐败是中国共产党人一贯坚持的拒腐防变机制，网络的发展形成了党和群众共同反腐的一个结合点，通过网络反腐有利于把社会的力量引入到反腐败的大军中来，进而实现自上而下监督与自下而上监督的有效结合。进一步发挥网络反腐的作用，需要建立网络反腐模式的法律保障，构筑网络治理腐败的物理平台，建立健全有效的网络反腐工作机制，完善网络反腐工作保障机制。

[关键词]网络；反腐败；法律保障；物理平台；保障机制

中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）03001606

20世纪90年代以来，随着网络技术的发展和普及，中国网民规模呈现不断扩大的趋势。根据2013年12月第31次中国互联网发展状况统计报告显示，目前我国网民规模已经达到6.18亿人，其中手机网民规模已达到5亿，互联网普及率为45.8%。随着网络技术的普及和网民数量的不断增加，舆论监督和群众监督在互联网这个新的载体上面相结合，给民众参与反腐败斗争提供了一个极佳的场所。

网络反腐是指通过网络信息技术的运用及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新反腐方式[1]。从腐败治理自身角度来看，腐败治理不仅需要党和政府自上而下的推动，而且需要广泛发动人民群众，以此实现执政党、政府和社会的分工合作、共同治理的良性互动格局。而网络反腐的功效恰恰在于“改变了我国以政党和政府为中心的单中心反腐格局，使社会的力量加入到反腐的大军中来”[2] 。因此，探寻新形势下网络反腐的路径对于进一步推进反腐倡廉建设，保持党的纯洁性无疑具有重要的实践意义。

一、建立网络反腐模式的法律保障

法律是现实社会关系的调解器，也是虚拟的网络社会关系的调解器。完备的法律法规可以有效规范和管理信息网络，使其发挥最大效益，尽可能地预防、遏制、减少各种消极现象和网络犯罪带来的不利影响。网络反腐实质上是一种“信息反腐”，网络反腐在给民众参与反腐败斗争提供一个极佳场所的同时，也面临着不少的问题。一是容易产生“网络暴力”。互联网完全是一个虚拟的社会，这使得网民能以“隐形人”的身份在网上自由操作，摆脱现实社会的规范，放纵自己的行为，甚至散布不负责任的言论。因此，网络在提供真实信息的同时，也会掺杂许多无效、虚假甚至恶意的信息。二是有些网民打着监督和反腐的旗号，进行诽谤他人或进行人身攻击，甚至有的网民滥用“人肉搜索”，侵犯他人的隐私权。三是网络信息真假难辨，容易受不正当力量诱导，使得虚假信息得到不断蔓延，部分人甚至打着反腐的旗号任意歪曲事实，混淆视听。加之，由于相当多的民众缺乏辨别真伪的能力，在人云亦云的盲从中失去理性，形成“网上审判”效应，使得“网络反腐出现短期化和非理性等负面效应，进而偏离制度化和法治化的轨道” [3]。其结果不仅影响社会的稳定，也对执政党的形象造成极大的损害。因此，我们在充分利用网络反腐的同时，需要加强网络立法，规范网络秩序。

20世纪90年代以来，我国着手对网络立法进行了探索。1994年，国务院发布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，之后逐步颁发了一系列有关网络管理的法律法规，如2000年全国人民代表大会常务委员会通过的《关于维护互联网安全的决定》，同年国务院又颁布了《互联网信息服务管理办法》，2004年信息产业部也颁布了《中国互联网络域名管理办法》等。总的看来，目前我国的网络立法虽然已取得了一些成绩，但相对于快速发展的网络，我国网络立法相对滞后。一是立法主体多、层次低，缺乏权威性。目前我国专门网络立法，除了《关于维护互联网安全的决定》属于法律范畴之外，其余全部是法规和规章，没有专门就网络反腐进行有效立法。二是网络信息法律不成体系，发展也极不平衡，存在众多空白点。比如对于网络中的“人肉搜索”、“网络暴力”以及与此相关的隐私权的保护和侵权责任也有待进一步补充和完善。三是网络立法的可操作性不够，缺乏相应的责任条款。如“到目前为止，我国没有任何法律、法规对网络服务提供者的责任与限制条件同时做出规定。”[4]（P218）

针对当前新形势下网络立法存在的问题，为了进一步推动和规范网络反腐，需要建立一部类似于《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《票据法》、《证券法》这样的专业法律，即《中华人民共和国网络法》，全面规定网络的法律问题。就其内容来看，应包括以下几个方面的基本内容。一是关于网络主体的权利义务及其关系的立法。网络主体的权利义务，应当包括网站的权利义务、网民的权利义务、网站和网民之间的权利义务。在网络立法当中，应当赋予网站和网民权利，规定网站和网民的义务，以及对网站和网民的权利义务进行保护和规范的法律体系。二是关于网络行为的立法。网络行为是网站和网民等网络主体在互联网上实施的有关网络的行为。网络立法应当规定网络行为的要素，网络行为的内容，以及网络行为的法律后果。尤其要健全隐私权保护及侵权责任追究的相关制度。三是关于网络违法行为责任的立法。在网络上实施网络行为，应当遵守网络法的规定。违反网络法的规定实施网络行为，构成违法的，应当承担相应的法律责任。在这一部分的网络立法内容中，应当着重解决网络违法行为的构成，即具备什么样的条件才能构成网络违法行为，以及构成网络违法行为应承担的法律责任等。同时要规定网络违法行为法律责任的种类，对承担责任的方式，网络违法行为的诉讼时效等作出规定。四是制定其他与之配套的法律法规。如《电信法》、《个人信息安全法》、《网络安全法》等目前亟需且立法条件已经成熟的法律[5]。

除此之外，还要对已有的法律加以完善和补充。一是在一些基本法中补充有关网络内容的规定。例如，在《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑法》以及《行政法》等法律中规定与网络相关的内容。二是在具体的司法实践中，司法机关应逐步积累网络案件的审判经验，通过这种经验的积累，逐步完善相关的司法解释，以此指导网络审判工作实践。

在实践中还要明确网络接入服务商引导网络舆论的责任。目前，我国的网络业务主要由中国电信、中国移动和中国联通运营，这些部门本应就具有网络监管的职责，但在实践中，上述部门没有履行好应有的职责，对于保持良好的网络环境也缺乏应有的保障措施，其中一个很重要的原因就在于相关法律法规对网络接入服务商引导网络舆论应承担什么样的责任没有明确规定。因此，为了加强网络接入服务商在网络舆论引导工作中的责任，就必须对其权利义务作出明确的规定，促使其在实践中承担应有的职责，维护良好的网络环境。

二、整合与规范网络治理腐败的物理平台

网络反腐需要具体的实施机制与操作平台，可以说，有效的平台不仅是拓宽民意沟通和群众监督渠道的需要，也是促进官民之间交流，整合社会反腐败力量的需要，同时也是党和政府规范网络反腐行为，及时查处腐败案件，回应网民对反腐倡廉热点问题的关注需要。

从目前反腐网络平台来看，一是由党政部门所设立的门户网站、政府部门博客等，也有党政部门建立的专门反腐网站，如中央纪委监察部建立的中国反腐倡廉网。二是部分民间人士建立专门的反腐网站，如中国民间反腐网、中国监督网、人民投诉网等。三是个人通过网络论坛、网络社区、个人博客等发布信息。这些平台的建立，对于畅通信息渠道，加强群众监督都起到了积极的作用，但总的来看，目前反腐网络平台也面临着诸多的不足。一是各个网站各自为战，信息难以对接的难题。信息对接难，不仅不利于对腐败案件的及时查处，同时也不利于反腐力量的有效整合。二是党政部门网站的信息处理有待改善。从党政部门的反腐网站来看，目前党政部门大都建立起了专门性检举网站，民众可以登录网站输入自己需要反映的问题，但是对于问题处理的进展情况难以查询，有的问题甚至会不了了之。三是对于民间反腐网站来说，也存在着权威不足的问题，有的网站甚至以刊载负面新闻要挟，向有关单位索取所谓“赞助费”。此外，民间反腐网站接到网民的举报，由于身份与手段的缺失，无法靠近腐败案例，通常难以依法核实腐败问题的事实真相，缺乏足够的证据来证明腐败者的行为。在证据不确凿的条件下，将当事人的资料不负责任地公开，不可避免会影响民间反腐网站的公信力。四是就现有的反腐论坛来说，也存在着随意和不严肃性的问题，甚至造成侵犯个人隐私权的问题。因此，要进一步推进网络反腐，构筑网络治理腐败的物理平台，有必要对现有的反腐网络平台进行整合和规范。

第一，建立一个由党的组织或政府部门主导的各个部门联动的综合性反腐网络平台。这个网络反腐平台应该包括多个二级平台，如各党政部门专门的腐败举报中心、社区论坛、腐败案件跟踪处理，以及与反腐法律法规和网络信息安全相关法律法规的平台。在这一平台中，网民通过注册进入系统平台，在此基础上将自己掌握的信息输入系统，网络管理员通过对信息鉴别、梳理、汇总，最后反馈给正式的反腐机构，同时网民也可以在系统平台上查看自己信息处理进展情况。事实上，对于这种网络反腐平台，近年来，我国已经对此进行了一定的探索。以湖南湘潭市为例，2003年9月，开通了湘潭市网络监督平台。在力量的整合上，目前该平台已开通湘潭市纪委监察局、市委组织部、市人民检察院、市中级人民法院、市公安局、市国土局、市人社局、市住建局、市房产局、市环保局、市民政局等11个部门或单位的举报入口。网友登录湘潭市网络监督平台后，就可以提交举报，举报人还可同时上传视频、图片、文字等证据，提交自己的联系方式，并且还可以查询举报是否得到受理、受理部门或单位是否做出回馈等信息。举报内容不对外显示，只能由举报人和受理举报的部门或单位的管理员查阅，对外保密[6]。同时，其他地方也采取了类似的举措，如佛山市开通12345网络监督平台，该平台整合对接市政府12345热线、市纪委监察局12388举报热线、市委组织部12380选人用人投诉举报热线、市委宣传部网络发言人平台、政务微博、微信、微访谈和市信访局网上信访大厅等党政机关现有各种形式的投诉举报渠道，统一受理网民的投诉举报。也就是将原先分散在各个渠道、各个部门的投诉举报汇总到一个受理平台，通过统一入口、统一调度、统一监督，旨在建立“群众投诉便捷、处置高效有力、监督问责到位”的网络监督长效机制[7]。总之，这种网络平台的构筑，不仅有利于反腐信息的共享，加大网络反腐的力度，保证腐败案件得到及时有效的处理，同时也有利于公众反腐败与政府反腐败的良性互动和有效衔接。

第二，进一步强化官方网站与其他新闻网站的衔接机制，有效整合反腐信息。构建有效的反腐平台，除了要注重党政各部门内反腐平台的信息共享与协作，还需要建立党政部门反腐平台与其他知名网站如新浪、搜狐等新闻网站的对接机制。除了要加强对各大网站的信息收集之外，尤其需要在重要的门户网站设立正规的举报中心，允许各地的网民通过正规的举报中心来提供腐败的线索。如2013年4月，人民网、新华网、光明网等中央重点新闻网站和新浪网、搜狐网、网易网等主流商业网站就同步推出了网络举报监督专区，鼓励广大网民依法如实举报违纪违法行为。专区页面上有“网上举报须知”，介绍受理举报范围和注意事项。“注意事项”提醒网民：应对举报内容的真实性、客观性负责，不得捏造事实、制造假证、诬告陷害他人；提倡实名举报；不要重复举报等。网络监督专区的突破在于：一方面“打包”各个国家机关的网络举报平台于一体；另一方面借助非官方门户网站的影响力，打造全国性的综合性网络监督平台，这对于进一步打通网络监督渠道，增强网络监督效果无疑具有重要的意义。

第三，保证民间反腐网站的有序发展。近年来，各类民间反腐维权网站大量出现，这些网络平台在有效推进反腐倡廉建设的同时也暴露出一系列的问题。因此，对于民间反腐网站一方面要为其功能作用的发挥创造条件，另一方面要加大对民间反腐网站的监管力度，包括完善民间反腐网站的准入制度，制定民间反腐网站的从业人员资格，并出台相关法律法规加强行业监管，打击非法举报和敲诈勒索等不法行为。从民间反腐网站自身来看，也要加强自律，即民间网站主办者必须做到遵纪守法。一是通过实行网站实名制促进互联网业界行业自律，当然实名制主要适用于网站主办者，对于网民在网站上发帖时，举报人则不需要实行实名制，以防止举报人受到被举报人的打击报复。二是对于具有明显带有谩骂或者侵犯别人隐私的行为，网站要做好及时删除工作。三是对于被举报人出具被诬陷的权威证明，网站也应该做到及时的删除。

三、建立健全有效的网络反腐工作机制

推进网络反腐离不开有效的工作机制，通过建立健全有效的网络反腐工作机制不仅可以保证网络反腐工作规范运行，而且可以保证网络反腐工作的持续推进。当前网络反腐工作还存在诸多需要完善的地方，比如网民的举报不能得到及时的受理，很多地区对网络反腐倡廉的信息收集与处置还缺乏明确的操作规则和制度规定等。

第一，完善网络举报受理机制。网络举报是公民、法人或其他组织，通过互联网向纪检监察机关举报网站检举控告党的组织、党员和国家行政机关、国家行政机关公务员以及国家行政机关任命的其他人员等违纪违法问题，行使民主权利的行为。完善网络举报受理机制既是畅通网络举报渠道，规范网络举报行为，也是保障公民合法权益，调动人民群众参与反腐倡廉积极性的需要。一是建立网络举报案件受理期限制度。为了督促纪检监察机关对公民网上举报以高度负责任的态度开展工作，有必要建立网络举报案件受理期限制度，通过这一制度的建立督促纪检监察机关工作人员高效率地受理举报案件并进行处理。二是完善群众网上举报投诉管理制度，尤其要严格按照“登记、受理、上报、查核、处理、回复”程序受理网络投诉举报，在实践中明确接报人为第一责任人，实行首问责任制；接报人对举报事项进行详细记录，及时上报主管领导，并交由专人负责办理，同时对举报人信息做好保密工作。

第二，建立网络舆情收集机制。对党和政府来说，提早把握网络政治舆情，可以与网民进行更好的政治互动。为此，党和政府部门，尤其是纪检监察机关应面向社会主动建立信息采集通道。一是明确专人，密切关注网络舆情动态，及时对涉及党风廉政建设、党员干部违法违纪问题、政风行风问题等方面的信息进行收集、筛选、甄别，做到全天候、不断档。二是延伸触角，全面监控。密切监测诸多开放性交流社区，扩大监测监控覆盖面，拓宽了解社情民意渠道，并在实践中不断创新网络舆情的收集方式。近年来我国在很多地区已经进行了不同程度的探索，如重庆市丰都县检察院于2010年10月开通了全国首个官方“防腐微博”、重庆市检察院在天涯、新浪等网络论坛注册了官方ID“重庆检察”收集网上举报、控告、申诉线索，上海、安徽、四川等省市的检察机关接受QQ举报等，这些对于畅通网络舆情都具有重要的意义。当然，也可以考虑设立网上举报接待日，举报机关负责人在网上接待室接待网民，进一步增加了解民意动向、拓宽社情民意表达渠道。三是建立制度，及时报告。如建立网络舆情日报告制度，对可能发生的网络舆情，要按照其性质、涉及范围、影响程度进行梳理，上报主管部门，统一分析处理，做到早发现、早引导、早处置。

第三，形成务实高效、处置迅速的工作机制。要提高网络反腐效应就必须实现网络监督与体制内监督的有效衔接，建立快速反应机制，避免产生被动，防止出现只受理不处理的情况。为此，各党政部门，尤其纪检监察部门要根据舆情信息反映内容和情况，迅速研判网络舆情反映的问题，开展调查核实，启动调查程序。对于举报线索明确，事实清楚的，实行优先办理；对于举报线索不明，事实不清的，继续上网跟踪，深挖线索；对于涉及的重大事项，应及时上报单位负责人和联席会议办公室，并召开联席会议共同研究处置方案，及时报告调查结果，在网络媒体上予以回应；对于虚假网络舆情，及时发布正面信息，澄清事实。在这一过程中，尤其要注意对反馈调查处理结果的时间、反馈应遵守什么样的纪律等问题，作出制度性的约束和规范，以此保证网络反腐信息得到规范、高效的处置。

四、完善网络反腐工作保障机制

推进反腐倡廉工作不仅需要完善法律体系、有效的信息平台和完善的工作机制，同时还需要较为坚实的支撑保障体系，否则网络反腐工作必将受到种种现实因素的掣肘。

第一，完善信息公开机制。“谣言止于公开”，“阳光是最好的防腐剂”。特别在当下，民众民主意识不断增强，对信息公开要求更高，党政机关要顺应民意要求，不断完善信息公开机制，争取工作主动，赢得信任支持。这不仅有利于增强反腐倡廉工作的透明度，也有利于加大群众监督力度。为此，一方面要加大党务公开、政务公开在网上的公布力度，及时准确地公开涉及群众切身利益、需要社会公众及时知晓或者广泛参与的党务、政务信息。同时进一步健全信息公开工作机制，规范政府文件公开上网、信息编辑、媒体发布等工作流程，做到可公开信息及时发布、历史信息适时更新，提高公众满意度和信任度。另一方面党政部门也要在实践中不断创新信息公开方式。如近年来很多地方政府都实施了政务微博。政府通过政务微博（微信）平台功能定期发布信息不仅有效保障广大民众的知情权，而且对于民众监督政府行为都有着重要的意义。再比如可以考虑建立网络发言人制度，构建政府与网民之间双向问政的网络通道。

第二，完善网络举报人权益保护机制。保护网络举报人的权益是保证网络监督有效开展的基本要求，也是保护民众网络反腐积极性的一个重要举措。为此，用法律的手段规范网络反腐行为，除对网络反腐压制、打击、报复的领导或个人，要依据情节轻重和危害程度予以惩处之外，还需要在实践中做到以下几方面。一是要建立举报损失补偿制度。即当民众因为网络举报腐败的行为，使其利益遭受损失时，国家应当对公民履行举报义务而遭受的损失进行有效补偿，检察机关应根据公平合理的原则确定补偿范围和补偿标准。二是严格控制知情范围，严防泄露，同时对举报人的姓名、工作单位等有关情况及举报的内容实行严格保密。三是加大查处打击报复举报人案件的力度，对打击报复举报人案件发现一起，查处一起，构成犯罪的，依法立案侦查，追究责任人的刑事责任；不构成犯罪的，移送主管部门处理。

第三，舆论非理性极化的引导与控制机制。随着网络信息技术的快速发展，网络舆论呈现出涉及地域广、内容复杂，表现形式多样化等特点，对于一些腐败案件的发生，网上非理性的声音也是难以避免的。为了有效引导网络舆论，党政部门，尤其是各级纪检监察机关要主动占领反腐倡廉宣传网络阵地。一是要坚持正确的舆论导向。在党中央、国务院、中纪委作出重大决策部署时，相关部门要将政策、法规和专家解读及时发布，同时积极撰写相关评论文章，以通俗易懂的形式发布，使舆论引导既遵循网络新闻传播的一般规律，又要注重适合网民心理、阅读习惯等特殊要求，以此增强网络宣传工作实效性和感染力[8]。二是要及时发布权威信息。对于重大事件，纪检监察机关要第一时间发布权威信息，第一时间做出客观评论，用真实的声音防止各种谣言的传播，用正确的导向消除各种杂音和噪音的干扰。三是认真纠正错误言论。对于网上出现的不正确言论，纪检监察机关要给予及时回应，在回应的过程中要加大同网民交流力度。在交流过程中，网络工作人员要改变传统的“我讲你听”、“居高临下”的工作方式，以平等心态进行交流，努力掌握网络沟通技巧，注意使用网络通行的语言，以坦率和真诚赢得网民的信任和理解。

第四，组建网络反腐队伍，为网络反腐提供人才保障。打造一支精良的网络反腐队伍，是做好网络反腐工作的重要保证。一是可考虑由纪委牵头，成立专门机构，组建一支专业的网络反腐队伍，如设立反腐败网络工作协调小组或网络舆情工作协调小组等。这个机构的人员可以由尖端网络技术人员、纪检监察干部和研究反腐倡廉理论的专家学者等构成，以形成网络反腐的组合优势。二是建立基层网络监督员队伍。如2009年6月，温州市瓯海区纪委与区委宣传部联合出台了“反腐倡廉网络监督员”制度，从各个行业的不同人群中聘请了40名“反腐倡廉网络监督员”，取得了明显的社会效应，受到了广泛好评。因此，通过聘请不同行业的人员，建立基层监督员制度，使之能逐步成为纪检监察机关联系群众的桥梁、信息反馈的渠道、舆情收集的平台，这是加强基层群众主动反腐的有力措施。三是建立网络评论员队伍。充分吸纳各大网站板块管理员、网上“舆论领袖”成为网络评论员，聘请一些资深专家、招聘部分社会人才加入评论员队伍，根据现实情况，积极策划网上评论主题，宣传反腐倡廉知识，指导网民反腐行为，有效规范网上舆情。

参考文献：

[1]陈潭，刘建义. 网络时代的“扒粪运动”——网络反腐的政治社会学分析[J].理论探讨，2013，（4）.

[2]程同顺，张文君.网络反腐提升政治信任的逻辑批判[J].理论与改革，2013，（4）.

[3]曾艳，李德虎.网络反腐的形成机理、运行障碍及规制进路[J].求实，2014，（1）.

[4]安毓秀.我国网络立法的现状及对策[M]//王文宏，高维钫.网络文化研究.北京：中国言实出版社，2006.

[5]陈纯柱，王露.我国网络立法的发展、特点与政策建议[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2014，（1）.

[6]湖南湘潭开通网络反腐平台 设11个部门举报入口[N].长沙晚报，20130912.

[7]佛山开通12345网络监督平台狠刹“四风” [N].南方都市报，20140424.

[8]李彩艳. 网络新闻标题设置的问题与思考[J].江西师范大学学报（ 哲学社会科学版），2013，（6）.

责任编辑：王篆