议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究

◎朱春奎

◎毛万磊（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433)

议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究

◎朱春奎

◎毛万磊（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433)

协调是与组织分工相伴随而生的，是组织管理要面对的重要问题。横向协调是克服因组织过度分化而导致的管理和服务碎片化困境的重要机制，也是现代政府充分发挥其管理效能的关键。目前，我国中央政府的部际协调机制初步形成了议事协调机构、部际联席会议和部门协议等三种形式。分析这三种部际协调形式的概念特征、具体类别、实际运行和运作逻辑，指出不同协调方式的优势和问题，以利于改革和优化中央政府的部际协调机制。

政府部门；部际协调；议事协调机构；部际联席会议；部门协议

一、引言

本文要研究的是中国中央政府部门之间的协调机制，属于政府部门协同中的横向协调工作。①一般而言，政府的部门间协调可分为横向协调、纵向协调和条块混合协调等三种形式。“协调指的是让部门之内或之间的工作互相和谐以促成组织的目标”［1］。中央政府部际横向协调是指中央层级的政府职能部门之间在行使职权、管理公共政策和公共事务过程中进行的协作和调节。②需要说明的是，虽然这里的协调主体主要是国务院相关部门，但是由于某些事务涉及面广，复杂性高，因此，有些具体的协调机制还会涉及党群组织、军队组织和地方政府等主体。现代政府组织因其功能分化和管辖差异，必然对相关的职能进行专业分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整体性和一致性，因此，组织的横向协调（Horizontal Coordination）问题似乎是与组织功能分化相伴随而生的。

随着社会风险化和网络信息化时代的发展，一方面，政府部门面临着日益增多的“超组织边界”的公共问题——环境污染、食品药品安全、危机事件应急管理等等，这使以职能化和专业化分工为核心原则的传统官僚组织体系面临着严重挑战。20世纪80年代兴起的新公共管理改革更是导致政府管理和公共服务呈现出显著的碎片化特征，导致单个政府部门无法系统性地解决数量众多的跨部门的公共问题。另一方面，在后现代社会，按照传统理性官僚制原理建立起的功能性组织结构，不是导致政府无力解决跨组织边界的相关问题，无法提供整体性多样化的公共服务，就是造成部门机构和职能扩张，带来管理冲突以及权力交叉和重叠。

因此，在共同参与职能分工的中央政府职能部门之间建立起良好的协调机制，对于提高政府管理效率和服务质量有着至关重要的影响。

二、文献述评

近二三十年来，横向协调、整体性政府、协同政府、跨部门协同、协同治理等理论成为公共管理改革的前沿和热点，都强调把分散化的管理和服务整合起来，建立常态化、制度化的协调机制，提升政府管理的整体效能［2-6］。在实践上，我国的部际协调经历了部门间关系初步建立和发展（1949—1965）、混乱和恢复（1966—1976）、渐进改革（1977—1987）、深层改革（1988—1997）、平衡发展（1998—2007）、冲突与协调（2008年至今）等六个不同的发展阶段［7］。在理论上，学术界的相关研究经历了“部门主义研究”、“议事协调机构研究”和“大部门体制研究”等三个阶段，形成了中国“政府部际协调”等研究的论域结构［8］。但是这种研究阶段的内容划分是不全面的，中国中央政府横向协调的实践丰富，除了上述的几种机制之外，还有大量的部际联席会议、相关程序性机制和部际协议等。与此相关理论研究也非常广泛，例如，运用法律视角针对监管部际联席会议的分析［9］等。2008年大部制改革后，中央政府的部际协调机制发生了一系列新的变化，表现在协调主体、权力运行方式和协调形式等三个方面［10］。

部际协调工作通常需要进行相应的制度建设，特别是建立与之相适应的组织结构和工作程序。OECD国家在建立和拓展横向协调方面拥有许多组织形式和技术手段，例如，借助核心执行力（首席执行专员、中心机构、强力的内阁首长）进行或协助进行横向协调［11］。加拿大政府依照资源密集度和正式性程度等维度，把部际横向协调机制分为非正式结构、协议和正式结构等三类［12］26。澳大利亚管理咨询委员会把部际协调结构分为部际委员会、专项任务小组、联合小组、代理安排、致力于特殊目的的前沿机构等五种类型［13］21。经合组织（OECD）将跨部门协同机制分为“结构性协同机制”（structural mechanisms）和“程序性协同机制”（procedural mechanisms）两大类。结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排；程序性协同机制则侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等［14］。

在我国，经历长期的行政改革形成了诸多各具特色的部际横向协调机制，也产生了不同的划分方式。例如，等级制协调和商议制协调［15］；会议、组织机构和主要领导参与［10］；结构协调方法和程序协调方法［16］；以权威为依托的等级制纵向协同模式、以部际联席会议为代表的横向协同模式和围绕专项任务开展的条块间横向协同模式［14］。面对这些多样化的部际横向协调机制的选择，最重要的匹配是合适的结构，既要根据协调事务的内容（信息共享、联合决策还是协作管理）与性质来选择，也要考虑外部条件来选择合适的协调机制，例如，任务的争议与复杂程度、可获得和使用的资源、任务的实施阶段等［12］25，［17］。

通过各种部际协调机制的运作，达到五个方面的目的，即“贯彻政治意志，执行行政任务；促进行政民主，平衡中央集权；消除部门之间的矛盾冲突，强化政府首脑的宏观调控能力；避免机构膨胀，提高政府运作效能；加强部委内部协调，提高政府决策执行的到位率”［15］。部际协调机制在运作过程中也不同程度地存在一些问题，最突出的就是各种议事协调机构和临时机构的膨胀问题，有些机构甚至成为常设机构或取代职能部门［17］，［18］。

三、中国部际横向协调的基本形式

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央政府经过多轮的行政体制改革，形成了形式多样的部际协调机制。主要有以下五种形式：第一，由国务院领导主持召开的高层决策会议或现场办公会议，就工作中的重要事项进行决策、分工和协调；第二，建立新的组织结构，如议事协调机构或临时机构，由国务院领导负责协调管理，主要相关部门参与，完成特定事项；第三，主要部门牵头，需要由多个部门共同管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任［19］；第四，部际联席会议，它是由国务院批准成立，通过联席会议进行协商和分工，以实现工作目标的制度；第五，签署合作协议，通过签署部门合作协议，建立部门之间的协调机制，互相配合完成工作任务。其中，以建立新的组织结构为基础的议事协调机构、以建立横向工作制度为基础的部际联席会议和以签署协议为基础的部门协议等三种协调形式，在当前的部门协调过程中发挥着主导性的积极作用，解决了诸多的协调问题，提高了中央政府管理的整体性、协调性和一致性。但是这三种协调形式因其各自的应用背景和自身存在的局限，也面临着诸多问题和挑战，甚至出现了协调失效的情况。

（一）国务院议事协调机构

议事协调机构是一种通过建立具体组织实体，专门处理相关事项的协调形式，具有资源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成员行为约束性强等特点。国务院议事协调机构，是我国国务院的组成部门之一，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，包括各类领导小组、协调小组和工作组，以及部分委员会、办公室、指挥部等。

新中国成立以来，在国务院常设机构之外一直存在许多辅助性机构，也称“非常设机构”，以更好地实现政府的管理职能。在1993年国务院机构改革中，这些非常设的机构统一更名为“议事协调机构”和“临时机构”［20］。1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于国务议事协调机构规定如下：国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施［21］。

通常国务院议事协调机构由总理、副总理、国务委员领导，其他成员基本上是各中央职能部门的正职领导。因此，虽然议事协调机构的参与部门和协调事务是横向性的，但是机构领导由上级领导担任，使其具有了明显的纵向等级特征［14］。议事协调机构往往都在牵头单位的对口司局中设立相关办公室作为具体办事机构，个别议事协调机构还单独设有办事机构，例如国务院扶贫开发领导小组办公室、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室。这种组织安排形成了领导成员—牵头部门—办事机构作为权力和职能的中轴，其他部门依附其开展工作的“中轴依附”结构［22］。

按照国务院议事协调机构的功能职责范围，可将其分为四大类。第一类主要针对的是一般社会经济文化事务，此类机构数量众最多，例如国务院残疾人工作委员会、国务院关税税则委员会、国家科技教育领导小组等。第二类主要承担危机管理的协调任务，例如国务院抗震救灾指挥部。第三类是专门为重大事项或工程而设立的议事协调机构，如国务院南水北调工程建设委员会。第四类主要涉及军事、安全领域，如国家国防动员委员会、国家禁毒委员会等。

国务院议事协调机构按照涉及的工作和机构范围可分为三类，这种分类方式也体现在机构名称上的差异。第一类是冠以“全国”字样的议事协调机构。此类机构涉及的机构数量最多、影响面最广，主要处理全国范围内的相关事务。因此，其一般会涉及各类党政机关以及各种相关团体组织等，典型代表有全国爱国卫生运动委员会和全国老龄工作委员会等。第二类是冠以“国家”字样的议事协调机构。此类机构除了管理相关国内事务之外，还会参与到相关国际交流与合作中。因此，其涉及面也相对较广，组成单位通常由党政军相关部门组成（国家应对气候变化及节能减排工作领导小组除外），典型代表有国家防汛抗旱总指挥部和国家能源委员会等。第三类是冠以“国务院”字样的议事协调机构。与前两类相比，此类机构的涉及面较小，主要由国务院相关职能部门承担管理工作，但是专业性相对更强，以处理专门性的社会经济以及重大工程建设事务。这类机构数量最多，典型代表有国务院反垄断委员会和国务院三峡工程建设委员会等［22］。

（二）部际联席会议

部际联席会议不诉诸建立组织实体，而是通过相应的工作制度和协调程序进行部际协调。与议事协调机构相对比，部际联席会议是部门之间共同商定的工作制度，具有资源密集度低、权限约束性小、灵活性高的特点。部际联席会议是一种工作制度，致力于充分协同各部门之间的工作，更好地发挥各职能部门的作用。它不是一个组织实体，但对议事协调机制有重要的补充作用。部际联席会议是我国行政机构最高层次的联席会议制度，其成立和撤销具有严格的审批制度。部际联席会议主要有国务院领导牵头和主要部门负责人牵头两种形式。前者具有一定的等级制色彩，如由国务院副总理召集的国务院旅游工作部际联席会议；后者则更加侧重部门之间平等协商，以完成各类协调事项，如由人民银行行长召集的金融监管协调部际联席会议。

按照规定，部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度［23］。与具有纵向等级特征的议事协调机构不同，部际联席会议的召集单位和其他成员单位是横向平级的合作关系，其目的在于及时沟通和交换信息、协调不同意见和利益，以顺利推进某项工作任务的落实。因此，国务院关于部际联席会议的批复文件中几乎都强调，要“互通信息、相互配合、相互支持、形成合力，充分发挥联席会议的作用”。

部际联席会议的牵头部门主要是国务院组成部门，以及少数国务院直属机构和直属事业单位，召集人也主要以这些部门、机构和单位的行政首长为主，而其他成员基本上是参与协调的其他部门中负责相关工作的副职领导。其中，发展改革委牵头的部际联席会议的数量相对较多，议题主要集中在经济发展领域。这是由于发展改革委承担综合拟定国家经济社会发展政策的重要职能，工作涉及面广，处理的问题复杂程度较高。此外，国家发展改革委和财政部是部际联席会议的重要协同单位，二者是参与部际联席会议数量最多的两个部门，在部际协调网络中扮演着中间人和协调者的角色。

少数涉及面广、重要性强的部际联席会议的召集人由副总理或国务委员担任，如国务院社会信用体系建设部际联席会议、国务院旅游工作部际联席会议等。由副总理或国务委员担任召集人的部际联席会议，说明所涉及的问题受到上级领导的高度重视，或问题复杂且牵涉面广，仅由部级单位牵头无法实现有效的跨部门协调。此类部际联席会议主要集中在基本医疗保障、社会信用体系建设和旅游等领域，其办公室一般设在国务院办公厅或核心部门内。可见在部际协调过程中，部门之间无法建立平等有效的合作关系时，上级权威介入仍是协调部门关系的有效手段之一。

（三）部门协议

在众多的国务院议事协调机构和部际联席会议之外，一些部门通过签署部门协议，建立部门之间的协调制度，实现部门之间的协同合作。这种以签署部门协议为基础的部际合作是互不隶属的两个或两个以上的职能部门，为管理共同管辖的事务或实现共同的政策目标，在达成共识的基础上签订协议，采取一致行动的行政行为。相较于国务院议事协调机构和部际联席会议，部门协议是部门之间自由灵活地进行合作的基础，以此建立部际会商平台、部际协调机制等合作形式，加强信息沟通、整合部门资源、衔接行政权力。

部门协议是我国比较普遍采用的协调机制，尤其是在地方政府合作治理的过程中应用广泛。部门协议本质上是一个契约行为，这要求协议签订方在平等的基础上达成共识、签署协议。部门协议具有多样化的具体形式，如备忘录、合作框架协议等。近年来，中央政府层面使用部际合作协议来实现部际协调的案例越来越多，未来将发展为一项重要的部际横向协调机制。

目前在我国中央政府的部际横向协调中，以部门协议为基础的部门合作主要有签署部际合作协议和合作备忘录两种形式，前者的约束性和适用性更强。部际合作协议的典型实例主要有2009年住房和城乡建设部与原铁道部签署《关于建立部际协调机制的框架协议》，建立部际协调机制，加强在规划审批、实施和监督管理等方面的交流和协商，促进铁路与城乡区域的协调发展，更好发挥铁路在加快城镇化进程和城乡建设中的支撑作用［24］。2012年，科技部与工业和信息化部签署了《科学技术部与工业和信息化部促进中小企业技术创新合作协议》，旨在共同推进中小企业创新发展方面，加强两部之间的合作［25］。2014年，科技部与交通运输部签订了《科学技术部与交通运输部关于科技创新促进平安交通发展合作协议》，旨在交通运输安全方面，加强两部之间的合作。这是两部在2009年建立部际会商机制后，加强部门协调的又一重要举措［26］。在部际合作备忘录方面，主要有2014年国家发展改革委、国家税务总局、中央文明办、最高人民法院、公安部、财政部、国土资源部、交通运输部、商务部、人民银行等21个部门联合签署的《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，对税务机关公布的重大税收违法案件当事人实施18项联合惩戒措施［27］。

四、比较分析

国务院议事协调机构、部际联席会议和部门协议，是目前我国中央政府部际协调过程中，使用频率高、规范化程度好、协调成果显著的三种主要协调形式。三种主要协调形式基于不同的工作机制和程序设计，完成不同性质、不同形式的部际协调任务。三者的主要比较分析，见表1。

表1 三种主要部际协调形式的比较分析

我国部际协调的三种主要形式，具有完全不同的运作逻辑。国务院议事协调机构的运作基础是建立新的协调组织，上级领导直接参与协调管理工作，权威介入程度较高，适用于协调部门数量较多时的部际协调工作，必要的时候可以行使一定的行政权。部际联席会议的运作基础是建立常态化的横向工作制度，少部分部际联席会议也会由上级权威直接领导，并且严格审批其成立和取消，部际联席会议也可以用于较大范围的部际协调工作，但它不能以部际联席会议的名义行使行政权，如有必要可由牵头部门发文。以部门协议为基础的部际合作的运作基础是签署行政协议，上级权威几乎不会干涉此类协调工作。这种协调方式不能行使行政权限，但可由相关部门联合发文，它一般适合协调部门相对较少的情况。

各国的部际协调工作都采用过相似的协调机制和形式。我国的国务院议事协调机构，与加拿大的正式结构和澳大利亚的专项任务小组比较相似，都具有较强的“强制性”，组织结构正式，实现目标的能力强；而我国的部际联席会议，则与加拿大的非正式结构和澳大利亚的部际委员会相类似，“强制性”都相对较弱，形式上更具临时性和非正式性，通过信息沟通达成共识的作用大于采取联合行动实现共同目标［12］27，［13］29。由此可见，发展形式多样的部际协调机制是各国实现部际合作与协同的通用做法，采用一种协调机制并不能有效地处理所有跨部门问题，各种协调机制都有其优缺点和最佳适用范围。

（一）优势分析

国务院议事协调机构作为国务院机构的主要组成部分之一，发挥着重要的临时性作用。它承担了众多中央部门之间的组织协调任务，甚至联系沟通党的机关和相关社会团体，发挥着信息沟通、协商决策和协调执行等作用，有助于解决部门权力交叉而导致的推诿问题。此外，由于国务院议事协调机构的领导一般由国务院领导担任，借助于以权威为基础的纵向等级关系，明确各协调机构的职责，减少不确定性和风险性，并提高部际协调的有效性。国务院议事协调机构在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，可以规定临时性的行政管理措施。这也有助于提高其地位和作用。

部际联席会议与议事协调机构一样，都具有临时性的性质，都承担着跨部门之间的组织协调任务，以建立横向跨部门之间的合作关系。与国务院议事协调机构具有一定的权限不同，部际联席会议并无实际权力，主要作用是为跨部门沟通、协商和合作搭建桥梁。部际联席会议没有正式权限，不能正式行文。如果要正式行文，只能由牵头部门使用牵头部门印章行文，或由有关成员单位联合行文。这种松散的组织联系和信息沟通的基本功能使部际联席会议具有很强的灵活性，对资源和权威的依赖程度也较低。作为一种工作制度，部际联席会议的体制惯性和行政成本也要小很多。由部门联席会议而形成的组织之间的“弱关系”，更有利于信息的扩散和资源的流动。

部门协议作为中央政府部际横向协调的重要方式，能够在不增加政府机构编制和工作制度的前提下，提高相关部门之间的协作水平。没有组织机构和工作制度的束缚，以部门协议为基础的部际合作能够充分发挥行政契约的优势，具有以下优点。第一，行政成本相对较低。协议机制在签署协议时，详细地规定了协调事项或合作目标，避免了过多额外的行政成本。第二，路径依赖相对较小。协议机制通过契约精神实现部门之间的沟通协调，并不会产生路径依赖。第三，灵活性更强。协议机制在签署方之间平等协商的基础上，化解权力重叠冲突和职能碎片化的问题，对权威和资源的依赖较低。灵活性高和成本低是以部门协议为基础的部际合作的最大优势。

（二）问题分析

国务院议事协调机构和部际联席会议存在的一个突出问题是“二者都容易产生路径依赖”。议事协调机构设立容易，废止很难，结果是各类临时性机构膨胀，同时行政成本很高；部际联席会议的主要问题在于数量过多，权威和资源不足。无论是议事协调机构还是部际联席会议，由于其运作都要建立一套新的组织结构或工作机制，必然导致行政成本增加。以部门协议为基础的部际合作的困难在于合作意愿的维持，协调结果不确定，协调范围较小。

议事协调机构的主要问题具体表现在设置与运行机制不规范、数量过多、监督缺位等方面，特别是机构数量存在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的情况。因此国务院议事协调机构也陷入了周期性改革的怪圈。例如，在1988年的国务院机构改革中，把非常设机构由77个精简到44个之后，随着国务院机构改革，议事协调机构也经历了1993年、1998年、2003年和2008年四次较大的调整，见表2。

表2 国务院议事协调机构改革情况

议事协调机构难以避免组织膨胀的窠臼，造成过高的行政成本，已经成为其面临的重要挑战之一。因此议事协调机构必须进行规范化、法制化管理，其数量必须严格控制。2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》要求，“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构”［19］。

部际联席会议同样存在数量趋于膨胀的问题，这既是由于功能分化的部门需要处理的跨界事务不断增多，也是由官僚制的特性驱动所造成。因此，2003年国务院要求：“建立部际联席会议，应当从严控制。可以由主办部门与其他部门协调解决的事项，一般不建立部际联席会议。”此外，部际联席会议本身没有行政权力，其权力来源是国务院依照法律规定授予各个部门的权力。由于缺少必要的权威和权限，影响了部际协调的有效性，对达成共识造成挑战。

部门协议也存在一些问题与不足，例如一般只能适用于较少的部门之间，当面临较多的协调部门，协调效率则会降低，有效性也会严重不足；由于没有正式的权威约束，容易造成责任模糊，任务分工缺少强制性，协调的确定性也会受到影响。由于此类部际合作完全基于部门之间平等协商的行政协议，并法令规定或上级权威的介入，因此，持续维持部门之间良好的合作意愿也是一项极有挑战性的工作，一旦有一方合作意图减弱，部际之间的合作则难以维持。

五、结语

部际协调是所有国家政府普遍面临的难题，并伴随经济社会的发展和政府改革的变迁而复杂化。在实践上，我国中央政府的部际协调机制已经发展出基本的框架，即以国务院议事协调机构、部际联席会议作为常态化制度化的协调形式，以基于部门协议而建立的部际合作作为前二者的重要补充。通过这三种各具特色、各有所长的协调机制，在不同层次和不同程度上致力于解决中央部门之间的横向协调问题，探索出具有中国特色的部际协调机制（尤其是议事协调机构为代表）。但不可否认，现有的部际协调机制都存在问题与不足之处，仍无法很好地完成部际协调任务。权责交叉、政出多门、合作不利的情况仍时有出现。尤其需要关注的是，部际协调过程中，责任意识的模糊和淡化。公共行政机构和人员的责任是一个经典的问题，协调的成效将会影响部门责任能力的提升，虽然良好的部门协调能够提高政府项目的效率和有效性，但失败的部门协调也经常出现［11］。因此，要健全和完善我国的部际协调机制，必须继续改革和发展现有的各类协调机制，深化行政体制改革改革，规范议事协调机构和部际联席会议，充分利用各类部门协议的作用，并大力借鉴国际经验，设计和发展出符合我国实际的中国式部际协调机制。

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（责任编辑：温美荣）

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A

1005-460X（2015）06-0039-06

2015-09-28

国家社会科学基金重点项目“服务型政府建设的整体性发展战略研究”（09AZD044）

朱春奎（1970—），男，河南温县人，教授，博士生导师，上海市科技创新与公共管理研究中心主任，从事公共政策、科技管理研究；毛万磊（1989—），男，山东临沂人，博士生，从事公共政策分析研究。