重大科技决策事后评价机制研究
——以内部行政法为视角

◎杜一平 （燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004）

重大科技决策事后评价机制研究
——以内部行政法为视角

◎杜一平 （燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004）

我国将合法性审查、风险评估、集体讨论、专家论证、公众参与作为重大科技决策做出之前的必经程序，以保障决策的科学与民主。但是，对于重大科技决策实施之后如何实施评价，并没有得到应有的重视，在实践中存在重大科技决策事后评价的具体细化标准混乱、主体选择单一和程序的内部规制失范等问题。因此，有必要在实施重大科技决策事前评价的基础上，将事前评价与事后评价相结合，在决策主体内部细化评价标准、综合选择评价主体，按照特定评价程序，围绕重大科技决策是否合法、合理、可操作进行事后评价，通过评价总结经验，及时进行修正和完善，以此来保障重大科技决策的质量和效果。

法治政府；政府决策；重大科技决策；事后评价；内部行政法

我国在《科学技术进步法》中明确规定了对科学技术的重大项目以及与科学技术密切相关的重大项目实施事前评价，即：在这两类重大项目实施之前必须充分听取相关专家和科技工作者的意见。此后，国家通过《国家科技计划管理暂行规定》《国家科技计划项目管理暂行办法》《关于加强国家科普能力建设的若干意见》等法规来强化专家和公众参与国家科技计划的设立、计划项目的全过程管理。显然，科学有效地对重大科技决策开展评价是加强政府自身建设、提高科技质量的重要途径之一。目前，关于重大科技决策的事后评价的研究具体内容还不全面、相关制度还不完善、细化实施还不到位，因此，许多问题还需要深入研究。

一、重大科技决策事后评价的双重功能

重大科技决策是公权力的行使，其结果必然会导致相应权利义务关系的产生、变更与消灭。为了保障重大科技决策主体的行为有章可循、组织工作有的放矢，就要求决策主体的目标明确、决策方案选择恰当、针对决策实施过程中可能出现的问题与风险进行预测与防范［1］。重大科技决策作为政府决策权力的一种，具有经常性的特点，为了避免或减少决策权力被滥用，应当在重大科技决策实施后对其实施事后评价［2］84-85。

重大科技决策事后评价能够有效弥补事前评价的不足。重大科技决策的质量和效果直接反映决策主体（重大科技决策的做出者）是否依法决策、科学决策、民主决策，以衡量决策主体的工作能力和工作追求。决策主体决策的理念、方式、方法和程序，体现着决策主体对决策事项的了解和把握程度［3］。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中针对重大决策的事前评价做了具体要求，即：听证、集体讨论以及合法性审查。重大科技决策做出前，要听取和吸收多方意见，要以公开的方式向社会公众公布吸收和采纳的意见情况；在听证程序方面，要详细记载听证笔录，严格听证程序，以此完善重大科技决策的听证制度；重大科技决策还要经过政府常务会议集体讨论决定，或者通过部门领导班子会议集体讨论后再决定；此外，还应当发挥法制机构的合法性审查功能，对于未通过相关法制机构合法性审查的重大科技决策，或者审查之后不合法的，不能提交会议讨论等事前评价的相关规定。而对于重大科技决策的事后评价，却并没有做出说明。重大科技决策的事后评价，是决策主体本着自我约束与自我控制的愿望自发组织实施的，是一套源自行政系统内部的评价模式，能够有效地针对决策问题进行预防、发现、遏制和纠正。因此，这种内部行政法视角下的重大科技决策系统内部的评价更具有主动性和有效性，评价的结果也更容易接受，是进行决策纠正和再决策的依据，从而有效弥补重大科技决策事前评价的不足。

重大科技决策事后评价能够保障重大科技决策制定与执行的合法、合理、可操作。决策是政府活动的一种基础性行为，是实现政府职能的基础［4］，对其进行评价是实现社会价值、解决社会问题的手段和表现形式。通过评价，可以及时纠正重大科技决策在执行过程中与制定目标偏离的问题，尤其是高层级的重大科技决策。如果发生错误决策，对决策主体自身的绩效会产生负面影响，还可能对自然环境和社会经济的发展带来不可逆转的负效应。因此，有必要建立重大科技决策的事后评价机制，对重大科技决策的制定与执行的合法性、合理性、可操作性进行评价。重大科技决策是一种决定，更是一个过程，通过评价，决策主体会主动检验重大科技决策的做出在程序和权限上是否合法、具体内容是否合理、在实践操作过程中是否具有可操作性，决策主体以评价结果为依据，对重大科技决策进行调整、改进和完善，保障重大科技决策的合法、合理、可操作性。这种内部行政法视角下的变“被动”为“主动”的评价，其评价结果更易于被接受并在实践中改进。

表1 重大科技决策事后评价的具体标准对比分析

二、重大科技决策事后评价的不足

当前，我国对重大科技决策事前评价的重要性认识达成一致，各省都意识到开展重大科技决策事前评价的必要性，但是，重大科技决策实施后的事后评价指标如何细化、如何选择评价主体、如何规范评价程序尚未进行制度性规定，导致实践中重“事前评价”而轻“事后评价”。

第一，重大科技决策事后评价的具体细化标准混乱。当前，我国不同省份选择了不同的方式对重大科技决策实施事后评价，见表1。有的省份采取抽样调查、跟踪调查、综合评估的方式，有的省份则选择了跟踪调查和督促督办的方式；有的省份采取了民意测验、评估审查和跟踪反馈的办法；有的省份采取阶段性总结和执行情况评估、了解利益相关方、征询公众对重大科技决策实施的意见和建议的方式；还有的省份对重大科技决策的事后评价采取上级对下级进行评价的方式。但是，对于如何选择重大科技决策事后评价的指标，依据什么细化评价标准并没有相关依据。

第二，重大科技决策事后评价的主体选择单一。重大科技决策事后评价是源自决策系统内部的自我评价，是在决策系统内部对该重大科技决策的制定与实施是否合法、具体实施方法和措施是否合理、在实践中执行起来是否可操作实施的评价。这种评价可以激发决策主体对自身违法和不当决策行为的免疫功能，遏止错误、鼓励先进的决策行为，通过这种事后评价来实现决策主体在系统内部的自我修复和自我提升。在决策系统内部多元选择重大科技决策事后评价的主体是保证评价结果客观有效的前提。但是，我国对重大科技决策实施事后评价的主体选择却散见于各种规范性文件，主要包括省级重大科技决策的事后评价主体和市县（区）级重大科技决策的事后评价主体两类。省级重大科技决策的事后评价主体主要包括省政府办公厅的评价、相关职能部门的评价以及决策机关的评价；市县（区）级重大科技决策的事后评价主体包括市县（区）政府的评价、市县（区）政府及其工作部门的评价、政府法制机构会同有关部门组织评价、政府法制机构组织评价、决策机关或决策机关委托执行评价、决策执行单位评价以及上级行政机关的评价。由此可见，重大科技决策事后评价主体主要集中在决策主体内部，围绕与决策有关的制定主体、实施主体和上级机关进行评价，并未在决策系统内部建立起有效的、多层级的评价方式。例如，在上级机关对下级机关的重大科技决策实施评价的同时，可以开展下级机关对上级机关重大科技决策的评价，以促进上下级之间的有效监督；级别相同的决策主体之间也可以建立横向的评价机制；行政机关同样可以委托与该重大科技决策无关的行政机关进行独立的“背对背式”的评价。这些多层级的内部评价主体都应当纳入到对重大科技决策实施事后评价的主体当中，以保障重大科技决策评价主体的综合性以及评价结果的有效性。

第三，重大科技决策事后评价程序的内部规制失范。重大科技决策事后评价的开展，不仅要关注评价内容的细化以及评价主体的多元，还要兼顾重大科技决策事后评价程序方面的规范。当前开展的对重大科技决策的评价，在评价信息方面存在问题，主要是信息的封闭和不透明，导致重大科技决策评价的程序不透明，即使有些地方对外公布了评价的结果内容，其内容也因专业性太强、专业术语太多而难以让公众读懂；还有些地方在对重大科技决策实施评价后，仅仅得出一个评价结果或者结论，而忽视通过评价结果的公布来对被评价对象进行意见反馈，导致被评价对象不清楚自己的结果为什么与他人有差距，也不知道差距在哪、接下来如何根据结果改进自己的行为。这样直接导致评价结果与评价目的背离，为了评价而实施评价，为了区分结果而简单地将评价结果分成不同等级，这背离了对重大科技决策实施事后评价的真正目的。对重大科技决策实施事后评价是一个系统的行为过程，应有特定的环节和步骤，鉴于我国当前对重大科技决策实施事后评价的制度性空白，应当对其实施阶段进行科学划分，在每一个阶段设置不同的评价任务，通过程序上的科学设置来保障重大科技决策事后评价的有效开展。

三、内部行政法视角下重大科技决策事后评价机制的完善

宪法和外部行政法对行政权行使的自我规范的形成具有非常重要的意义。但是，这种“意义”是被动的，宪法和外部行政法对行政权行使的规范是一种外部压力，这种外部压力如果不能转化为行政主体自我克制和自我约束的内部动力，仍然不能获得良好的规范和约束行政权的效果［5］。因此，要转换视角，通过内部行政法实现行政权力的内部整合、提炼和分解。鉴于种种困境，只有发挥内部行政法的价值，才能真正解决上述问题。

第一，在决策系统内部细化重大科技决策事后评价的具体标准。重大科技决策事后评价，要从重大科技决策实施的目的出发，以合法性、合理性、可操作性作为一级指标，以此为基础设置二级指标来检验重大科技决策的实施目的与效果，见表2。

表2 重大科技决策事后评价标准 分值：0-5分（略）

重大科技决策事后评价的结果可以根据每项指标的具体分值分项打分，之后求得打分总和。具体公式如下：

其中，合法性指标由n代表、每项分值由fi表示，合理性指标由m代表、每项分值由fj表示，可操作性指标由l代表、每项分值由fk表示，S代表三项指标的总分值。

对重大科技决策实施事后评价，就是通过评价结果对后续决策的做出提供经验借鉴与技术支持［7］，总结重大科技决策制定的经验，指导后续决策的制定与实施［8］，以此来提高决策的质量，增强决策实施的有效性。重大科技决策事后评价标准应当考虑综合因素，例如重大科技决策实施后的社会效应、重大科技决策实施后的影响、重大科技决策的时间等，在评价之后要形成对重大科技决策评价结果的信息反馈机制。重大科技决策事后评价的信息反馈是指政府相关部门针对重大科技决策的实施情况进行跟踪调查，并将调查结果及时进行反馈，必要时对重大科技决策进行调整与完善。通过评价，对重大科技决策存在的缺陷进行分析，形成重大科技决策的事前评价、重大科技决策的事后评价、事后评价意见反馈的循环机制［9］。

第二，在决策系统内部综合选择重大科技决策事后评价的主体。重大科技决策事后评价的主体选择是开展评价的关键环节，也是保证评价有效性的基础，不同的评价主体对相同的重大科技决策内容会持有不同的观点。因此，应当在决策主体内部，围绕与决策有关的制定主体、实施主体、上级机关、同级机关之间建立起有效的、多层级的评价主体，包括重大科技决策的决策主体自身的评价、上级行政主体的评价、下级行政主体的评价、同级行政主体的评价。此外，上级行政主体为了整体推进行政事务，可以对多部门联合制定的重大科技决策实施综合评价。

应当建立上级机关对下级机关制定与实施的重大科技决策进行评价，以发挥行政机关内部上级对下级的监督功能，同时，也可以开展下级机关对上级机关制定与实施的重大科技决策进行评价，以促进上下级之间的有效监督；在级别相同的重大科技决策制定与实施主体之间也可以建立横向的评价机制，发挥同级机关之间的监督与制衡功能；此外，行政机关同样可以委托与该决策无关的行政机关进行独立的“背对背式”的评价，以保障评价结果的独立性和有效性；在多部门之间共同配合实施的重大科技决策，可以在这些部门之间实施独立的评价。总之，这些多层级的内部评价主体都应当纳入到对重大科技决策的事后评价当中，以保障重大科技决策的合法性、合理性以及实施中的可操作性。

第三，制定重大科技决策事后评价的程序性规范。应当在《科学技术进步法》中完善对重大科技决策的事后评价制度，针对关于科学技术的重大项目以及与科学技术密切相关的重大项目应当实施事后评价。在《国家科技计划管理暂行规定》《国家科技计划项目管理暂行办法》《关于加强国家科普能力建设的若干意见》中，强化专家和公众参与国家科技计划的设立、计划项目的全过程管理，这个过程应当包括计划实施之后的事后评价。

重大科技决策事后评价是一个复杂的行为过程，需要规范的程序来保障其实施。具体而言，应当制定重大科技决策事后评价的具体程序性规范，包括重大科技决策的发起、实施和结果应用等三个程序。对重大科技决策实施评价，需要确定实施重大科技决策事后评价的时间。鉴于我国各省开展重大科技决策事后评价的现状，应当明确规定：在重大科技决策实施满1年后实施重大科技决策的事后评价。但是，如果重大科技决策在实施过程中，证明其不适宜继续实施或者继续实施会对国家利益、人民利益造成严重影响的，可以随时开展重大科技决策的事后评价，以此为依据决定重大科技决策的终止或废除。

重大科技决策事后评价的实施，是评价主体以重大科技决策是否合法、合理、可操作为标准，根据细化的指标对重大科技决策实施的评价。其中，作为实施评价的一个重要环节就是评价主体对相关信息与资料的收集与整合，信息与材料收集的有效性直接体现出评价主体的水平高低，也决定着重大科技决策事后评价的最终效果，为了体现评价主体的水平、保障评价结果的有效性，应当以准确性、全面性以及时效性作为基本原则［2］256-257。准确性原则要求评价主体所收集的数据和信息要全面、客观，这也是作为数据和信息收集的基本要求。只有评价主体在收集数据和信息时，对信息与资料的关联性进行筛选，对相关数据进行反复检查与核实，才能保证数据信息的准确性。重大科技决策的制定与实施所涉及的问题是多方面的，是处于各种具体的复杂联系中［10］。因此，就要求重大科技决策的评价主体所收集到的数据和信息的相关数据不是纯技术或纯客观的，也不是中性的，要客观、全面。只有以此为基础，才能完整地体现出重大科技决策事后评价的科学性与重大科技决策过程的全貌。信息的时效性是指数据和信息在需要时能按时提供，才能有效地发挥数据和信息的作用，这也是数据和信息的价值所在。也只有评价数据和信息收集是事前的消息和情报，才对重大科技决策事后评价的实施有效。重大科技决策事后评价的评价主体不同，其对相关数据与信息的收集方式和方法也是不同的，有的数据和信息可以直接从政府统计数据中获得，有些数据和信息可以从决策制定主体的具体工作记录当中获得，还有些数据和信息可以通过文献分析和调研的方式获得，重大科技决策事后评价的主体在做出评价前要对收集到的数据信息进行分析与整理，通过实地访谈、问卷调查、电话调查等方式对重大科技决策实施的效果进行调查，这也是重大科技决策评价结果真实可靠的依据。

实施重大科技决策事后评价的最后一个阶段是评价结果的公开与救济。在这个阶段，评价主体要对重大科技决策的质量优劣做出最终的判断，形成评价报告，并对外公布评价结果。对重大科技决策事后评价结果有异议的决策制定或实施主体、相关行政主体或者公众，应当设置相关的救济制度。首先，评价结果的公开。重大科技决策事后评价的实施要坚持公开透明的原则，将重大科技决策的事后评价纳入到群众公开监督之中，明确规定重大科技决策事后评价的主体以纸质、磁质或电子方式发布评价结果和过程的相关信息，做到评价结果与评价过程完全公开。公开重大科技决策事后评价结果，有利于公众或其他行政主体知悉评价结果，让重大科技决策事后评价在透明状态中运行，从而获得其他评价主体或公众的认可。公开的信息内容应当记载包括评价对象、评价主体、评价实施过程、评价的结果及结果应用等具体内容。其次，评价结果的应用。这种决策系统内部的事后评价，其评价结果更容易被重大科技决策的决策主体或实施者接受和应用，也能更迅速地依据评价结果对重大科技决策进行改正和调整。责任政府是现代民主政治的必然诉求，责任无疑是一个有效率和有公信力的现代政府所必备的品格。责任政府必须对其行政决策的行为后果负责，而责任政府的实现途径就是行政问责［11］。因此，重大科技决策事后评价的结果还应当与决策主体的权力与责任相统一，与决策主体的奖励与惩罚相结合，才能鞭策决策主体做出好的决策，也要让决策失误者付出决策失误的教训。其中，可以将重大科技决策事后评价结果与决策主体的职务升降、奖惩制度、薪酬体系相挂钩，建立健全组织内部激励机制，将物质奖励与精神奖励相结合，形成奖惩以结果论的内部约束机制。其次，对重大科技决策事后评价结果不服的救济——申诉制度的建立。重大科技决策事后评价要实施下去，必须授予评价主体一定的权力去完成评价。但是，单纯的评价方法或者评价工具的限制，不可能完全消除重大科技决策事后评价中的偏私和不公正现象。因此，为了有效缓解评价结果的不稳定性，预防评价主体内在的利益冲突，需要建立重大科技决策事后评价的申诉程序，申诉程序本身也是对评价主体的一种考察，通过申诉促使评价主体与被评价对象之间的沟通与互动，保障评价结果的有效应用，促使评价的公正与公平，提高评价主体的评价能力，提高评价效率［12］。重大科技决策事后评价也要充分发挥公众参与的积极性［13］，公众可以通过口头的方式或者书面的方式来表达对评价结果的意见或者看法，针对公众提出的有针对性的意见或者建议，应当由专门的人员进行接待与记录，对于已经采纳的公众的意见或者建议，应当及时汇总，定期在政府网站上公布或者以其他方式公开公布，确保公众参与的积极性。

总之，重大科技决策事后评价机制的建立，既在程序上制约重大科技决策的制定，也在实体上规范重大科技决策的实施，实现重大科技决策和具体行政行为之间在行政系统内部的协调运转。重大科技决策事后评价的结果是行政主体根据具体问题而提出的解决方案，具有针对性和灵活性的特点，对重大科技决策实施事后评价是对重大科技决策质量优劣的检验，也是对重大科技决策制定水平的有效监测。重大科技决策的事后评价机制能够激励重大科技决策的决策主体自觉合法、合理地做出科技决策，保障重大科技决策在实践中具有可操作性。由于重大科技决策事后评价结果与决策主体息息相关，有利于通过决策主体的内部自省消解重大科技决策执行过程中的障碍，有利于消除重大科技决策实施的不利因素，以此来减少社会纠纷和冲突，化解社会矛盾，促使决策主体提高执法水平，促进依法行政。

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（责任编辑：温美荣）

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1005-460X（2015）06-0079-05

2015-07-10

河北省秦皇岛市软科学项目“秦皇岛市环境决策评估机制研究”（201502A358）

杜一平（1981—），女，黑龙江佳木斯人，法学博士，管理学博士后，讲师，从事政府绩效管理与评估研究。