土地执法监察问题探讨

单洪江

摘要：近年来随着城市化进程的不断加快，经济发展与城市用地矛盾日益突出。各类土地违法案件层出不穷，如果大部分得到了处理，那么为国家挽回经济损失也相当可观。法律的严肃性也能得到充分的体现。所以，我们必须强化土地执法监察，强化土地监察队伍，加大监察力度是很有必要，从而保障国有土地的有偿使用。土地执法监察是国土资源管理工作的重要环节，对维护土地管理秩序有效运转，确保土地资源的合理开发利用和国家粮食安全起保障和支撑作用。如何扭转当前土地执法之困的局面，保证土地管理法律法规的全面实施，促进土地资源的合理利用，是摆在我们面前亟需解决的问题。本文针对基层土地执法监察的发现难、制止难、查处难等问题，提出了对策与建议。

关键词：国土资源；土地执法监察；土地管理

一、增加执法力度

严肃的查处整改态度，严格的土地执法力度，严厉的违法处罚措施，使得土地执法监察人员在执法过程中恪尽职守，地方政府在实施土地违法违规行为时因高额的违法成本而退缩。在查处违法用地案件的过程中应持一种严肃的态度，坚持依法为本，拒绝一切求情讲和；坚决依法照章办事，杜绝徇私舞弊。对于违规处理违法用地行为的执法人员采取降职减薪等措施，情节严重者处以开除公职。对于土地违法行为的处理，目前主要有行政、民事和刑法措施。对达到刑法量刑尺度的要坚决进行刑事处罚，而不能采取民事处罚或是简单的罚款处理了事。对有严重违法行为或有多次不良记录的单位和个人要坚决禁止其进入土地交易市场。而且要研究多种处罚方式相结合的方式代替单一的经济处罚，或是根据“成本——利益”曲线评估土地违法行为所带来的潜在收益，按倍数征收罚款，并联合公安、法院的力量到期追缴全部款项，将违法用地念头彻底扼杀在萌芽状态。同步建立土地系统的诚信档案，并定期予以公布。不但在经济上要让违法企业和个人付出代价，还要在市场运作上降低信誉和社会评价。增加土地监察部门的监督权力，完善监督监察的程序。对于处罚实施的情况进行全程监督，并对整改后的效果进行综合评价，从一而终地对每宗违法用地实行全面监督。

二、强化法制宣传

违法用地的主体大多为个人，且呈递增的趋势。通过实地走访发现违法用地行为大多是农村宅基地的违法使用。一些地方政府违法违规批地占地，地方检察系统睁只眼闭只眼，群众视而不见或是敢怒不敢言。反映出部分干部群众法制观念模糊，法制意识不足，法制精神欠缺。而针对个人的违法用地行为则反映出当地政府的法制宣传教育没有做到位，民众对于自身的违法行为根本不自知或是不知其后果。面对这种对违法批地、占地、用地的严重性与危害性认识不足的现状，各级政府应加大法制的宣传力度，着重于最新土地法律法规的普及，并利用“6·25全国土地日”和“四五普法”等载体，图文并茂地普及土地法律等各项规章制度。同时还要利用各种新媒体资源，切实加强对土地管理法律法规的宣传力度。此外，为了扩大宣传影响力，更好地起到教化人心的作用，可效仿司法机关将法庭开到群众身边的工作机制，将土地法律法规宣讲堂以及处理违法用地案件的过程还原到群众面前，以实例教育之。同时也要严肃处理农民个体违规使用宅基地的案件，以儆效尤，起到树立法律威严和杜绝此类行为再发生的目的。有罚有赏，对于保护耕地、合理利用土地、提高土地利用效率的个人要树立典型，实施奖励，广为传播。总之，要使土地管理法律法规理念深入千家万户，做到人人知法懂法守法。切实增强人民群众的法律意识和法制观念，将土地执法监察工作提升到一个新的高度。

三、保持土地执法独立性

土地执法监察部门既是执法监察的实施主体，又是政府的有机组成部门，其人员经费与工作经费的开支都依赖于地方财政的拨款。因此，在执法监察的过程中受政府干预较多，其执法效果也有悖初衷。受这种办公局限，上级国土资源主管部门应加强与地方政府的沟通，争取财政支持，力求财政倾斜。同时要争取从上缴至地方政府的土地出让金中提取一定比例的款项用于“保护耕地红线”与土地执法监察技术革新。组织体系方面，土地执法监察部门应从政府机关中独立出来，形成上级土地管理部门直接管理的管理机制，能够真正保持其执法监察的独立性，公开公正地开展土地执法监察工作。《中华人民共和国土地管理实施办法》第三十二条和《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府的土地行政主管部门在土地执法监察中拥有八项权利，但实际上仅仅赋予了调查权、检查权、制止权、责令停工权、處分建议权，却没有赋予行政强制权与处分权。这就造成了违法案件处理不及时、执法效果欠佳、违法用地现象屡禁不止的工作局面。针对此种情况，有学者建议新的《土地管理法》出台时能将强制执行权与处分权赋予土地行政主管部门。“建议修订时，增加这样的条款：土地行政主管部门在做出处理结果时，违法用地单位与个人应立即停工，并移除之前在土地上建设的一切新建建筑物与构筑物。对于限期内没有拆除的单位和个人，土地行政主管机构有权强制拆除并实行处分。” 赋予土地执法监察部门必要的强制执行权是树立执法的权威，保证执法监察工作圆满进行的必备条件。但是考虑到执法监察后果的不可恢复性，在行使强制执行权时土地执法监察部门应该谨慎，当违法者对查处有异议并提出行政复议时应停止实施该权力。

四、实施联合执法

对违法用地进行“双查双处”时，通常查处不到背后指使与纵容违法用地的地方主管领导，常常以“帮凶”变“主犯”的处理结果而告终。这种情况的出现除了土地资源内部管理体制不通畅之外，还与模糊界定法律责任有关。因此应当建立与完善共同责任机制，形成“大家用、大家管、责任共担”的工作格局。针对未供即用、未报即用、边报边用的案件具体分析，落实责任承担人，避免发生“冤假错案”。同时在政府违法用地案件查处过程中要有不惧风险、公正执法的工作势头，坚持对案件负责、对人民负责，彻底挖掘违法的源头，将违法用地的幕后主犯一并绳之以法，以端正法律法纪。此外，尽管土地执法监察部门尽职查处违法案件，但往往成效甚微。归根结底为以下五点：一是调查取证难。随着沉默权的产生，管理相对人针对执法人员提出的质疑多以沉默应对，极端的则是封锁现场、人去楼空，使得执法人员无法进行现场取证调查。二是送达勒令停工的通知书时，违法主体事先答应，事后反悔继续违法。三是送达各种法律文书或是法制宣传资料，违法相对人不签字、不履行或是当场丢弃、不予理睬。四是下达处罚决定书后，整改结果不尽人意，难以达到相关标准的要求。五是移送至人民法院，在人民法院做出强制执行的决定后，相关部门不积极配合，拖沓办事，致使最后还是不了了之。针对目前土地执法监察工作面临的执法困境，建议推行多部门联合执法的工作机制。建立由地方政府牵头、土地资源主管行政部门主导、相关政府职能部门参与的机制体系，组建由地方政府牵头，国土、房管、司法、检察、公安等多部门参加的联席会议制度。一旦发现违法用地案件，多部门通力合作，共同进行会商会申，迅速实行联动执法。同时组建土地法庭，依法快审快判，缩短违法用地查处时间，提高办案效率。

参考文献

[1] 袁美训，黄茹华，张锡森. 浅论土地执法监察面临的问题及相应对策[J]. 中国商界（下半月）. 2010（01）

[2] 刘颖，蒋建秋. 关于我国土地执法困境与成因的再思考[J]. 法学杂志. 2009（06）