新型城镇化背景下娄底市产城融合发展探析

王晓军(湖南人文科技学院 商学院，湖南 娄底 417000)

新型城镇化背景下娄底市产城融合发展探析

王晓军
(湖南人文科技学院 商学院，湖南 娄底 417000)

产城融合发展是资源型城市实现转型升级和可持续发展的重要路径。娄底市作为资源型传统工业城市，其产业结构能级不高、城镇建设和服务水平相对滞后的缺陷严重制约了人口城镇化发展，产城融合面临巨大压力。娄底市应着力推动产业结构转型升级，培育优势特色产业；完善城镇功能，加强特色城镇发展；强化人才资源理念，加快创新创业人才培养，通过产、城、人的协调互动发展来推动娄底市的新型城镇化。

产城融合；新型城镇化；娄底市

城市化是一种复杂的社会经济现象，是人类走向现代社会的自然历史过程。我国的城市化进程起步晚，长期以来城市规划和城市开发受“功能分区”指导思想的影响，产业区与城市综合服务区布局大多相对分离，表现为城市空间结构上的不连续和内在主体功能、用地布局、发展重点的差异性和独立性[1]，这种产城分离制约了城市化的进一步发展。党的十八届三中全会提出，要推进以人为核心的城镇化，推动产业和城镇融合发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。产城融合就是要推动产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济；以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套。可以说，产城融合既是我国实现城市化的必要条件，又是新型城镇化发展的重要途径，更是落实党的十八届五中全会提出的“创新发展、协调发展”的重要举措。

一 娄底市产城融合发展的基础

娄底经济以传统资源型工业为主，“十二五”以来，娄底产城融合发展取得了一定的成绩。

(一)经济总量快速增长，产业结构不断优化

“十二五”以来，娄底GDP以年均11.6%的速度增长。到2014年，娄底市地方生产总值达到1 210.91亿元，同比增长8.10%①。三次产业结构由2010年的14.7:54.0:31.3调整为14.6:53.7:31.7，以第二产业和第三产业为主体的城镇经济在整个国民经济中的比重高达85.4%，占据绝对主导地位，第三产业占比较之前提高0.4个百分点，经济结构进一步优化。三次产业对全市经济增长贡献率分别为6.8%、61.9%和31.3%，分别拉动全市GDP增长0.6、5.0和2.5个百分点。国民经济的快速增长,为娄底城镇化建设提供了强大的动力。

(二)城镇化水平稳步提高，民生福祉不断改善

近年来娄底城镇化呈现加快发展态势：2009年以来城市建成区面积年均增长35%，至2013年末，全市城市建成区面积达到11 258平方公里，占全市总面积的1.39%；人口城市化率年均提高0.83个百分点[2]P219，到2014年末，全市总人口444.88万人，常住人口385.25万人，其中城镇人口162.81万人，乡村人口222.44万人，城镇化率为42.26%，比上年提高1.3个百分点，居全省第12位②。民生方面，2014年新改建农村公路632.9公里，解决30万农村人口的饮水不安全问题，新增城镇就业4.12万人，城镇居民收入达到20 324元，同比增长8.8%[3]。城镇化的发展促使娄底城镇功能不断完善，推动城镇建设迈上新的台阶。

(三)融城战略全面推进，城镇结构体系初步形成

在当前城镇化进程快速推进的背景下，娄底开展城镇带(融城)规划编制，从战略高度谋划顶层设计，已编制完成了《娄底城镇带(融城)协调发展规划》《娄底市融城土地利用规划》《娄底市产业融城发展与布局规划》《行政区划调整建议方案》。娄涟双、冷新两大经济板块和娄双高附加值两型产业、娄涟冷现代制造业两条经济走廊格局初显雏形。从空间分布来看，根据《娄底市城市总体规划(2011-2020)》(2011年修改)提出的“极化一点，构筑一带，壮大三轴”的城镇体系空间格局，经过不懈努力，娄底已经初步形成由“市域中心城市、县(市)域中心城市、中心镇、一般镇”组成的结构相对合理的城镇体系。

二 新型城镇化背景下娄底市产城融合发展存在的主要障碍

与全省、全国相比，娄底属于经济欠发达地区，GDP总量与全省平均水平相差甚远，2014年娄底GDP仅及湖南省平均水平的62.68%③。与此同时，娄底城镇化建设也处于较低阶段。统计数据显示：2014年娄底人口城镇化率为42.26%，比全省低7.02个百分点，比全国低12.51个百分点④。从总体来看,娄底较低的城市化水平是由较低的经济发展水平决定的，产城融合发展面临比较突出的问题。

(一)产业结构能级不高，难以为城镇化提供经济基础和就业岗位支撑

产业是城镇发展的根本动力，产业结构变迁是实现城市化的基本条件。城市化与产业部门之间的一般关系是：城市化的动力在初期来自工业化，在中后期主要来自城市服务业的发展与新兴产业的创新[4]P98。目前娄底市产业结构仍以第二产业为主，钢铁、有色、煤炭、电力、建材、化工是娄底的六大传统支柱工业，2014年其增加值占规模以上工业增加值的45.2%[5]。虽然近年来通过改造工艺技术、调整产品结构、延伸产业链条、综合利用资源等，六大传统产业呈现出规模化和集群化发展趋势；但是，大部分企业仍停留在制造业价值链的低端环节，企业之间缺乏联系和分工，产品与地方中小企业所需材料不匹配。与此同时，这些产业都属于国家调控的过剩产业，与周边地区产业关联性不强，在省内工业产业链条中没有形成完整的上下游衔接产业链条，导致其对本地社会效益和经济效益的带动作用十分有限，产业缺乏可持续发展动能。

另一方面，第三产业发展缓慢，内部结构不优。一直以来，劳动密集型、技术含量较低的传统型消费服务业是娄底市服务业发展的主要支撑，而与支柱产业配套的生产性服务业和提升城镇功能的生活性服务业发展明显不足。目前娄底生产性服务业主要集中在交通运输邮政仓储、电信及租赁商务三大行业，高附加值、技术知识密集型为主的专业技术服务业、软件和信息技术服务业等发展相对滞后，营业收入占比很小。服务业企业大多是个体经营，普遍存在小、散、乱、差的特点，交通运输、商贸流通、住宿餐饮娱乐、信息及家政服务行业等多处于分散、低效的状态，尚未形成综合、高效、便捷的社会服务网络和规模化的服务业产业集群[6]，生活功能相对滞后于生产功能，无法为城镇化进程中人们的生活和就业提供有力支撑。

(二)城镇建设和服务水平明显滞后，对产业和人口的综合承载能力有待提升

娄底作为传统的资源型城市和传统老工业基地，在工业化快速发展的同时，城镇建设和服务水平并没有同步提高，城市化建设也并没有同步推进。根据国际经验，较为合理的城镇化率与工业化率的比值范围应该在1.4与2.5之间[7]。娄底城镇化率远低于其工业化率，据测算，2014年娄底城镇化率与工业化率的比值仅为0.79，而同期全省水平为1.07，全国水平为1.29⑤。娄底的城镇建设和服务水平滞后体现在两个方面。一是“人口密度”，这反映出城市规划的空间合理性。近年来娄底的建成区面积呈现出较快的增长态势,土地城市化率不断攀升而城市人口密度却在逐年下降。据统计，2013年娄底市每平方公里城市人口密度为13 285人，较2009年减少2 024人，下降13.2%[2]P219。在城镇化快速发展阶段城市人口密度出现背离式下降，反映出娄底城市空间规划的不合理，城市对人口的吸引力下降。二是城市基础设施配套，这是城市建设的重要方面，对城市宜居性和宜业性产生重要影响。据测算，我国城市化率每提高一个百分点，城市基础设施投资即新增1 400亿元[8]。就娄底而言，得益于国家和省政府关于加大基础设施建设投入的政策，2014年城镇化率提高了1.3%，而全市基础设施投资仅189.23亿元。财政资金投入是市政基础设施投资的主要资金来源，2014年娄底市人均财政收入2 475元，不及全省人均收入的1/2，不及全国的1/4⑤。紧张的财政状况严重影响了市政基础设施的投入及担保融资，社会建设滞后于经济建设，城市功能滞后于产业功能，制约了娄底城镇的综合承载能力的提升。

娄底城镇化与工业化发展的明显不协调与娄底的传统资源型产业结构有很大关系。资源型产业的最大特点是空间布局分散、对其他产业的带动性弱，劳动力吸纳能力相对差，制约了城镇化的发展。同时，长期以来地方政府在制定城镇化政策时，简单地将城镇化等同于工业化，盲目上马工业项目，片面追求(看重)GDP指标，忽视工业与服务业的协调发展，忽略能带动就业的劳动密集型传统服务业发展的事实，也是造成工业化和城镇化发展脱节的重要因素。另外，还和地方政府过于追求“城镇化率”、盲目开展“造城”运动而忽视城市空间、产业基础和人口结构三者之间应有的匹配程度有关。

(三)人口城镇化发展缓慢，人口结构与产业结构和城镇规模的匹配性有待增强

从世界城镇化进程看,城镇化水平的不同阶段对应着不同的就业结构。具体来说，城镇化过程是农村人口向城镇集中的过程，这既是一个城镇人口不断增加的过程，更是一个城镇就业结构不断优化和城镇生活方式不断普及的过程。随着人口从农村转移到城镇，第一产业的就业人数会下降，第二、三产业的就业人数会上升。然而，地方政府主导的城镇化容易在“土地财政”的驱使下盲目扩张，通过圈地的方式不断扩大城市面积，使大量的乡村人口未经职业和空间的转换,只是因为所在地行政建制发生了变化,便一夜之间变成了市镇人口。土地城镇化快于人口城镇化、土地城镇化快于就业结构变化，这种虚假的城镇化使得人口城市化的任务非常繁重[9]，农民就地市民化，却无法真正融入城市生活，因而也就无法成为真正意义上的新市民。

就娄底而言，近年来的统计数据表明，城镇人口从2012年的149.56万增加至2014年的162.81万，新增城镇人口13.25万，城镇化率从2012年的39.23%上升至2014年的42.26%，提高3.03个百分点，同期新增城镇就业人员8.03万，新增农村劳动力转移就业人员11.7万⑥。娄底人口城镇化虽取得了一定的成绩，但是，受经济下行和产业结构调整等因素的影响，新增城镇人口难以实现稳定就业和市民化，人口城镇化的质量较低。有数据表明，2011年以来,娄底连续3年第一产业就业人数不降反升，而第三产业就业人数不升反降,明显背离就业结构变化趋势。娄底人口的城镇化面临着巨大的压力。究其原因，一方面与娄底产业结构特点有关：资源型产业本身就业吸纳能力弱，同时第三产业结构不完善，近年发展较快的行业主要是金融业和房地产业，这两个行业提供就业的能力相对于商业饮食、旅游服务等行业要差得多，对劳动力的要求却要高得多。另一方面，就业岗位结构与从业人员结构的不匹配也是重要因素：产业转型升级导致企业对技能人才需求的变化较大，而传统的农民工尚缺乏相应的技术技能，与招工企业岗位要求不匹配，这种从业人员变化与产业变化的不同步导致“就业难、招工难”并存的现象。另外，城镇的快速扩张难免导致城镇基础设施建设和社会保障、文化教育、医疗等公共服务提供无法匹配和跟进，进一步抑制了城镇化进程中的人口转移。

三 新型城镇化背景下娄底市产城融合发展的基本思路和策略

(一)基本思路

以提升产业支撑力为前提，以加强城镇承载力为基础，以“人口城镇化”为核心，通过产业结构调整增强产业活力，加大城镇建设投入提升城镇品质，创新人才培养机制提升人口素质，结合娄底产业结构特点和人口城镇化趋势，将产业转型重构、城镇价值再造和人口结构优化有机融合，推动娄底形成“以产兴城、以城促产、宜居宜业、融合发展”的城市发展新格局，驱动经济实现可持续发展。

(二)娄底产城融合发展策略

1.推动产业转型升级，以产业发展为城镇发展提供经济、人气等支撑

产业发展水平是社会发展的永恒动力，是影响产城融合发展程度的首要因素。产业发展水平的高低直接或间接决定了城市建设与服务水平以及人的发展程度，是“产”“城”“人”三者互动发展的物质基础。从这个意义上说，产业发展是推动国家和地区产城融合发展的第一动力引擎[10]。城市化的内在推动因素是产业发展，产业结构变迁是城市化的基本条件[4]P95。尤其制造业和现代服务业是城市发展的关键和支撑，娄底要实现产城融合发展，就必须调整产业结构，增强产业功能。

第一，加快传统产业转型升级是娄底的必修课。在钢铁、煤炭等传统主导产业产能严重过剩的情况下，地方政府和企业要有足够的胆识和魄力推动“关停并转”，淘汰落后产能，创造条件推动行业内企业通过并购重组等方式扩大规模，改变目前小而散的企业格局；另一方面，政府要创造良好的条件促使大企业开展科技研发和产品技术升级，优化产业结构，支撑城镇化[11]。立足于钢铁、有色、能源、建材、化工五大传统产业开展强链、补链和升级，积极对接《中国制造2025》和《湖南制造强省五年行动计划》，着力推动娄底制造业内部结构由钢铁、煤炭为代表的资源型初加工产业转向以钢板、不锈钢、汽车配套产业等为主的深加工产业转型，优化娄底产业能级。

第二，引导和培育现代服务业发展，形成娄底新型支柱产业。大量工业城镇的产城融合发展表明：制约当地产业升级的最大问题往往并非资金或技术，而是长期只注重工业发展、忽略生活要素配套的“产”“城”脱节发展模式所带来的商贸、教育、医疗等服务的缺乏[12]P79。娄底可以依托“全国二级物流园区布局城市”“全国第二批中小商贸流通企业服务体系试点城市”等政策优势，积极对接长株潭主导产业，制定符合城市实际的产业引进、承接、培育和升级战略，拉伸产业链条，做好产业链上下游产品配套服务。要大力培育和发展与长株潭产业无缝对接的商贸物流、现代金融、电子商务、信息咨询等现代服务业，把娄底打造成湘中区域性商贸物流中心和现代服务业集聚发展高地。

第三，结合本地优势加强特色产业培育。政府和有关部门应重视和引导本地特色自然资源、特色人文资源和特色农产品的开发、建设和加工。重点抓好对仙女寨、水府庙湿地公园、湄江国家地质公园、曾国藩故里、大熊山国家森林公园、中华蚩尤始祖文化园以及梅山古镇等文化旅游资源的保护与建设，推动娄底湘村黑猪、茶叶、绿色农业、竹编加工、紫鹊界紫米、东岭田鱼等特色农业产业规模化发展，发挥娄底中心城区作为国家重要的物流节点及新化大熊山重点文化旅游产业区的作用，加快一、二、三产业融合发展，打造独具特色的湘中生态文化旅游休闲基地。这样一方面可以迅速聚集人气，另一方面可以吸收当地劳动力，有利于农民的市民化。

2.提升城镇品质，以城镇发展为产业发展和居民创造优越的社会环境

推进城市建设是提升产城融合发展水平的基础。城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。而完善的基础设施、良好的发展态势以及优美的生态环境是吸引资本和劳动力等要素向城镇集聚的重要条件[13]。根据《娄底市推进新型城镇化实施方案(2014-2020年)》要求，以融城战略为总揽，积极推进中心城市、县级城市与区域中心镇协调发展，初步构建规模等级结构合理、城镇职能结构互补、集聚辐射能力强的城镇结构体系。娄底地方政府应在实施方案的基础上，加大城镇建设投入，提升城镇品质，推动城镇空间的均衡发展。

第一，政府应审慎评估城镇建设规模，着力加强特色镇培育发展。参照国际标准，为了保证城市开发效率和资源环境保护效果，土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当，城市用地增长率与城市人口增长率之比大约在1到1.12之间较为合理[14]。地方政府应认识到，城镇地域空间的扩张并不必然带来城镇人口的相应增长。有研究表明：目前我国大多数县域产业发展所需的城镇空间较富足，而产业基础有较大的加强空间[12]P81。前文提到的娄底城镇人口密度下降也表明：娄底地方政府在制定城镇发展规划时，应审慎评估城镇建设规模，充分考虑城镇地域空间、产业基础和人口结构三者之间的匹配，适当控制“城镇”地域空间的扩张，把更多的精力用于现有城镇的功能提升、结构改善和特色乡镇培育上。地方政府可以考虑依托乡镇特色文化旅游资源和特色农产品资源，支持鼓励乡镇特色产业培育和发展，着力发展一批产业特色镇、物流专业镇、生态文化旅游休闲镇，从而加速新型城镇化的发展步伐。

第二，娄底应加强对交通基础设施的建设，通过交通一体化促进城镇要素的紧密联系和有序运转。一般情况下,大型公共设施的建设是推动区域发展的“催化剂”。交通基础设施在城镇化过程中充当着载体角色，发挥着推动作用，柳思维等的研究表明：公路基础设施对中部地区城镇化有显著的正向贡献，并由此在一定程度上导致中部地区城镇化出现“局部趋同、总体分异”的空间格局[15]，夏飞等实证分析了高速公路在加速劳动力转移、促进乡镇企业集聚和二次创业等方面对我国农村城镇化产生的积极影响[16]。因此，娄底对内应通过娄底大道的建设加强县级城市、区域中心镇与中心城区的联系，对外则通过构建立体化交通网络加强与周边城镇的连接。

第三，加强城镇公共服务设施建设，完善城镇功能。专家指出，产城融合发展的质量和高度，很大程度上取决于城镇在区块功能优化、生活配套改善、社会治理创新和品质文化塑造等软实力方面的综合表现。娄底要按照现代化城市的要求和适度超前的原则，整合优化教育、文化、医疗、体育和商业设施等体现城市功能的公共服务设施建设，完善影院、剧院、健身房等休闲娱乐体育设施和便利店、干洗店、药店、美容美发店等城市生活服务设施配套建设，实现居民城镇生活的便利化、品质化和人性化，加快社会服务要素集聚，加强社会管理，营造产业创新发展、可持续发展、绿色发展的城市氛围。

3.创新人才培养机制，通过人才战略推动产业升级和城镇发展

近期，习近平在深入推进新型城镇化建设电视电话会议中强调指出：新型城镇化建设要“以人的城镇化为核心”，产城融合发展的关键在于人的城镇化。在产业转型升级的大背景下，就地城镇化将是我国城镇发展的主要方向[17]，要实现农民在城镇能进得来、留得住、过得好，首要的是创新体制机制，深化户籍制度改革，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革，破解城乡二元结构，逐步实现基本公共服务的均等化。娄底作为湖南中部地区的地级市，很难像发达城市一样吸引年轻的、高素质的外来人口，人口的城镇化更多地只能依赖农业转移人口和外出务工人员返乡就业并市民化。因此，娄底应强化人才资源理念，紧紧围绕本地优势产业和重点项目需求，创新完善人才政策，使人才结构更符合产业能级提升与产业结构调整的要求。

第一，政府应出台高层次人才引进和培养政策，采取引才、引智等多种方式，加强对高科技人才和高管人才的引进和培养。通过“以人才引进高新项目、以项目带动产业发展、以产业升级集聚高端人才”的形式，吸引大批优秀人才和产业资本入驻园区，强化已有城镇空间的产业发展，使产业结构调整与人力资源开发协调互动。这样既使人才结构更符合产业能级提升与产业结构调整的要求，又通过人才结构的优化来主动促进产业结构调整，从而提升城镇功能能级和服务能力，促进人才、资本、信息等创新资源的集聚和自由流动，提高“产”“城”“人”三者的融合程度。

第二，政府应重视对农民非农岗位技能的培训和创业就业环境的营造，把帮扶、引导农业转移人口市民化列入政府的中心工作。农业转移人口市民化是我国2016年推进新型城镇化的首要任务，是新型城镇化的核心。娄底的双峰、涟源、新化属于传统的农业县，绝大多数农民选择远赴广州、深圳等地外出务工。当前的产业转型升级为这些外出务工人员返乡就业提供了有利时机。地方政府应定期跟踪娄底主导产业、特色产业、承接产业、转移企业的用工需求情况，适时发布用工需求信息，积极落实针对农业转移人口的各项就业计划，结合行业企业岗位特点加强对农民非农岗位劳动技能的培训，引导农村转移劳动力合理流动和就近就地就业，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。发挥城镇新市民所在社区的拓展功能，引导新市民自主学习[18]。同时，政府应加快创业载体建设，开展免费创业培训和创业优惠政策宣讲，搭建创业服务平台，结合本地在文化旅游、电子商务等特色行业和黑猪养殖、花卉苗木、水果种植等特色农产品方面的优势，鼓励返乡人员就近创业，从而解决外出务工人员的后顾之忧，有利于推动这部分人的市民化。

第三，积极发挥高校人才优势，通过校企合作使高校和企业紧密合作，形成共荣共济的城市“共同体”。高校是高层次人才的集散地，也是创新思维、创新技术的密集地。目前正值地方高校向应用技术型高校转型发展时期，娄底市政府应制定出台鼓励和支持校企合作、产教融合的配套政策，鼓励企业老总、技术总监担任“兼职教授”，把最新的产业思维和应用技术带进课堂，对接产业需求为当地企业培养和输送人才；同时，鼓励大学教师进入行业企业，兼任技术导师、咨询顾问，把创新思维、创新技术植入企业，通过科技成果转化和产业化推动企业技术升级；鼓励大学生创新创业，成立大学生创新创业指导中心，搭建大学生创新创业孵化服务平台，对接企业落实大学生创新创业项目，使更多的大学毕业生留在娄底，优化娄底人口结构，推动产业升级和城镇化发展。

注释：

①本文关于产城融合的相关数据(特别标注的除外)来源于湖南省以及娄底市的年度国民经济和社会发展统计公报，下文不再标注。

②数据来源：《娄底市2014年国民经济和社会发展统计公报》。

③根据娄底市和湖南省2014年国民经济和社会发展统计公报数据测算得出。

④根据娄底市和湖南省2014年国民经济和社会发展统计公报数据测算得出。

⑤根据娄底市、湖南省以及全国2014年国民经济和社会发展统计公报数据测算得出。

⑥数据来源于娄底市2012年和2014年国民经济和社会发展统计公报。

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(责任编校：杨丽英)

City-Industry Integration: Development of Loudi City Under the Background of New-type Urbanization

WANGXiao-jun
(Business School, Hunan University of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

City-industry integration is a pattern of development important for the transformation, upgrading, and sustainable development of resource-based cities. Loudi is a typical resource-based industrial city. Its integration of city and industry is under enormous pressure. And its urbanization of population has been greatly hindered by the facts that its industrial structure lacks competitiveness and its urban construction and public services are developed with comparative slowness. To promote the new-type urbanization of the city, we need to integrate its development of city, industry and people, which means we have to 1) push the transformation and upgrading of its industrial structure, 2) develop those industries with local characteristics by giving full play to the local advantages, 3) improve its functions to build its own brand, 4) attach greater importance to the talent resources and speed up the cultivation of talents for more entrepreneurship and more innovation.

lcity-industry integration; new-type urbanization; Loudi City

2016-10-31.

湖南省“十二五”教育科学规划项目“经济转型背景下地方本科院校与区域经济互动发展研究”(XJK013CJG011)；湖南人文科技学院教改项目“协同创新理念下地方本科院校服务区域经济发展的策略研究”(RKJGZ1310)；娄底市科技计划项目“娄底市产城融合发展路径研究”。

王晓军(1973—)，女，湖南双峰人，湖南人文科技学院商学院副教授，硕士，研究方向：产业经济与区域发展。

F292

A

1673-0712(2016)05-0039-06