当代英国政治制度中虚实并存现象及原因分析

严仍昱

（安庆师范大学　政治学院，安徽　安庆　246133）

当代英国政治制度中虚实并存现象及原因分析

严仍昱

（安庆师范大学政治学院，安徽安庆246133）

虚实并存现象是当代英国政治制度的独特之处，英国中央机构、责任内阁制和选举制中的虚实并存现象尤为突出。当代英国政治制度中的虚实并存现象有其形成和存在的经济、政治和文化根源，由于这些经济、政治和文化根源的存在，这一现象仍将长期留存并将继续为英国资产阶级根本利益服务。

当代英国；政治制度；虚实并存

当代英国政治制度具有诸多独特之处，其中，虚实并存现象则是重要表现之一。“虚”是指具有合法性的某一政治体制机制，在政治权力运行中并不发挥实际的和实质性的作用，形式远远大于内容；“实”是指真正掌控着国家政治权力或者对政治权力运行发挥实际作用的某一政治体制机制，在法律上并未取得与其实际作用相对称的地位。当代英国在中央机构、选举、议会与内阁关系等制度安排上虚实并存现象尤为突出。

一、当代英国政治制度中虚实并存现象的突出表现

（一）中央机构设置中的虚实并存现象

几乎所有的英国中央机构中均存在虚实并存现象。英国宪法规定，英国女王是英国议会的首领，是中央行政机关的首脑，是法院的首领，同时还是联合王国全部武装部队的总司令，等等。然而，众所周知，英国女王早已经成为一位统而不治的“虚位君主”。因而，英国中央机构的权力配置上均存在虚实并存现象，其中，虚实并存现象最为突出的是中央的立法机构和行政机构。英国中央立法机构和行政机构除了女王这位“虚君”外，分别还存在上院和枢密院这样的虚位机构，由此中央立法机关形成了鲜明的上院与下院这一虚实并存现象，中央行政机构也形成了枢密院与内阁这一虚实并存现象。

在英国历史上，议会上院曾经掌握着议会的几乎全部的实质性权力，包括立法权、财政权、监督权和司法权等。然而，经过多次议会改革，议会上院的权力几乎被剥夺殆尽。目前，英国议会上院在法律意义上还掌握着两项权力，一是立法搁置权。1911年通过的《议会法》规定，财政法案在上院的延搁权只有1个月，同时规定，某项法案是否属于财政法案由议长判定；非财政法案在上院的延搁权只有2年。1949年的《议会法》将上院对非财政法案的搁置权从2年又缩短为1年，而对于包括预算案在内的拨款案，上院搁置不得超过1个月。至此，英国议会上院的立法权只剩下几乎不产生任何影响的立法搁置权。二是普通司法案和弹劾案的审理权。2005年以前，上院还掌握着普通司法案的终审判决权。然而，2005年审议通过的《2005年宪制改革法》规定，英国上院的普通司法权将由新成立的英国最高法院接管；2007年这一法案实施生效，意味着上院的普通司法权被剥夺干净了。而当代英国上院所掌握的弹劾案的审理权也仅具有理论意义，因为根据英国宪政，首相是由在下院选举中获得多数议席的党派或党派联盟的首领担任，即英国内阁与下院中的多数派是利益共同体，下院中的少数党派即使对内阁提出了弹劾案，在议会内部也没有通过的可能性。英国最近的一次弹劾案还是发生在1806年。就是上院这样一个不行使实质性政治权力的机构，却与英国议会下院——实际上掌控着英国立法权的机构共同组成了英国议会，行使着英国的最高权力即立法权。

当代英国中央行政机构中的虚实并存现象也十分突出。在法律上，英国的行政机构是由英王、枢密院和内阁共同构成的。在英国历史上，枢密院作为国王的辅助机构，它的命运与国王的命运紧紧地联系在一起。光荣革命后，随着国王权力的日渐式微，枢密院的权力也日益衰落，而国王和枢密掌握着的行政权逐渐转移至产生于自己但逐渐远离自己的内阁手中。时至今日，枢密院所具有的权力最终成为程序性和礼仪性的权力。虽然在法律上，当代英国的中央行政机构是枢密院，枢密院行使行政权，发出枢密院令，但是枢密院令一般由内阁撰写，这项权力对于枢密院而言实质上只具有形式意义。此外，枢密院本来还可行使一定的司法权力，由枢密院的司法委员会来行使。而随着《2005年宪政改革法》实施，枢密院掌握的部分司法权也已经转移到新成立的最高法院。虽然枢密院还掌握着其他一些权力，但是总体看，枢密院的重要作用更多的具有理论意义，而真正行使中央行政权的机构则是内阁。英王和枢密院与英国中央行政权的真正操控者的内阁及阁僚们一起构成了具有虚实并存特性的中央行政机构。

（二）责任内阁制中的虚实并存现象

英国的责任内阁制，又称议会内阁制，是指内阁产生于议会并对议会负责的一种政治体制。在宪政安排上，议会内阁制中的议会享有立法权，议会地位高于内阁，内阁行使行政权，并且受制于议会。在宪法上，英国议会下院由选民直接选举产生，议会下院是主权在民原则的直接体现；议会掌握着国家的立法权，而在英国人看来，立法权是政治权力中最重要的权力，它最能代表国家主权，因而立法权在国家政治权力构成中的地位最高，当然也高于行政权。因此，议会的法律地位要高于行政机构和司法机构。然而，在实际政治权力运行中，议会与内阁的关系却并非如此简单。英国内阁由在议会下院选举中获得多数议席的政党或政党联盟组建，而且按照英国宪法惯例，获胜的政党或者政党联盟领袖是内阁当然的首相；内阁大臣则由首相从议会下院中提名，最后由英王象征性地任命。内阁这样的体制机制安排，最终形成的政治图景就是：内阁与议会下院中的多数党派立场一致，而且内阁中的重要大臣均来自议会下院的多数党派议员。这样，内阁的利益与议会下院多数党派利益完全捆绑在一起了，形成了利益共同体，内阁最终也绑架了议会的立法权。也就是说，议会下院的立法权完全成为为内阁服务的工具了。因此，当代英国议会和内阁的关系呈现出鲜明的虚实并存结构：在法律上，内阁产生于议会并对议会负责。而政治权力运作形成的实际效果是，内阁控制着议会，议会服从和服务于内阁尤其是首相的旨意，实质是服务于党派利益，主权在民原则就转换成了党派利益至上原则。

（三）选举制度中的虚实并存现象

在长期的历史演变中，英国于20世纪40年代在选举制度改革中终于摒弃了各种限制和特权，确立起了普遍原则，即年满21岁的公民均具有选举权；1969年又将选民年龄降至18岁。英国的选举制度在中央政府层级主要应用于议会下院议员的选举。西方国家包括英国一向宣称自己是民主、自由国家，而民主自由的充分体现和证明就是人民有权选举代议机构的代表，并且在选举中遵循“多数原则”选举产生国家机构，行使国家权力。按照宪法惯例，英国议会下院选举执行多数原则，具体就是实行单选区简单多数制度。单选区制是指每个选区只选举1名议员。如2010年的选举中，议会下院一共有650个议席，也就是说当时英国一共被划分成650个选区，每个选区一个议席，即一名议员。选举结果遵循简单多数原则，也就是说，在某一选区选举中，如果一个政党的候选人获得了比其他党派候选人多的选票，即使只多一票，则意味着这个政党获得了该选区的议席。单选区简单多数选举制度虽然在选举计票时相对简单容易，选民意愿能够直接反映出来。

但是，单选区简单多数制度在实际选举活动中应用后，导致选举结果往往不是“多数”获胜，而是“少数”取得胜利，这种情况在英国议会下院选举实际中比比皆是。第二次世界大战后，虽然英国大多数政府都是由在议会下院选举中获得多数议席的党派组建的，但是如果从选民的投票情况看，却几乎都是获得少数选民投票支持的党派组建的政府。如1950年的大选中，英国选民投票率是84%，这是英国历史投票率最高的记录。在选举中获胜的工党得票率为46.1%，但即便如此，工党获得整个选民投票的比例才只有3同1，第267页。8.7%。1［英］阿伦·斯克德，克里斯·库克：《战后英国政治史》，王子珍、秦新民译，北京：世界知识出版社，1985年，第69页。也就是说，当年工党获得了38.7%选民的投票支持，相对50%的得票率，这届政府只能代表少数人。自从第二次世界大战至今，在历届英国内阁中，还有两届内阁是由在议会下院选举中获得相对少数选票的党派组建的。一次是1951年组建的英国内阁。在1951年的议会下院选举中，获得4《马克思恩格斯全集》，北京:人民出版社，1995年，第49页。8.0%选票的保守党因为获得了321个下院议席从而赢得了选举的胜利，顺利组建了政府（当年下院一共是625个议席）；而获得了48.8%选票的工党却只获得了下院295个议席，因而落败。2同1，第82页。另一次是1974年组建的内阁更是名副其实的少数派政府。在这一年2月的议会下院选举中，工党的得票率是37.1%，在议会下院获得了301个议席；保守党的得票率是37.9%，在议会下院却仅获得了297议席，而当年议会下院一共有635个议席，3同1，第267页。因而，两大党都没有超过半数议席。但是由于各种因素的作用，最终由得票少，议会下院议席未过半数的工党组建了内阁，建立起了一届真正的少数派政府。因此，从宪政原则上看，英国宣称自己在政治权力运行中遵循“多数”原则，倡导自由和民主。然而，通过单选区简单多数制度的具体运作，英国“多数”原则在实际选举活动中被“少数化”了，由此在选举制度上形成了鲜明的虚实并存现象。

二、当代英国政治制度中虚实并存现象的原因分析

（一）资本统治是当代英国政治制度中虚实并存现象的经济根源

资本在本质上是一种社会生产关系，是一种能够自行增殖带来剩余价值的价值。资本的这种属性使之成为了最权威的统治力量。正如马克思所说，资本是“资产阶级社会的支配一切的经济权力”4《马克思恩格斯全集》，北京:人民出版社，1995年，第49页。。当代英国政治制度中的虚实并存现象具有明显的不合理性。然而，却在具有强烈民主意识、权利意识的当代英国，这种不合理的虚实并存现象却能安然无恙，这其中有着深厚的不随人的主观意志为转移的经济根源，那就是资本统治着一切，包括政治权力。英王是英国既古老又年轻的资本统治者，如今他们已经具有了超越党派利益的光环特性，这使英王的存在有利于化解资本统治内部的矛盾，成为资本统治的“和事佬”。由于英国的宪政传统多以惯例的形式呈现，惯例形式的宪政传统使英国的宪政既有形又无形，既保守又变通。正因为如此，虽然英王所具有的一切权力在实际运行中仅具有象征意义，但是由于英王所掌握的权力及其功能也是一种宪法惯例，所以依据宪法惯例，一旦国家发生某种政治危机，英王行使实质性的政治权力以化解政治危机仍然具有合法性和合宪性。也就是说，在特殊时期，英王“虚化”的权力可以“实化”。一般情况下，英王可以遵守宪法惯例任命议会下院选举中取胜的多数党领袖为首相。但是如果出现首相辞职，生病去世，以及议会下院大选结果没有一个政党获得议会下院多数议席的情况，选择一位合适的首相就成为英王一项重要的影响政局稳定的权力。同时，在宪法上，国王可以打破惯例直接解散议会而重新举行大选，可以在没有首相提出要求的情况下要求内阁辞职，英王所拥有的这些权能具有威慑或者阻止危及现行政治制度行为的功能，从而从源头上为资本统治消除了各种威胁，为资产阶级统治保驾护航。

议会上院虽然掌握和行使的权力也只具有象征意义，但它所拥有的立法搁置权可以有效地避免出现议会下院因为缺乏周详的考虑而作出立法决议行为。这对于符合资本各方利益法律的出台提供了又一道保障，也是调节资本统治内部矛盾的一种有效方法。与此同时，在议会上院中，无论是世袭贵族，还是终身贵族，他们都属于社会的上层，亦即资本的统治者和操控者。如果精英分子在通往选举的道路上遇阻，也就意味着通过政治途径影响和干预国家政权，以此维护和争取他们权益最大化的道路行不通了，这对于他们来说无疑是重大的打击。然而，在经济社会上有着重大影响的资本拥有者，虽然不能进入国家政治系统，但是他们仍然对政治具有影响力。因此，对于国家政治系统内部的资本拥有者，为了最大限度地笼络人心，获得支持，避免产生麻烦，通过册封的方式将这些遗落在议会下院大门外的资本拥有者引进另外一扇大门，即上院，就不失为一种妥协且安全的做法。在英国，由首相提名，国王册封的所谓的贵族们就能顺顺利利地进入享有一定立法权和司法权的上院，去享受他们的身份荣耀，经济上的各种津贴，以及由权力带来的无限荣光。最终的结果是资本统治者们皆大欢喜，相安无事。总之，无论是中央机构中存在的虚实并存现象，还是选举制度和责任内阁制中存在的虚实并存现象，都有利于资本顺利实现对政治权力的全面操控。

（二）政党政治是当代英国政治制度中虚实并存现象的政治根源

政党政治的核心特点之一，就是政党通过参加选举谋求对国家政权的操控，从而实现政党意志向国家意志的转换，当代英国政治是典型的政党政治。政党政治的运作往往要依赖选民的态度和选民手中的选票。由于思想中的保守主义成份，一些英国选民对传统以及体现传统的因素均具有留恋情怀，而承载着传统特色的王室和上院的贵族们则是这部分选民的精神信仰所在。英国议会下院的选举不仅决定着哪个党派在国家政治生活中拥有决定性的立法权，而且决定着谁入主唐宁街10号，行使中央的行政权。因而在议会下院选举中，各党派则会不遗余力地争取选民的支持，因为他们深知只有如此，才有可能取得选举的胜利。无论是议会中的上院，还是王室的存在，抑或单选区简单多数选举制度，对于当代的英国人而言，它们已经成为本民族传统的一部分，无论是基于理性，还是凭借感觉，英国人已经适应了它们的存在。即使有人从理性的角度认识到它们的不合理性，但是由于思维惯性的作用，人们也没有要改变它们的迫切愿望。出于对这些基本情况的考虑，任何一个党派在议会下院选举的过程中，都对改革上院、王室或者选举体制的策略十分谨慎，因为就现实情况而言，在选举中不提任何改革设想和要求对选举而言就是安全的，对于执政党更是如此；相反，如果为了吸引眼球，争取更多的选票，在议会下院选举中提出改革上院、王室以及其他政治体制的竞选纲领，基于英国人的保守心理而言，这才是对参加议会下院选举的某一政党最危险的做法。在英国目前的政党政治下，没有一个党派会为了国家未来的发展而甘愿冒这样的风险。因此，政党选举政治使政党为了迎合部分选民，以此争取更多的选票而放弃改革时弊的努力，从而成为促进国家发展进步的桎梏。

更何况，无论是选举制度中的单选区简单多数制度，还是议会内阁制的实际运行效果，均有利于英国政党、尤其是大党操控国家政治权力。西方国家包括英国一贯宣称自己是自由民主国家，遵循公平原则，在选举制度上的体现和反映就是坚持“一人一票”，“同票同质”原则。然而，按照目前的单选区简单多数原则运作议会下院选举，结果是每个选民手中的选票所代表的权利却不一样，这是英国任何一届议会下院选举中都存在的普遍现象。如在2010年英国大选中，保守党的全国得票率约为36%，工党29%，两党以65%的选票得到了将近87%的议席，而自民党得票率为23%，却只得到不到9%的议席。又如在1987年的议会下院选举中，保守党、工党和自民党的得票率分别为42.2%，30.8%和22.6%，他们在议会下院中获得的议席数则分别为376，229和22。从这些数字可清楚地看出，每一位选民的选票所代表的意义决不相同，尤其是小党，他们要在议会下院中获得一个议席比大党要获取多得多的选票才行。马克思主义认为，政党的根本目标在于夺取国家政权，最大限度地谋求自己所在阶级的阶级利益。而通过竞选掌控国家的政治权力是政党达到这一目标的最有效的途径。一般来说，在竞选中获胜，要么通过控制议会影响行政权，要么通过争取总统竞选的胜利从而掌控国家行政机构，行使行政权，从而实现政党目标。而英国政党，尤其是保守党和工党这两大政党不仅通过竞选争胜组建内阁，而且通过内阁控制议会，将政党意志转化为国家意志，从而最大限度地实现政党目标。总之，在政党政治背景下，尽一切可能维护虚实并存的政治体制是英国两大政党的共同利益所在。

（三）以保守主义为基调的具有妥协性的政治文化是当代英国政治制度中虚实并存现象形成的文化根源

阿尔蒙德认为，政治文化应该包括政治态度、价值、情感、信息以及社会民众政治参与技能——即利益表达的能力。1Gabriel·A·Almond，Comparative Politicals Today:A World View，Boston:Little Brown，1974，p.50.政治文化是政治制度形成的土壤，是渗透于政治制度之中的毛细血管。在长期的历史发展演变中，英国形成了以保守主义为基调，保守思想与激进观念相妥协的独特的政治文化。英国的保守主义不是单纯地一味反对变革，恰恰相反，保守主义认为，应该在坚持传统中变革，在变革中维护传统。“如果制度出现故障，需要改，那么在革新过程中的选择，必须从对历史的反思中寻求指导，因为那是汲取人类经验教训的正确途径。”1［英］爱德蒙·柏克：《自由与传统》，蒋庆、王瑞昌、王天成译，北京:商务印书馆，2001年，第9页。因此，英国的保守主义不反对变革，只是反对激进式、完全抛弃传统的变革。以保守主义为基调并与激进主义相妥协的政治文化，正是当代英国政治制度中虚实并存现象形成的文化根源。进入16、17世纪后，在英国，维护封建统治和批判封建主义的声音此起彼伏，在英国资产阶级革命风生水起之时，更是保守主义和激进主义交锋之际。如保守派的代表人物菲尔默和他的父权制思想，激进派的代表人物李尔本和温斯坦莱以及他们的激进思想等。与此同时，英国人在政治实践中也经历了共和政体、军事独裁政体、王权复辟等激进与保守的轮替。但是，这种保守与激进的对抗没能给英国人带来他们渴望的安宁和稳定。最终保守主义和激进主义相互对立不可调和的思想和立场被洛克温和且务实的理论体系所取代，洛克也完成了对英国资产阶级要求革命并实现政治统治的理论论证。虽然洛克被称为现代宪政第一人，但他的思想其实是保守主义与激进主义相妥协的最终成果，如虽然洛克对菲尔默的父权理论进行了批判，但是他仍然在他的制度设计中给了君主一席之地。这样，洛克的思想既符合以英国国王为首的封建力量的要求，又符合羽翼未丰的资产阶级的心愿，为英国大多数人所接受。这一时期，英国妥协性质的政治文化反映在政治制度安排上，就是封建力量与资产阶级力量共同掌控国家政治权力，即封建国王掌握国家的行政权，资产阶级的议会掌握国家的立法权，确立起了二元君主政体。

19世纪中叶以后，在保守主义与激进主义相互对抗且相互妥协之下，英国人虽然通过多次议会改革“虚化”上院权力，但是上院仍然存在并拥有一定的政治权力。光荣革命后，贵族把持着议会的主要权力。而随着工业资本主义的发展，要求变革议会，追求平等权利的呼声日渐高涨。以柏克为代表的保守主义，虽然主张变革，但是反对法国大革命这种颠覆式的变革。而与此同时，虽然在英国没有形成代表性的激进主义思想，但是以“威尔克斯事件”为起点，以改革议会为主题的激进主义运动则蓬勃开展。在严峻的国内国际形势面前，为了避免出现法国大革命式的颠覆现存政治制度的事件，议会中的保守势力和改革派形成妥协，开启了英国议会改革的序幕。随之而来的是英国旨在落实主权在民原则的议会改革，尤其是1832年和1867年的议会改革，扩大了民主选举权，限制了选举中严重腐败问题的发生。随后，英国议会改革一路推进，一直延续至1949年，最终将议会上院送上了“虚化”的道路，但是仍然保留了上院及其部分权力。

英国在以保守主义为基调的妥协政治文化的影响下，改革选举制度中的简单多数制同样困难重重。进入20世纪尤其是二战后，保守主义和激进主义仍然是英国政治思想的两条主线，但保守主义和激进主义的具体内涵均出现了新的变化，因此分别称之为新保守主义和新激进主义。面对包括英国在内的西欧国家推行国家福利政策，新保守主义反对国家对社会的过多干预，认为这会导致公民自由的丧失。新保守主义代表人物哈耶克认为，国家福利造成社会分裂、资源浪费、经济无效率以及个人自由的消失，国家进行中央计划是“通往奴役之路”，随着自由市场制度的瓦解，所有个人的经济自由和人身自由都将化为乌有。2［英］费里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，北京：中国社会科学出版社，1997年，第90-98页。而新激进主义强调要加强国家干预，改善社会的平等问题。如工党理论家克罗斯兰就认为，国家福利的目的是减少社会不幸，满足社会需要，不平等会由此减少，创造平等至多是辅助性的目的。3C.A.R.Crosland，The Future of Socialism，London:Jonathan Cape LTD，1956，p.148.最终的结果是工党政府采取了超越二元对立的折中办法，将新保守主义和新激进主义整合进了“第三条道路”，实施所谓的积极福利政策，二者在政府政策上完成了妥协。因此，当代英国政治文化仍然是以保守主义为基调，强调保守主义和激进主义相互妥协和融合。改革选举制度中的简单多数原则，是英国人尤其是小党派长久以来的呼声，但是遭到以保守党为核心的保守势力的反对。直到2010年英国大选后，保守党在与自民党协商组建联合内阁的过程中不得不接受其提出的改革选举制度的条件，即将“简单多数制”改为“排序复选制”。然而，2011年5月就改革选举制度而举行的全民投票结果却令自民党很失望。这也说明，在保守主义文化的影响下，虽然选举制度不合理，但是，尊重传统，安于现状的英国人民仍然不希望改变它。

英国政治文化在保守主义的坚持下充满了妥协精神。他们能在妥协精神的引领下逐步放弃自身的各项权力，以此换取继续留存于政治舞台上的机会；当单选区简单多数选举制违反了资产阶级所标榜的民主和公平原则时，在妥协精神的作用下，强烈要求改革的小党派也只能偃旗息鼓。在保守主义为基调的妥协政治文化干预下，在任何阶段的任何妥协，对于国王和上院内的贵族们，以及资产阶级的上层资本统治者的利益而言，都不失为一种最合时宜的选择。

结束语

对一国政治制度要达到全面客观的认识，或者判断一种政治制度的优劣，不能仅仅局限于一些原则和口号，而是要深入其具体的运行机制把握其内在机理，唯有如此，才能真正准确地理解其深藏于表象之下的本质。正如马克思所言:“资产阶级口头上标榜自己是民主阶级，而实际上并不如此，它承认原则的正确性，但是从来不在实践中实现这种原则。”1《马克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，1995年，第692页。即便如此，当代英国政治制度中的虚实并存现象因为其独特的经济、政治和文化根源，还将在英国政治生活中发挥重要作用，继续为英国资产阶级根本利益服务。

Analysis of coexistence of deficiency and excess in contemporary political system of Britain

YAN Rengyu

Coexistence of deficiency and excess is unique in the contemporary political system of Britain，which is particularly prominent in the central organization，the responsibility cabinet system and election system of Britain.The formation and existence of coexistence of deficiency and excess in contemporary political system of Britain is in the origin of the culture，system and interest.Coexistence of deficiency and excess in political system reflects the hypocrisy and anachronistic of contemporary British democracy.But even so，considering the origin of culture，system and interest，this phenomenon will be preserved and continue to serve the fundamental interests of British bourgeois.

contemporary Britain；the political system of Britain；coexistence of deficiency and excess

D73.9

A

1009-9530（2016）02-0013-06

2016-02-15

严仍昱（1973-），女，安庆师范大学政治学院教授，硕士生导师，主要从事政治制度研究。