法院院、庭长审批案件的弊端、改革阻碍及破除

代　杰

(最高人民法院 中国应用法学研究所，北京　100026)



法院院、庭长审批案件的弊端、改革阻碍及破除

代杰

(最高人民法院 中国应用法学研究所，北京100026)

摘要：法院案件审批制自上世纪八十年代起至今都一直作为人民法院司法改革的重点领域，但所取得的成效并不很好。院、庭长审批案件的做法法律依据不足，违反司法运行规律，实际效果不佳，还导致了深层次、长远的危害后果。破除案件审批制存在一些障碍，包括对法官独立和对宪法规定的认识障碍，法院行政化的体制、机制障碍，法院的人才流失等因素造成的人力资源障碍以及权责利不一致所带来的利益障碍。必须坚决破除案件审批制，遵循坚持党的领导、尊重司法规律、循序渐进等基本原则。当前形势下，案件审批制改革可以依托法官员额制开展，还需要科学合理界定法官责任，并严格执行。

关键词：案件审批；员额制；法院管理；司法改革；行政化

案件审批制作为我国法院运行中习以为常的做法由来已久，对其改革的呼声亦不绝于耳。党的十八大以来，人民法院司法体制改革如火如荼地进行，案件审批制再次进入公众视野，并被纳入改革议程。然而理论研究仍停留于“重复昨日的故事”，未能跟上日新月异的改革形势。本文立足于当前全面深化改革和全面推进依法治国的背景，从人民法院司法体制改革需求和实际出发，对案件审批制这一司法“疑问手”进行梳理并提出改革构想。

一、案件审批制及其改革脉络

1.案件审批制的含义

“裁判文书签发权的归属一直是审判权运行机制改革的焦点问题。”[1]而案件审批制改革的核心正是正确定位裁判文书签发权。何谓案件审批制？有狭义、中义和广义三层理解。

第一，狭义的案件审批。“所谓案件审批制，是指所有的案件经过合议庭或者独任审判员审理之后，做出判决前，主审人员必须将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导，如庭长或副庭长、院长或者副院长进行审查决定的一项制度。”[2]此处的案件审批是法院内部院、庭长对案件处理结果的审查、批准，即狭义的案件审批，也是人们通常所说的案件审批。

第二，中义的案件审批。“案件审批不仅仅是对案件裁判意见的审查，而是院、庭长对案件全部处理过程的审查、批准。”[3]此处的案件审批，其审批环节扩大至案件处理的全过程，可看作中义的案件审批。

第三，广义的案件审批。广义的案件审批不仅包括法院内部领导审批，还包括法院之外的机构对法院案件的审批。如我国1979年以前党委对法院判决享有审批权。随着1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》决定取消了各级党委审批案件的制度，人民法院的案件审批就都是指法院内部的审批。

2.案件审批制的实践操作

虽然目前一些地方法院对院、庭长审批案件做出了改革，但从全国来看，法院的普遍做法仍然是奉行案件审批制。“签发人在行使签发权时，可以对文书进行修改，包括对裁判书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果以及文字表述等各方面进行审查，并有权对其认为错误或不当之处进行修改甚至删除、增添内容，或者将其退给文书制作人，令其修改，其实质是对裁判内容的变更。”[4]由此，院、庭长审查案件可能会出现三种结果：一是院、庭长同意承办人草拟的案件处理意见，裁判文书可签发，这是最圆满的。二是院、庭长不同意承办人草拟的案件处理意见，且审判组织按照院、庭长意见修改的，此即体现出“领导把关”的效果。三是院、庭长不同意承办人草拟的案件处理意见，且审判组织不按院、庭长意见修改的。此时需要将案件提交审判委员会讨论决定。实践中最常见的是第二种结果，也就是说承办人草拟的案件处理意见大多都会被要求修改，只是程度不同而已。有些只是文字表述的修改，而有些则是对案件定性和处理的改变等。第一种和第三种都比较少见，但第三种结果最为棘手。此情形下审判组织和主管领导的意见发生直接冲突，无论对领导的权威还是法官本人的发展，都可能会造成影响。

3.案件审批制改革脉络

早在20世纪八十年代初，人们对案件审批制就有过激烈讨论。先是有人提出：“院长、庭长个人审批案件的做法不合理、不合法，甚至成为法制建设的一个障碍，很有改变之必要。”[5]随即有人针锋相对指出：“院、庭长审批案件并不违法，审批案件的‘制度’应当改进，使之进一步完善，而不是废除或‘取消’”[6]。最高人民法院于1981年出台了《最高人民法院审批案件办法(试行)》，其用意似乎是为正视听，同意案件审批。不过对案件审批制的质疑并未因此而停息。上世纪末，最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》，其指出：“审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书……院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”然而，这一改革举措由于人员素质未跟上等多重原因，效果不佳。

党的十八大以来，案件审批制改革作为审判权运行机制改革的重要领域再次受到关注。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。2015年2月，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，其明确提出：“改革裁判文书签发机制。”新形势下，案件审批制作为人民法院司法体制改革攻坚克难的领域，必须予以重点突破。

二、案件审批制存在的弊端

1.形式上不合法

案件审批制作为一项对审判权运行有着重大影响的制度，迄今没有任何一部法律予以明确，相反一些地方法院的内部文件却赫然规定案件审签机制。一个关键性问题是：院、庭长审批案件究竟是在行使审判管理权还是审判权？如果是审判管理权，似乎可以通过内部文件规定，但如果是审判权，则一定要有国家立法依据。“审判权作为国家权力的重要组成部分，为国家宪法及其他法律所明确规定或授权。”[7]审判权包括审理和裁判的权力，核心是对案件的是非曲直做出判断。而审判管理权是对审判相关事务进行管理的权利，如分配案件、指定审判长等，其虽与案件审判密切相关，但管理的对象是案件的事务性事项，不对所涉案件的是非曲直作实质性判断。一种观点认为：院、庭长审批案件，是审判权隐形共享的形式之一[8]。相反的观点认为：“院、庭长并未通过行使签发权去直接分享审判权，而只是对合议庭行使审判权进行监督、指导。”其依据是：“院、庭长在签发文书时，只能同意或不同意裁判内容，而不能直接改变裁判结果。当院、庭长不同意裁判文书内容时，合议庭可以坚持自己的意见，院长必须按照规定程序最终提交审委会讨论。”[9]本文以为：院、庭长审批案件行使的是审判权。原因在于：第一，审批权的行使结果是对案件的是非曲直做出实质判断，能对案件审判结果产生直接影响，这是审判权行使的典型特征。第二，院、庭长不能直接改变裁判文书的内容，只是对其行使审批权的限制，但并不改变其行使审判权的本质。第三，人民法院行政化色彩浓厚，院、庭长对法官的职位、薪酬、晋升等各方面存在着强大的制约性。即使院、庭长不能直接更改判决书，但对他们的口头意见又有几人能熟视无睹？故院、庭长审批案件本质上是行使审批权。而我国法律规定行使审判权的组织包括独任庭、合议庭和审判委员会，不包括院、庭长。故院、庭长审批案件缺乏法律依据，在合法性上存在问题。

2.实质上不合规律

案件审判制之所以未能、也不可能入法，乃是在于它用行政的思维管理司法，以对待政府的方式对待法院，违法了司法运行的基本规律。审判权与行政权不同，其运行规律和要求也不同。行政权运行尊重长官权威，服从长官意志，多采用命令——服从模式。审判权运行以法律至上，注重法官自由心证，多采用合议模式。审判权运行应当符合直接性、独立性、公开性、程序性等要求，而院长、庭长审批案件显然不符合上述要求。

第一，根据直接言辞原则，对案件做出裁判结论的人应当当面听取案件当事人的辩论和意见，而院、庭长本人未参与庭审，未听取当事人的辩论和意见，由其对案件处理做出审批意见违反直接言辞原则。

第二，院长、庭长的审批对审判组织处理案件造成了直接影响，而这种干预案件审判的做法又缺乏法律依据，因此违反独立性原则。

第三，公开是审判权行使的原则，不公开是例外。而案件审批是暗箱操作，过程不向外公开，当事人无法参与，违反了公开性原则。

第四，审判权须按照规定的程序进行。程序不仅具有保障实体正义实现的功效，其本身也具有正义的价值。而案件审批没有法定程序，也就无所谓程序性要求。上述几点由此足以证明，案件审批制违反司法基本规律，是不可能被正义的法律所接受的。

3.效果上弊大于利

一般认为，案件审批制可以起到两种主要作用：一是保障裁判文书的质量；二是遏制法官恣意裁判。“签发制度借助集体主义决策机制在决定法律问题时综合不同意见，以准确解释和适用法律，避免或减少判决之间的冲突，从客观上增强判决的可信度和权威性，将合议庭审判中发生失误或腐败的可能性降低到最小程度。”[10]然而时至今日，案件审批制运行的效果却是弊大于利。

第一，“领导把关”的实际效果有待考究。我国机关领导大多事务繁忙，法院领导亦是如此。他们不可能有太多的时间、精力来看阅案卷，分析案情。因此领导“把关”的实际效果究竟有多大，值得考究。

第二，案件审批加剧了法院“案多人少”问题，引发法院人才流失。案件审批多要求承办人向院、庭领导当面汇报。而领导的时间却不由法官支配，等着向领导汇报案件成为一件极耗费法官时间精力的事情。

第三，当前法官素质普遍提高，文盲、法盲法官基本杜绝，高素质法官队伍逐渐形成。继续奉行案件审批制，特别是全面的案件审批制，完全没有必要。

第四，“案件审批制客观上确实能起到限制法官恣意妄为的积极作用，但它们的弊端远远大于其积极作用，这一点已经成为共识。”[11]案件审批虽能遏制法官恣意裁判，却引发了另一更难解决、更加突出的问题，即如何遏制审批者的恣意？相对于一般的法官，享有审批权的院、庭长权力更大，监督他们更加困难。为了解决一个问题，却制造了另外更大、更多的问题，肯定是不可取的。

4.贻害后果的深远性

当前案件审批制不仅未能起到预想的效果，而且还会带来深层次的、危害性更大的后果。表现在：

第一，案件审批制是导致法院人才流失的重要因素。案件审批制使法官像是在替人打工，其主体性得不到体现，其价值得不到尊重。更为严重的是，对判决处理结果起决定作用的是院、庭长，相应的“利益”也由他们享有。可一旦出了问题，却需要由案件的承办人和合议庭成员承担主要责任，因为他们在判决书上署名。这种机制让法官所承担的办案风险大大增加，而却享受不到利益，再加上薪酬待遇低下等，导致法院人才流失。

第二，案件审批制是司法腐败的温床。案件审批制使院、庭领导享有案件处理结果的决定权，但在责任与风险面前只是“领导责任”而非直接责任，权力与责任明显失衡。这一机制促使一些案件进入法院以后，当事人不是研究事实、证据和法律，而是想方设法找领导。而这一过程又极易发生腐败，且难以监督。

第三，案件审批制加剧了人民法院的行政化。法院主要有审判职能和行政管理职能。法院行政管理的行政化虽然不合理，但亦可理解，因为毕竟是对法院行政事务的管理。但是审判行政化将会导致法院的全面行政化。审判是法院的主要职能，必须按照司法规律来运行。审判的行政化必然会从整体上导致法院的行政化。

三、破除案件审批制度的障碍

1.思想认识障碍

破除法院案件审批制首当其冲的是思想认识障碍：一是对法官独立的偏见，二是对宪法规定的误读，且二者相互交织。

首先，对法官独立的偏见。在我国话语体系中，“独立”一词素来多忌讳。其实大可不必如此。法官独立是法官独立审判案件，不受干涉，而非脱离党的领导。当前正在建立的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度和司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度正是朝法官独立的方向努力。

其次，对宪法规定的误读。我国《宪法》第126条规定了人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。有人认为：“我国实行的是人民法院独立审判制而非法官独立审判制，亦非合议庭独立审判制度，比较强调法院作为一个司法整体的审判权力。”[12]其实不然。“该规定的立法原意应是确立法院在审判中与其他国家机关的关系，法院独自享有、独立行使审判权，审判工作不受非法干预。它实质上是关于审判权在各国家机关之间的分配或国家机关的职能分工。”[13]宪法第126条的用意是对国家权力的分工，而非是对审判权行使主体的规定，更不是对法官独立行使审判权的排斥。人民法院由院长、副院长、审判员组成，他们不可能全员上阵坐在一个审判厅去办理案件，最终都须由具体的法官代表人民法院行使。因此，法官依法独立审判正是法院依法独立行使审判权的体现。“法官的独立是与生俱来的，是法院制度设置最基本的要求。”[14]直接审理案件的审判组织不能对案件作出裁判结论而要由他人来审批，与司法的亲历性原则是明显相违背的。

2.体制机制障碍

人民法院运行的行政化是破除案件审批制最突出的体制、机制障碍。《公务员法》将法官纳入公务员体系管理。一些领导干部把法院当成政府部门来管理，习惯采用命令控制的方式对待，以至于法院也须承担扶贫、宣教、招商引资、评比等各类事务。法院内部管理也几乎完全套用行政机关的管理模式，组织结构上的科层制非常明显。从运行方式上看，法院运行采用行政化的方式，即尊重领导权威，遇事向领导汇报，由领导决定。行政化弥漫于整个法院，而行政的方式运用于审判，其结果正是案件审批制。行政化体制机制对破除案件审批制的阻碍性表现在：

第一，行政化体制、机制导致掌握司法话语权的是行政领导，而非法官。因此才会出现司法改革在推进，选择离开法院的人却越来越多的尴尬局面。案件审批制改革之所以长期难以有实质性进展，就在于它符合行政领导的利益，而这些人又掌握着话语权。

第二，行政化和地方化相互影响，使得人民法院在国家权力架构中的司法机关属性被淡化，威信和公信力被削弱。法院外的一些机构和人员迷信于通过院、庭长给办案法官施压。而这些机构和人员可能掌握着国家的话语权，破除案件审批制对于他们并没有太多利益，由此拒绝或者消极对待案件审批制改革。

第三，法院行政化的体制、机制已经成型，且运行多年。很多法院工作人员，包括院、庭长和办案法官，都已习惯这套体制、机制。且破除案件审批制，配套措施必须跟上，而在法院行政化的体制、机制下，这些配套措施很难有效构建。

3.人力资源障碍

人力资源障碍是案件审批制改革的直接制约因素。一方面，案件审批制的论证起点就是一线办案法官素质还不高，需要由政治过硬、业务熟稔、经验丰富的老法官把关。而院、庭长多是一线办案法官出身，符合上述要求。另一方面，取消案件审批制之后，审判组织对案件处理结果有决定权。所谓权责一致，权力越大，责任也就越大。如果法官素质不济，取消案件审批之后可能发生的结果，无论对司法事业，还是对人民群众，乃至于法官本人，都可能是灾难性的。因此，高素质的法官队伍，是破除案件审批制的基本条件。

人民法院“一五”改革纲要中所列的案件审批制改革收效甚微，重要原因之一就是人员素质没有跟上。从当前情况来看，经过多年努力，我国法官队伍的整体素质有了较大提升，高等院校也培养了大批法律科班人才，但法官素质问题仍然不可忽视，特别是一些基层法院和经济欠发达地区的法院更是如此。加上近年来日益严重的法院人才流失，致使法官队伍青黄不接，人力资源瓶颈效应更加明显。

4.利益障碍

破除案件审批制根本的、深层次的阻力还在于利益作祟。“多年来的改革往往停留在改革层面，如法官撤下大盖帽、披上法袍、拿起法槌，就只是司法道具行头改良层面的变化，并不触及司法体制的核心问题。有一些改革措施，没有政治上的障碍，但由于陷入利益纠葛当中，像潜泳者受困于水草，很好的改革设想长期难以落实。”[15]案件审判制背后所隐藏的利益在于该机制所导致的权责利不一致。如前所述，审批权在院、庭领导，隐形利益也归属于他们，而风险和责任却主要由审判组织承担。因此取消案件审批制，也就取消了院、庭领导的审批权，这不仅会使院、庭长的权威有所降低，更为突出的是，案件进入法院后当事人就不会像以往那样再去找院、庭长。以往能够借此获得利益无形中就消失了。

此外，取消案件审批制可能会影响院、庭长的工作职能的重大变化及领导职位的减少。取消案件审批后，院、庭长的主要职能可能调整为从事行政管理和内部服务，而非干预案件审判。由于职能调整和任务减轻，设置如此多的院、庭长等行政领导职务是否还有必要？因此，案件审批制一旦取消，其所改变的不仅仅是审判权运行方式，而可能触动到深层次的利益。而享有这些利益的人又掌握着法院的话语权，岂肯轻言放弃利益！

四、破除案件审批制的对策建议

1.案件审批制必须予以坚决破除

案件审批制作为司法行政化的典型产物，必须予以坚决破除。对于如何改革案件审批制，不少人提出了自己的看法。如有人认为：“根据案件标的、处罚力度等标准，对案件进行分类，重大案件仍然坚持审批制，其他案件不必审批。”[16]还有人认为：“虽然取消审批制，但是赋予院、庭长对案件提请复议的权利。”[17]凡此种种，虽考虑到了中国的实际，但均不能作为改革的最终目标。必须特别注意以所谓的“国情”为借口，拖延或者异化案件审批制改革。“强调司法国情，绝不能把落后的观念和做法冠之以司法国情，用伪国情来阻碍司法观念更新和司法制度创新。”[18]人民法院案件审批制改革最终目标是取消这一做法。之所以如此，一是案件审批制的弊端逐渐暴露，不适应国家治理现代化和人民群众对司法的要求。二是案件审批制不破除，符合现代司法规律的审判权运行机制就不可能建立，其他的法院改革措施都等于“白搭”。三是党的十八以来，案件审批制改革思路越来越清晰。部分法院已经取消案件审批制，改为签发制。此时更需要中央加强顶层设计，大力推进，防止片段化。

2.破除案件审批制的基本原则

破除案件审批制作为一项关乎司法全局的改革事业，必须坚持以下基本原则：

第一，坚持党的领导。人民法院案件审批改革必须坚持党的领导。党中央早在上世纪70年代末就坚决取消了党委对法院案件的审批，表明党对于司法规律的尊重。人民法院案件审批制改革是牵一发而动全身的事业，只有在党的领导下，优化顶层设计，并予以大力推进，这项事业才能成功。

第二，尊重司法基本规律。“司法规律，是由司法的特性所决定的体现对司法活动和司法建设客观要求的法则。……遵循司法规律是司法改革取得成功的关键。”[19]院、庭长审批案件的做法，违背了司法的基本规律，不符合审判权运行的直接、公开、独立、程序性要求，进一步加剧了人民法院的行政化。因此，案件审批制改革必须从司法基本规律出发，建立符合审判权运行规律的审判权运行体制、机制，破除人民法院管理中的行政化。改革的措施要以是否符合司法基本规律为重要的衡量标准，不符合司法规律的措施坚决不能要。

第三，循序渐进的工作原则。破除案件审批制，其最终目标是还权于审判组织，取消院、庭长对案件的审批。然而，欲速则不达。破除案件审批制需要循序渐进，与法院相关改革措施配套而行，操之过切或者无所作为都不可行。

3.破除案件审批制的工作路径

在法官员额制改革背景下，破除案件审批制迎来了良好的时机。笔者主张：依托法官员额制开展案件审批制改革。当前多地已开展法官员额制试点，并在法官遴选、惩戒、薪酬、法官单独序列等方面陆续出台了政策文件。精英化、高素质的法官是实现法官独立的必要前提，也是取消案件审批的基本条件。而高素质的法官又涉及方方面面，远的如法学院培养方式，近的如招录法官机制、法官养成机制等，但最重要的方面就是必须由精英人士担任法官，而员额制则被普遍认为是实现这一目的的有效路径。此外，以法官员额制为切入点，也可以推动化解法院行政化问题。绝大多数的院、庭长都经验丰富、业务过硬。因此将他们纳入法官员额，可以比较妥善地解决取消案件审批制之后的残留问题。从更加广阔的视角来看，案件审批制作为传统法院审判管理的核心，改革案件审批制会牵动整个法院管理体制的变化。因此，破除案件审批制必须与人民法院行政管理制度改革联系起来。“当今中国要讨论法院改革或司法改革，就不能仅限于所谓的审判方式改革，不能将法院内部的行政管理体制的改革排除在外。这一点在当代中国甚至更为重要。”[20]因此建议人民法院设立司法行政管理局，对法院的司法行政事务进行统一管理，其职权囊括了后勤服务、人事管理、财物管理、政策研究等多个部门，设置一位副院长管理，或者直接由首席大法官管理。该部门的主要职能定位是对法官服务的，由此逐步推动法院管理的行政化。

4.破除案件审批制的配套措施

破除案件审批制必须有配套机制跟进。破除案件审批制最重要的配套机制是科学合理界定法官责任，并严格执行。取消案件审批后，有人担心主审法官的权利过大，容易诱发司法腐败。这种忧虑不无道理，而解决这一问题的关键正是“司法责任制”。因此，取消案件审批之后，除了对审判组织审理案件进行必要的规范、指导之外，还必须特别重视建立健全明确的、严格的、符合司法运行规律的责任机制，约束审判组织和主审法官依法审判。

一是要严格界定法官责任的类型与内容，包括政治责任、法律责任、业务责任等。建议采用清单制予以明确规定，清单之外的事项法官无需承担责任。

二是要建立科学的法官责任追究程序，包括责任追究的启动、调查、处理、申诉等。目前主要是由法院纪检组和政治部，按照公务员惩戒制度来追究法官责任，与现代法官责任制度还有一定的距离。一些地方试点法院建立法官惩戒委员会，但是相应的工作机制还未建立。因此建议修改《法官法》，对法官责任的实体、程序问题进行更加细致、合理的规定。

三是对于法官责任必须严格追究，绝不姑息。三分制度、七分执行。科学合理的法官责任制度是前提，严格执行是关键。

四是法官薪酬待遇等必须跟上，不能既想马儿不吃草，又让马儿跑得好。除此之外，合议制改革、审判委员会改革、法官考评机制等都属于破除案件审批制的配套机制，也需逐步推进。

五、结论

案件审批制作为传统法院审判管理的核心，是我国法院行政化的典型产物，必须以壮士断腕的气概坚决破除。人民法院司法体制改革措施都是环环相扣的，势必牵一发而动全身。破除案件审批制并非简单地取消院、庭长对案件的审批，而是涉及对审判权运行机制、法院司法行政管理制度等多领域的改革。当前形势下要结合法官员额制改革，推进案件审批制改革。案件审批制改革成功的关键不在于取消案件审批制，而在于配套措施的跟进与完善。因此，一方面要打破司法利益固化，另一方面要建立健全法官责任制。相信在党中央的坚强领导下，在司法体制改革如火如荼开展的大背景下，案件审批制改革必能取得突破性成效。

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[责任编辑：马建平]

中图分类号：D 916

文献标识码：A

文章编号：1672-6219(2016)01-0069-05

作者简介：代杰，男，最高人民法院中国应用法学研究所博士后研究人员，法学博士。

收稿日期：2015-05-14