论村庄治理的结构性困境及其创新路径
——浙西农村的个案分析

文/季婵燕（中共衢州市委党校，浙江衢州 324000）

论村庄治理的结构性困境及其创新路径
——浙西农村的个案分析

文/季婵燕（中共衢州市委党校，浙江衢州 324000）

当前村庄治理面临着组织结构与社会结构相分离的困境。改革开放以来，村庄治理的组织结构仍然是金字塔结构，但治理主体发生了缓慢变化，治理主体之间的关系经历了高度科层控制-科层控制的弱化-科层控制的再强化这样一个历程。与此同时，村庄社会结构发生了剧烈变迁。由此造成缓慢变迁的治理结构遭遇剧烈变迁的社会结构导致结构离散，封闭的治理结构遭遇开放的社会结构导致治理失效。为解决村庄治理的结构性困境，文章构建了“圈层结构”的新框架，将村庄中的各种组织包含其中，以促进多中心协商治理的实现。

村庄治理 结构性困境 金字塔结构 圈层结构

村庄治理是在村庄这一特定的区域内进行的治理活动。按照“公共治理”理念，可以将村庄治理定义为：由村党支部、村委会、民间社会组织和经济组织、全体村民广泛参与，以相互合作、相互依赖、共同协商为基础，依法对村庄事务进行规范和管理，最终实现村域公共秩序和公共利益最大化的活动。

改革开放以来，村庄治理取得了突破性进展，同时也面临着困境。比如“村两委”冲突引发村支书大权在握，使得村民自治流于形式。产权制度改革引发不同利益群体之间的冲突，使得村庄群体性事件增加。村集体经济薄弱以及农村税费改革引发村级财政困难，使得公共产品供给短缺。人口流动引发“村两委”以及村民素质能力不足，造成乡村发展空心化。宗族、宗教等社会组织的复苏某种程度上阻碍了公民意识的形成，削弱了村庄正式组织的影响力和凝聚力。

本文将关注另外一种情形的村庄治理困境：村庄治理的结构性困境，即村庄治理的组织结构与村庄社会结构相分离的困境。我们发现，在面临上述村庄治理困境时，各种对策建议没有涉及或者解决不了实际的治理结构一再排斥已经初步成形的各种治理主体的介入这一问题，而且随着当代中国政府加强技术治理的趋势不断增强，社会主体的发育空间和参与共同治理的机会实际上一再被压缩。正是由于村庄治理结构性困境的存在，割裂了村庄内生秩序的社会基础，影响了村庄社会的一致行动能力。与已有文献相比，本文的特点是：从组织结构视角研究当前村庄治理为什么存在结构离散和行为冲突，并通过个案分析，探索构建与村庄社会结构相适应的治理结构。

一、以科层控制为特征的金字塔结构

所谓科层制，“指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为治理主体的组织体系和管理方式。”［1］科层制的组织结构为金字塔结构，利用等级制，自上而下，采用行政命令、管理、控制和考核等操作工具。

（一）不变的金字塔组织架构

改革开放以来，中国农村大体经历了三个阶段：一是大集体时期，时间跨度为1982年以前；二是农村土地承包经营时期，时间跨度为1983-2005年；三是后税费改革时期，即彻底取消农业税时期，时间跨度为2006年至今。就组织架构而言，三个阶段没有任何变化，始终保持金字塔结构。

大集体时期，国家为了达到高度管控的目的，构建的村庄治理组织结构是一个涵盖村庄所有人群的高度科层制的金字塔结构。位于金字塔顶层的是生产大队党支部和生产大队干部，中层为生产小队干部，底层为农户。村庄治理的权力来源只有一个，即上级授予下级。这样的社会治理结构，一方面，继承了过去村落共同体社会的传统控制手段，即在一个“熟悉的社会”、“没有陌生人的社会”中由社会舆论和无形社会压力所构成的非正式控制手段；另一方面，获得了单位社会新赋予的强大控制手段，通过户籍制限制农民自由流动，通过建立在户籍制基础上的供给制和工分制进行分配，使集体成为农民不得不依赖的组织，可以说离开了生产大队，农民就难以生存。

农村土地承包经营时期和后税费改革时期，尽管村庄的生产组织方式发生了巨大变化，国家与村庄之间的经济关系发生了巨大变化，村庄的权力结构发生了巨大变化，但是，村庄治理的组织架构仍然是层级分明的金字塔结构。

（二）新的治理主体

随着“乡政村治”格局的全面确立，村庄治理主体发生了变化，一批新的治理主体产生，同时一批老的治理主体退出历史舞台。

1982年，中央修改宪法，把“村民委员会”这一组织形式写进宪法条文，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位，村民委员会成为村庄重要的治理主体。2010年10月修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，由此，国家制度赋予了村民监事会治理主体的地位。地方政府赋予了村经济合作社治理主体的地位。至此，村党支部委员会与新产生的村民委员会、村民监事会、村经济合作社即“三会一社”共同构成了村庄金字塔治理架构中位于顶层的四个治理主体。

与此同时，贫协组织等退出了历史舞台，位于金字塔治理架构中层的生产小队改成了村民小组，职能也相应地发生了变化。

（三）层级控制的变化

从大集体时期到土地承包经营时期到后税费改革时期，村庄金字塔治理架构中，自上而下的层级控制经历了弱化、再强化的变迁。

一是土地承包经营时期层级控制全面弱化。首先，权力边界重叠导致处于金字塔顶层的村党支部和村委会之间层级控制弱化。其次，科层控制所需的资源匮乏导致“村两委”与共青团等半官方组织之间层级控制弱化。再次，科层控制的组织链条断裂导致共青团等半官方组织与村民小组之间层级控制弱化。最后，产权变革造成科层控制的资源链条断裂，导致“村两委”与村民小组之间、村民小组与村民之间层级控制弱化。

二是后税费改革时期层级控制再强化。首先，权力重新分配导致处于金字塔顶层的村党支部和村委会、村监会、村经济合作社之间层级控制再强化。一些地方政府为了解决村党支部对其他层级尤其是对村委会控制力减弱的问题，推行了“一肩挑”、“二位一体”、“三位一体”等模式（“一肩挑”即村党支部兼任村委会主任。“二位一体”即村党支部与村委会一套人马两块牌子，交叉任职，村党支部书记兼任村委会主任。“三位一体”即村党支部、村委会与村经济合作人一套人马三块牌子，村党支书兼任村委会主任和村经济合作社社长）。为了进一步加强村党支部对村委会的控制，很多地方出台了村委会定期向党支部汇报工作制度，明确村党支部负责村委会换届选举工作，由村党支部对候选人进行政治素质考察并通过法定程序推荐候选人。其次，资源输入导致村党支部与其他治理主体之间层级控制再强化。很多地方选派党政机关的优秀干部任村支部书记，由市县主要领导兼任后进村的第一书记，大量选聘大学生村官，下派农村工作指导员，推行城乡党建统筹，这些措施都极大地增强了村党支部的力量，使村党支部对其他层级控制力增强。国家通过多种方式加大农村的财政投入，并给予村党支部一定的财政资金分配权，增加了村党支部的资源控制权。再次，技术治理［2］导致村党支部与其他治理主体之间层级控制再强化。如很多地方推行网格联户管理制度、民情沟通制度、民情档案规范管理制度等，在增加公共产品供给的同时，也强化了村党支部对农户的控制。

二、村庄治理遭遇的结构性困境

（一）缓慢变迁的治理结构遭遇剧烈变迁的社会结构，导致结构离散

改革开放以来，村庄治理结构发生了缓慢变化。上述分析表明，治理结构的三个关键性因素——组织架构、治理主体、主体间关系，有些没有变化，有些发生了一定的变化。显然，与农村巨变比较，这种变化是缓慢的。

然而，改革开放以来，村庄社会结构却发生了剧烈变化，经历了高度组织化-碎片化-再组织化的过程。第一，1982年以前，村庄是一个高度组织化的社会。一方面，国家通过政党权力的渗透与扩张，建立“三级所有、队为基础”的组织结构，控制土地和其他生产资料，农民失去了独立的生产能力和劳动权力，必须委身于生产队这个“总体性社会”中。另一方面，国家利用政权的力量，取缔宗族活动、迷信活动、传统庆典仪式等，依托血缘的宗族成员被改造为公社社员，“村民在政治身份的自我认定上完成了由家族化的农民向国家的社区政治人转化”［3］。第二，1983-2005年期间，村庄社会呈现碎片化趋势。一方面，“行政后撤”导致国家力量削弱，村级组织以及共青团、妇联、民兵等共产党附属性组织几乎无所作为，组织的控制力和吸引力迅速弱化。另一方面，随着土地承包制为主要形式的产权制度改革和市场经济的推进，生产队这个“总体性社会”彻底解体，农户由单位的一份子重新变成原子化的形态。第三，2006年至今，村庄社会开始了再组织化的过程。一方面，国家为了解决“三农”问题，不断增加对农村的投入，加强对农村的控制，并采取了一系列技术治理手段，使农村社会的组织化程度得以提高。另一方面，许多农民加入到各种农民专业合作社，或者与农业龙头企业建立市场关系，市场纽带使农村社会的组织化程度得以提高。与此同时，国家对村庄传统社会组织管控的松动，使宗族组织、宗教组织等有所恢复，一些情缘性、趣缘性组织开始兴起，也使农村社会的组织化程度提高。

由此，缓慢变迁的治理结构遭遇剧烈变迁的社会结构，导致结构离散。当前村庄的治理结构主要包括村“三会一社”、村民小组、村民等治理主体及其相互关系，但村庄社会结构中除了上述治理主体及其相互关系外，还存在经济合作组织与合作生产的村民、宗族组织与具有血亲关系的村民、宗教组织与有共同宗教信仰的村民、其他组织与拥有同质性的村民等等社会主体及其关系。显然，治理结构与社会结构只有小部分重合，大部分的社会组织体系游离在治理结构之外，从而造成结构离散。“结构离散”一方面使游离在治理结构之外的组织体系产生离心运动，带来村庄治理的困难，造成各种矛盾冲突。另一方面使村庄治理结构对各种治理主体产生排斥作用，压缩社会主体的发育空间和参与共同治理的机会，并且随着技术治理的强化，这种排斥作用会更加强烈，造成真正意义的“村治”难以形成。

（二）封闭的治理结构遭遇开放的社会结构，导致管理失效

科层制运行规则决定了治理结构的封闭性和等级制。按照马克思·韦伯的设计，科层制的运行需要“把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。”“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”［4］这说明科层制的运行需要相对封闭的环境，所有的工作和所有的人员都必须嵌入到科层制组织结构中，并且遵循等级制度原则，组织才能高效运行。

然而，市场经济促成了村庄社会结构的开放性。市场经济是开放性经济，人员、资源要素、产品都冲破了地区边界和组织边界。市场经济的开放性促成了村庄社会结构的开放性，农民可以选择参与或退出某个经济或社会组织，村庄外部的人员也可以进入村庄的某个经济或社会组织。

由此，开放的社会结构从根基上瓦解了金字塔型的科层制治理结构，致使村庄社会治理绩效受到严重影响。

三、村庄治理的组织结构重构：浙西C村的个案分析

（一）C村的基本情况

C村位于浙江西部，2008年以来，经过全村人的努力，经济社会快速发展，目前已成为“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村示范村。其主要特点有：第一，绝大部分壮年劳动力留在村内。全村790户2750人中，劳动力有1540人，外出务工的只有近400人，这为村庄治理提供了比较好的基础。第二，现代农业发展态势良好。村民主要从事粮食、红薯、草莓、蔬菜等农产品规模化生产，也有部分村民专职为本村及周边村提供农业生产的专业化服务。第三，农民专业合作社多，且运行比较规范。截至2014年，全村共有农民专业合作社15家。其中，3家为粮食（或粮油）专业合作社，3家为植保专业合作社，5家为果蔬专业合作社，2家为水产专业合作社，1家为草莓专业合作社，1家为红薯专业合作社。15家农民专业合作社中，7家合作社的法定代表人为“村两委”成员，包括村支部书记、副书记、村委会主任等，即“村两委”10名成员中，7人有自己的专业合作社。15家农民专业合作社中有一家被认定为省级示范性农民专业合作社，带动了其他合作社的规范化发展。

（二）C村的治理主体

在C村，除了“三会一社”外，农民专业合作社成为名副其实的治理主体。其作用主要表现在：第一，把分散化的农户组织起来，从事农业生产，深化产业分工，发展现代农业，促进农业转型升级。比如专业合作社专门从事某种农产品的生产，甚至专门从事农产品生产的某个环节。产业分工获得了规模化效益，提高了全要素生产率。第二，加强农田水利基础设施建设。比如C村最大的东丰粮油专业合作社，经营耕地面积多达600多亩，经营范围内的农田水利基础设施全部由合作社统一规划和建设。第三，重塑公共精神。合作社成员通过集体商讨经营计划、共同生产、共享经营成果，合作意识不断增强，利益共同体的观念不断植入，公共精神得到重塑。第四，提供公共产品。比如C村修建村文化活动交流广场，在争取财政补助和村集体经济筹集一部分资金后，留下的7万元资金缺口由15家农民专业合作社赞助。

（三）C村治理的组织架构

C村治理的组织架构并非金字塔型，而是圈层结构。这种结构类似太阳系，太阳在中心位置，地球等行星围绕在太阳周围，构成一个圈。相对而言，地球又是一个中心，月亮围绕在地球周围，又构成一个圈。在C村，位于最中心的是“村两委”，其中村党支部是法定的领导核心。在“村两委”周围，聚集着村民监事会、村经济合作社、村民兵连、村妇联、村民小组、农民专业合作社等多个治理主体，构成一个圈。每个治理主体又是一个中心，周围聚集着同质性的村民，构成一个个的圈。这样一圈一圈一层一层向外推衍，所有村民都包含在这样一个组织架构之中。在众多的圈中，聚集村民比较多、关系比较密切的是农民专业合作社，比如东丰粮油专业合作社，有88户农户作为社员融入在这个圈子里。

（四）C村治理主体之间的关系

首先，“三会一社”、农民专业合作社等重要治理主体之间不存在严格的等级关系，没有上下级之分。其次，村党支部发挥领导核心作用，但不是通过命令、控制等传统方式实现，而是通过组织动员、规则制定、行为监督、协商调解等方式来实现。再次，各治理主体之间普遍存在互动合作关系。以“村两委”和农民专业合作社为例，双方既有政治层面的互动合作，又有经济和社会层面的互动合作。在政治层面，互动合作的主要形式有：农民专业合作社中经营能力强、公道正派、威信高的负责人通过法定程序进入“村两委”，得到群众首肯的能人通过“群推党定”的形式吸收到党组织，“村两委”成员牵头成立农民专业合作社。在经济层面，互动合作的主要形式有：农民专业合作社负责带领村民增产增收，推动现代农业发展；“村两委”为农民专业合作社生产经营创造有利条件，比如协调土地流转、推动落实支农政策、积极争取项目资金、提供融资和市场信用担保等等。在社会层面，互动合作的主要形式有：“村两委”和农民专业合作社协商处理村庄公共事务，合作建设村庄公共基础设施，“村两委”协调解决农民专业合作社内外部利益纠纷，农民专业合作社协调解决“村两委”与村民的矛盾。

四、结论与讨论

C村的个案分析表明，村庄社会结构巨变，必然要求村庄治理结构做出相应调整，唯有如此，治理结构才能适应社会结构，才能取得良好的治理绩效。

第一，实现多元主体协同治理。当前，以村党支部为核心的“村两委”成为村庄最重要的政治力量，以农民专业合作社为代表的新型经济组织成为村庄最重要的经济力量，以乡贤为代表的群体成为村庄最重要的社会力量。在村庄治理中，每一种力量都能发挥独特的作用，每一类治理主体的作用都无法被其他治理主体替代。这就决定了村庄治理主体必须多元化，必须在传统治理主体基础上加入农民专业合作社、乡贤等新的治理主体，以实现各类治理主体和衷共济、优势互补，提高治理绩效。

第二，构建圈层组织架构。圈层组织架构是 “圈”与“层”的结合。“圈”反映的是互动关系的频度，或者同质性。同一个圈子的主体间互动关系频繁，比如“村两委”与村民小组、农民专业合作社之间，农民专业合作社与社员之间；或者具有同质性，比如村民小组这个圈子里的村民具有地缘上的共同点，农民专业合作社这个圈子里的社员从事同一产业的生产经营。“层”反映的是治理格局中的层级关系，在村庄治理中，中心层级的治理主体发挥主导性作用。“村两委”位于中心层，村民监事会、村经济合作社、村民兵连、村妇联、村民小组、农民专业合作社、乡贤等位于第二层，村民位于第三层。意味着村庄治理中，在“村两委”和第二层治理主体之间，“村两委”发挥主导性作用；第二层治理主体和第三层治理主体之间，第二层治理主体发挥主导性作用。

第三，治理主体之间建立互动合作关系。传统的金字塔治理结构遵循等级制度，上级对下级层层授权，治理主体间建立的是命令和控制关系。圈层治理结构虽有层级之分，但不存在层层授权。比如村党支部由乡镇党委授权；村民委员会、村务监督委员会、村经济合作社由村民授权；农民专业合作社理论上由社员授权，实际上由市场授权；乡贤由社会授权。因此，圈层治理结构的不同层级之间不存在命令和控制，主体之间建立的是互动合作关系。

［1］朱国云.科层制与中国社会组织管理模式［J］.管理世界，1999（05）.

［2］渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析［J］.中国社会科学，2009（06）.

［3］吴毅.村治变迁中的权威与秩序——20世纪东川双村的表达［M］.中国社会科学出版社，2002：111.

［4］韦伯作品集——支配社会学［M］.南宁：广西师范大学出版社，2004：22-25.

责任编辑：曹丽娟

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1008-6323（2016）03-0011-04

季婵燕，中共衢州市委党校副教授。

2016-04-20