被告席上　社保局长来了

■文/本刊记者 刘洪清



被告席上社保局长来了

■文/本刊记者 刘洪清

第一个“吃螃蟹”的部门

2015年12月31日上午9时，广东省人社厅副厅长郑朝阳、东莞市社保局局长邹联、广东省人社厅法制处处长林景青一行来到东莞市第一人民法院，参加了行政庭开庭审理的一宗工伤认定行政争议案。对于邹联来说，这已经不是她第一次走上法庭应诉了。当年的4 月3日，邹联就曾以被告身份参加了南城某单位诉东莞市社保局工伤认定行政确认纠纷一案。

2015年3月3日，原告南城区某单位因与被告东莞市社保局存在行政确认纠纷向东莞市第一人民法院提起公诉。2015年4月3日法院公开审理了此案。被告东莞市社保局于2014年11 月3日作出《认定工伤决定书》，认定第三人李某于2014年1月13日受到的事故伤害符合《广东省工伤保险条例》之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。

原告南城某单位则诉称，2014年1 月13日，第三人李某因私事外出，途经南城区莞太路旧海关路口路段时发生交通事故。第三人以其是上班途中交通事故受伤为由申请工伤认定。被告东莞市社保局作出《认定工伤决定书》，认定第三人所受伤害为工伤。原告不服该认定，依法提出行政复议申请，东莞市人民政府维持被告作出的工伤认定。原告不服，依法提起行政诉讼，请求法院依法撤销该《认定工伤决定书》，并依法认定第三人所受伤害为非工伤。

“我们是第一个‘吃螃蟹＇的部门，我认为行政首长当被告没有什么不光彩。”2015年10月28日晚，忙碌完公务的邹联抽出时间接受了本刊记者的采访。她开宗明义地指出，行政首长出庭应诉机制是依法行政的重要组成部分，学法、知法、讲法、用法、守法是全体公民的责任和义务，领导干部也是公民，也应该守法，在法律面前人人平等，作为领导干部更应该带头守法。

邹联回忆，当时她和代理律师、工伤认定工作人员一起参加了应诉，法庭经过提交证据、法庭调查、双方辩论和陈述等环节。“开庭整整一个下午的时间，我都坐在被告席上，最后还就认定工伤的争议焦点上班途中、上班时间等作了陈述。”其后的行政判决书认为，被告东莞市社保局根据查明的事实，认定第三人是在上班途中发生的交通事故并无不当。判决驳回原告的诉讼请求。

邹联（左一）上庭应诉

通过出庭应诉，邹联对依法行政有了更深刻的体会：“在行使行政权力中，老百姓不满意行政处理结果，通过法律途径走上法庭，也是社会的进步。我们也希望协商沟通解决不了的案件通过法律途径解决，这也是一件好事，让老百姓感受到法律裁决的公平公正。原告和被告在法庭上是平等的。行政首长出庭也是受教育的过程，能帮助提高行政执法水平，反思经办环节中还有哪些需要完善的地方。”

2013年10月，东莞市出台《关于加强全市行政机关行政首长出庭应诉工作的通知》，《通知》下发后的首宗由行政机关负责人出庭应诉的行政案件，也是一起认定工伤的案件。东莞市社保局也是从那时开始“吃螃蟹”的。

2013年11月22日上午9时，东莞市第一法院庭审现场，时任东莞市社保局局长梁冰坐在了被告席上。该市社保局下属的33位分局长无一缺席，全程旁听了庭审过程。在那次庭审辩论过程中，梁冰虽主要由委托代理律师进行应辩，但并非默不作声的“旁听者”，曾多次向原告申请出庭的证人发问。

社保局是东莞市首个行政首长出庭应诉的政府部门，当时亦被媒体高度关注。庭审结束后，梁冰刚从被告席上站起来，就被大批媒体包围争抢发问。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情复杂：“有警示，有压力，更有动力，自己要带头依法行政，牢记为人民服务的宗旨。”

从“告官见官”到“应诉应声”

随着群众维权意识的加强，民告官的现象越来越多。东莞市社保局法制科科长甘剑介绍，东莞市社保局相关行政决定被提起行政复议、行政诉讼的数量相对较大。其中，2001年至2005年，社保行政案件曾由每年20多宗激增至每年300多宗，增速明显。社保行政诉讼在法院受理案件中位列第一，市里出台行政首长应诉工作规则和通知后，社保局非常重视，专门印发了《关于加强全市社保分局负责人出庭应诉有关工作的通知》，建立分局负责人出庭应诉制度，健全分局负责人出庭应诉考核机制。

东莞市社保局南城分局局长张剑赋、副局长叶伟林也先后多次走上被告席。叶伟林告诉本刊记者，2015年他先后两次走上法庭应诉。“我在庭上做过一次答辩。说真的，因为之前没有专业系统地学习过法律，第一次进行答辩时心里还是很紧张，通过现场答辩，收获也很大，学到了好多法律知识，对社保依法行政也有了清楚的认识。”

社保应诉案件主要集中在工伤案件，为什么该类应诉案件多？甘剑告诉本刊记者，工伤类案件既要与企业“斗法”，也要与员工“斗法”。认定工伤的案件，企业起诉多；认定非工伤的案件，员工起诉多。一般职工发生工伤，社保支付工伤待遇后，有些企业对生活费的补偿部分不愿支付，就走法律程序起诉社保局。认定非工伤有争议的，员工为了获得赔偿，自然会起诉社保局。也有特殊的案例，有的员工认为民事赔偿高于工伤待遇，坚持不要认定工伤，要走民事赔偿的，也会告社保局。

传统中国社会是一个官本位的社会，历来有“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统。随着公民法制意识的增强和权利意识的觉醒，以行政机关作为被告的案件正逐年递增。在社保领域内，由于社保改革一直是自下而上的“摸着石头过河”，缺乏制度顶层设计的支撑，在社保领域内的行政诉讼案件呈快速增长的趋势下，“民告官”社保类行政诉讼案件随之大量涌现。

目前，大部分地区采取的是委托单位的一般工作人员出庭应诉，有的仅仅是委托律师代理出庭。社保负责人出庭应诉非常少见，从“告官不见官”迈向“告官见官”，东莞市社保局在该市率先迈出了可贵的第一步。并且在出庭应诉中，社保负责人呈现了“敢出庭、愿发声、有作为”的良好面貌。这不仅在东莞市，更在全国社保系统内，在推进社保依法行政上具有“标本意义”。

将“依法行政”践行到底

在社保类的行政诉讼案件中是否有败诉的案例？邹联坦言：“败诉的案件也有。我们不怕输官司，作为政府部门，重要的是依法依规、公平公正执法。”行政诉讼的败诉，也能给老百姓一些信心，让老百姓看到希望，民告官也是能打得赢官司的。

“我们出现的败诉案件，是在执法程序上出现的瑕疵，有的是缺少公章或签名等程序上的问题，败诉案件我们也接受执行裁决，败诉后汲取教训，改进和完善社保经办程序，更加促使社保经办人员依法依规行政。败诉也不一定是坏事。”邹联如是说。

对于败诉案件，不是点对点地解决个案问题，而是着力从制度政策层面上进行完善补漏。而电子社保强大的信息系统支撑，也为经办程序的完善起到了保驾护航的作用。将原来的事后监督，提升为事中监督，甚至能拓展为事前监督。邹联举例说，稽核业务有一个预警系统，经办业务出现异常，系统就会弹出警示界面，相应的风险颜色提示对应的风险级别，稽核部门对问题展开调查研究，对于普遍性的问题则会同业务部门进行制度和程序的完善。

行政首长出庭应诉，依法行政改变了什么？邹联认为，上至领导下到全体职员更加重视依法行政，树立了依法行政意识，增强了社保服务意识，彰显了法治自信；同时，通过层层的压力传递，全员工作责任意识增强了，法律素养提升了，业务能力提升了；通过领导亲自参与，还有助于培养领导干部“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好习惯；最后，领导亲自参与，有利于及时发现和纠正问题，化解了社保缠访、闹访的纠纷和矛盾。

透过东莞市社保局行政首长出庭应诉的观察，本刊记者认为针对社保类行政诉讼案件，社保局长“敢出庭、愿发声、有作为”当树立三种心态：一是平等的心态，在法律的裁判面前，官民身份平等，有利于社保部门淡化权力色彩，增强为民服务意识；二是自我检视的心态，无论是参保人员对社保行政行为的法律依据不知晓、不理解、有误解，还是社保程序和政策层面的漏洞，都是对社保管理服务的一种严格考量和自我检视，要从依法行政层面促进制度和管理服务的进一步健全和完善；三是替民维权的心态，通过行政诉讼，考虑的基点不是政府部门的尊严，而是百姓的权益。随着法治建设的推进，应该让敬畏法律成为习惯、尊重人民成为自觉、平等理念成为行动。