各国创新创业政策及发展经验速递

□ 文/吕月珍 杭州市科技信息研究院

各国创新创业政策及发展经验速递

□ 文/吕月珍 杭州市科技信息研究院

世界经济发展进入新阶段，创新驱动成为主要发展动力。我国经济社会发展进入新常态，推进大众创业、万众创新成为我国经济转型发展的重要举措。法、德、英、日等发达国家在鼓励科技创新、优化创业环境等方面制订了一系列政策措施，并取得一定工作成效，对推进我国创新创业工作开展具有重要的借鉴意义。

法国

法国是老牌工业强国，2012年受欧债危机影响，经济增长乏力，为此，奥朗德政府致力于从科技创新、高等教育和研究人才培养、产业复兴等方面振兴国家。

建设创新体系。为实现复兴，法国实施了全面的科技与新工业政策。在战略规划上，法国制订了一系列关于创新和工业发展的国家战略、工业计划、创新投资计划，如《法国—欧洲2020：研究、技术转移和创新的战略议程》、《34个新工业计划》、《未来工业计划》、《未来投资计划》等。在科研投入与资助措施上，法国以未来投资计划为主线，对卓越领域的科学技术与工业发展进行大规模的资金投人，支持创新发展；为了支持中小型创新企业的初创与发展，除了继续实施原有的财政资助措施外，还新成立国家投资银行，整合全国银行资源，对中小企业和中型企业提供更便捷的融资渠道，并实施“法国技术倡导计划”加速研究成果的推广和落地。在高等教育和人才培养上，逐年加大高等教育和研究预算，研发投入占国民生产总值比值始终位于全球创新国家前列，培养发展科研人员队伍以保持创新竞争力。在卓越技术和尖端工业领域方面，继续支持竞争力集群发展，并重点关注卓越公共研究机构的发展，如实施“卡尔诺研究所计划”，鼓励公共研究机构和私人研发企业的协同创新。

加快风险投资发展。1997年，法国成立创新企业基金（FCPI），旨在鼓励个人投资高新技术企业，通过信托投资公司购买高新技术公司的股票。同时，设立创新投资公共基金，该基金总额的60%以上用于购买未上市的中小型（规模500人以下）高新技术企业发行的有价证券。通过认购创新投资公共基金的方式进行的投资可以享受投资税收25%的减免。创新企业基金到2001年达到了高峰，在法国投资体制中占据着重要地位，在中小型高新技术企业起步阶段时提供必要的资金支持。1998年，法国政府设立第一批风险投资公共基金，法国政府出资6亿法郎，欧洲投资银行出资3亿法郎。2000年国家风险投资公共基金首批向19个风险投资公共基金投入8.16亿法郎，约占初期国家风险基金的91%。这19个风险基金另外自筹了65亿法郎，向205个起步阶段的高新技术企业投资15亿法郎。法国政府还与欧洲投资银行和信托投资局合伙建立了第二批风险投资公共基金，三方各认购3.24亿法郎（5000万欧元）。公共基金管理公司主要涉及种子基金、风险投资、地方私募股权投资。从2000年开始，法国风险投资发展非常迅速。

德国

德国是资本主义最发达的国家之一，经济稳定位列世界第四，汽车和汽车配件工业、电子电气工业等5大支柱产业具有世界性竞争力。为保持经济的韧性，德国政府重视技术创新和产业孵化，德国综合创新能力位居世界第三，德国在科技创新方面的成就世界有目共睹。德国政府在科技发展中的战略思路及明确的职能定位，保证了德国科技政策的正确导向，引领德国科技不断发展和创新。

战略规划的提出——为充分发挥科学研究的功能，应对国际国内各种新技术发展的挑战，2010年7月，德国政府颁发了《德国2020高技术战略》报告，报告汇编了德国联邦政府各部门的研究和创新举措，同时，出台了一系列高技术战略创新的整体方案和创新政策，确定了不同领域创新目标的优先顺序和新方式，如集群竞争、创新联盟等。2012年，联邦教研部又推出了一个专项计划“2020-创新伙伴计划”，计划在2013至2019年间投入5亿欧元，以支持德国东西部研发创新合作，形成研发创新合作联合体和具有国际影响力的新型技术创新结构。2013年4月，德国政府提出“工业4.0”战略，工业4.0是一个高科技战略计划，该项目由德国联邦教育局及研究部和联邦经济技术部联合资助，投资预计达2亿欧元。旨在提升制造业的智能化水平，建立具有适应性、资源效率及人因工程学的智慧工厂，在商业流程及价值流程中整合客户及商业伙伴。其技术基础是网络实体系统及物联网。该战略被认为是以智能制造为主导的第四次工业革命，工业4.0的创新创业生态体系正在德国科技园区孵化成型。

创新创业生态体系的建设——德国创新创业生态体系的主要特点有：

多元主体参与创业刺激计划。以联邦政府、联邦教研部和联邦经济技术部等为代表，德国政府注重通过多元主体参与的创业刺激计划，来促进高校等单位带动区域应用科学产业化发展。如通过“中小企业专利行动”资金补贴项目，提高中小企业在创新过程中使用专利和科技数据库的意识及能力，并在获得专利后帮其进行产品市场化。

政策性金融支持中小企业。联邦政府、州政府、政策性银行和大型企业设置高科技创业基金，对创新型企业给予风险投资支持。如联邦经济技术部、德国复兴信贷银行等。开发用来支持中小企业的“EPR创新计划”，向申请者提供总额不超过500万欧元、偿还时限长达10年的研发贷款支持，帮助促进新产品研发和市场推广等。基金对于初创企业专注于技术或服务研发提供了必要的资金保障，并且在偿还时间上相对宽松。政策性银行对于联邦和州政府的创新研发政策能够落实到位，所提供的基金产品服务能够精准满足初创企业的需要。

产学研人才双向流动。研究人员在科研机构工作一段时间之后，会进入企业。同时，部分企业的研发人员也会流通到高校、科研院所，他们指导的学生毕业后又进入企业。德国高校和科研机构鼓励教师、科研人员带着研究成果去创办公司，或者到企业担任研发顾问。在创业初期，一些科研机构还会提供启动资金。待企业壮大后，科研机构会将所持股份卖掉，再用这笔资金扶持其他类似的初创企业。

企业研发资金来源多样化。企业可以在欧盟、联邦和地区层面申请不同的研发激励，具体形式包括贷款、补贴、担保、股权、权益资本等。为保障资金投入的有效使用，在依托学术委员会把关的同时，德国还广泛采取第三方委托管理的形式。德国目前大约有20家主要的项目管理服务提供商，它们与政府或基金会签订合同，专门负责项目的预评估、质量控制、进度监管、应用推广等。获得创新激励的项目团队要向管理方不断提交进度报告，并接受询问和视察。这些管理机构的雇员大多拥有专业背景，能够抓住关键，管到点上，遇到问题也容易进行专业上的沟通，既为政府减了负，也避免了信息不对称、政府过度干预等问题。

英国

英国文化中极富历史意义的创新精神，据《欧盟创新记分牌》（EIS）的排名，英国的创新绩效始终保持在欧盟成员国前五名。2008年欧洲债务危机后，英国政府将创新作为实现经济复苏的唯一出路。为此，英国政府一方面重新分析评估英国的创新体系和创新绩效，一方面重新审视自身的定位，加强顶层的统筹规划，完善创新体系建设，陆续制定了体现国家意志的《创新与研究战略》和一系列《产业发展战略》，并出台了很多具体的政策措施。

推动创新生态系统发展。英国出台“创新与研究战略”，全面推动创新生态系统的发展。2011年12月，英国政府出台了名为《以增长为目标的创新与研究战略》，对英国未来的创新与研究发展做了全面部署，提出政府要从5大方面采取措施，完善创新体系建设，发挥创新生态系统的整体效能，驱动经济发展。一是“发现与开发”：广泛资助“蓝天研究”（泛指“由好奇心驱动的基础研究”），重点投资能够带来最大潜在回报的新兴技术领域，如生命科学、太空技术和创意产业等；二是“创新型企业”：出台支持企业研究和创新的政策，为企业营造良好的创新环境，鼓励各种形式的创新；三是“知识和创新”：促进不同创新组织之间更加紧密的联系、合作、网络和集群，提高创新生态系统的整体活力和效能；四是“全球合作”：发展各种新形式的国际合作关系，积极推动英国优势技术的国际化，加强英国作为全球创新参与者和受益者的能力；五是“政府的创新挑战”：通过开放数据、简化手续、政府采购等政策措施成为创新的推动者，消除阻碍创新的障碍。

制定国家产业战略。在“创新与研究战略”的基础上，2012年9月，英国政府又发布了《英国产业战略：行业分析报告》，指出政府要与产业界建立长久的战略伙伴关系，共同培育商业发展机会，刺激经济增长，创造就业。加强官产学研的沟通合作是产业战略机制协调的重点。基于该报告的行业分析结果，英国政府陆续发布了11个重点产业的发展战略规划，采取长期的、“政府一盘棋”的办法支持产业发展，为投资和增长增添信心。

构建新的技术创新体系。英国政府大力投资于本国具有专长的新兴技术，并采取了“两手抓”的办法：一方面，大力投资英国目前具有优势的新兴技术，打造世界级的技术与创新中心；另一方面，积极寻求未来的新兴技术，提前布局，抢占技术制高点。英国政府通过积极识别和判断未来的新兴技术领域，根据英国科学界、研究理事会和技术战略委员会的多方意见，选定大数据和高能效计算、合成生物学、再生医学、农业科技、储能、先进材料和纳米技术、自动机器人、卫星与航天技术应用等8个前瞻技术领域进行重点投资。2013年1月英国政府为这些领域分配了6亿英镑的额外资金，2013年7月再次宣布向合成生物学增加6000万英镑投资。

建立技术与创新中心。为了使科技更好地服务于经济发展，促进研究成果向生产力的转化，英国政府决定在2011-2014年的4年里，委托技术战略委员会，投资2亿多英镑打造9个技术与创新中心。目前已经在高附加值制造、海洋可再生能源、细胞治疗、卫星应用、互联数字经济、未来城市和交通系统等领域建立了7个中心，还将在能源系统、分层医学诊断方面设立两个新的技术与创新中心。

支持私营部门的创新。“创新与研究战略”指出，企业的创新是英国生产力提高和国家发展的核心驱动要素，英国未来经济的增长取决于企业的创新能力，包括技术创新和其他各个方面的创新（如设计、管理、组织、人力资源、知识产权等）。在资源有限的情况下，政府除需要增加投资外，更重要的是创造良好的环境，使企业容易获得必要的资源，鼓励企业自身增加研发投入，并引导社会资金投向创新。为此，英国政府采取了一系列的政策措施：一是对企业的研发税收政策进行重大改革，使英国进入企业研发税收优惠幅度最具竞争力的国家行列；二是支持创新投资基金、企业资本基金、天使共投基金等各种风险投资，改善企业融资渠道；三是实施多种鼓励企业研发的计划，通过“企业创新券计划”资助中小企业与科研机构开展合作，提高中小企业的创新能力。

推动科研数据的开放共享。2012年英国皇家学会发布了《作为开放事业的科学》报告，重点强调数据开放性原则，在英国各界产生很大影响。为了促进科研成果的交流和扩散，提高科研效率和效益，英国政府随后宣布，要求未来公共经费资助的科研成果要向科学界和公众公开，这些研究成果原则上要刊登在对公众免费开放的期刊或其他学术载体上。英国研究理事会也宣布了鼓励科研成果公开的新政策，要求从2013年4月1日开始，受其资助的科研成果要发布在符合“开放原则”的期刊或其他载体上，一般情况下要求期刊在出版新论文时，应通过网站等方式即时免费对读者开放；即使出现不能即时开放的情况也应在6个月内免费开放，仅少数例外的学科可以宽限到1年。

日本

日本政府在国家创新活动中始终处于主导地位。为了走出经济发展困境，日本政府加大在科技研发中的投入，并确立“知识产权立国”的国家战略，标志着日本经济向“创新型经济”转型。

加强创新研发引导和效率提升。加强对企业创新研发的引导。日本企业创新实施能力享誉世界，但在信息产业等新兴领域滞后于欧美，暴露了日本企业过于追求技术而忽视基础创新、创新体系相对封闭和前瞻性不足等问题。2014年2月日本内阁发布“创新研发推进计划”，强调在重点创新领域加强技术路线预测引导产业前瞻的重要性。此外，日本政府还通过组织产学交流、成立中介组织等措施推动企业与高校合作开展基础创新研究。受政策促进影响，日本产学合作研究从2003年的7248项增长为2013年的16925项。提升创新研发的能力与效率。日本一方面增加基础研究经费，另一方面增加面向科研人员和公立研究机构的竞争性研究经费，2013年仅竞争性研究经费预算就达4085亿日元。在创新研发管理上，日本政府自2008年开始将除防卫与警备外使用科研经费的所有部门纳入“e-Rad研发管理系统”，有效治理了重复研究及经费过度集中等问题。

深化创新组织与制度改革。加强创新组织体制改革。日本在2012年批准成立“科学技术创新战略本部”，并于2014年2月成立内阁“研发创新促进会议”，意图强化国家创新的集中治理。深化研究体制改革。日本2006年在第三期“科学技术基本计划”（简称“基本计划”）就推出了一系列旨在建设透明人才管理体系、搭建年轻研究人才支持平台、推进大学研究生院改革等目标的政策措施。第四期“基本计划”（2011）又提出建设面向社会课题的创新体制、积极参与国际标准化竞争和加强科技研发评估等措施。

调整国家创新评估的指导方针。2008年和2012年，日本两次修订了《国家研究开发评估大纲指针》，对公立科研机构研发评估做出更加细致的规定。对比两次修订，《国家研究开发评估大纲性指针2012》着重关注了研发计划评估和促进措施目标成果设定的评估。

加强创业教育及支持。重视创新创业教育。日本社会对创新创业教育的重视程度普遍较高，特别是学生创新创业教育的衔接问题。日本针对不同教育阶段学生的身心发展特点以及能力水平，开展不同类型的创新创业课程以及实践活动，其先进的教育理念和以培养全面发展的人为创新创业人才的培养目标，明确的创新创业人才的知识结构与能力结构，都体现出整个社会对创业教育的重视程度之高。资金、政策支持创业教育。日本高校创业教育的顺利开展离不开国家政策和资金的支持，主要体现在两个方面：一方面，完善的国家创业政策。无论是《学技术基本法》还是以促进就业为主的《中小企业新事业活动促进法》都在国家政策上给予了创新创业教育强有力的支持；另一方面，建立了政府及社会各界多元化的融资渠道。在创业教育运行时，企业提供了强有力的资金和技术支持，同时政府为了拓宽融资渠道，将支持资金划分为四个部分，第一，直接资金，即由新事业开拓出资事业（中小企业基本设备机构）、中小企业投资育成公司出资等；第二，间接资金，即新创业融资制度，女性、年轻人、年长者创业家支援资金、小规模企业设备资金制度；第三，信用补足，即由信用保证协会进行保证的制度；第四，补助金，即由新事业开拓补助金“中小企业基础人才确保补助金”方式等进行补助。

新加坡

新加坡被誉为“科技天堂”，是全球最富裕、科技最先进的国家之一。新加坡科技发展水平位居世界前列，尤其是政府电子信息化建设特别突出。新加坡还制定了“5年跻身生物技术顶尖行列”的目标，把新加坡建成“生物岛”。

新加坡主要科技创新实践经验有：

制定鼓励科技创新政策措施。早在1991年，新加坡就成立了国家科技局，定期出台国家科技发展五年计划、科技补助和奖励计划等，并为各类研究机构提供科技研发经费支持。新加坡政府积极地制定科技规划，出台了一系列的科技计划，如“革新2020”计划、21世纪科技企业家计划、21世纪资讯通信计划、生命科学发展计划等。同时，新加坡政府还制定了非常明确的产业导向政策，不仅可以减免税收，政府还可以参与投资，甚至是帮助企业补充研发费用。为促使研究机构加强与产业界的合作，国家研究机构在从科技局申请到课题经费后通常只能得到总经费的70%，其余部分将由科技局根据工业界提供的资助金额等量拨付。

加强重要领域研发投入。新加坡政府把信息通信、生物制药以及微电子列为最重要的发展领域，并给予高强度的投资支持。新加坡科技研究局公布的《2010年全国研发调查报告》指出，2010年新加坡政府研究和发展的总开支为65亿元，科研人员和工程师人数同比增长6.4%。在制定的2010年～2015年科技五年规划中，把研发投入再增加20%～25%。新加坡政府将生物产业作为未来的第一支柱产业，发展生物医药研发战略，先后成立了生物技术工程技术中心、食品生物技术中心及生物科学中心。新加坡政府控制的生物风险投资就至少有12亿新元，拉动了海外生物巨头的投资，诸如诺华制药公司（Novartis AG）、瑞士特制化学品生产企业Lonza Group AG等公司在新加坡建立战略性基地。此外，新加坡的高校、科研单位提供小额的资本鼓励学生、科研人员进行科技创业。

重视科技教育及人才引进。新加坡非常重视科教事业，在过去30年中，新加坡的科技与教育支出在国家各项经费开支中仅次于国防预算，居第二位。新加坡崇尚精英教育，投巨资设立政府奖学金培育精英人才。从2000年开始，新加坡政府每年拨款5亿新元，通过国家科技局选拔优秀的高中毕业生和大学生去海外留学，在10年内培养1000个生命科学博士，支援新型的知识和研究密集行业的发展。2012年2月，新加坡经济发展局又推出“生命科学人力开发计划”，将拨款6000万新元作为该计划的经费，希望5年内培养出245名能为生命科学做出贡献的专业人才。新加坡政府还会提前布局，为半导体材料制造、精细工程等新兴产业储备高端人才。其中，“清洁能源奖学金”计划耗资2500万新元，将在5年内资助130名海内外硕士或博士，为清洁能源培养一批未来的产业领导者。此外，新加坡政府在海外广泛设立“联系新加坡”的据点，作为吸引和引进海外专业人才的前哨。每年有计划地从中国、印度等国家吸引优秀中、大学生，资助其在新加坡留学，签订合同，毕业后在新加坡工作6年。同时，政府和企业还主动在全球范围内挖掘领军人才并聘请到新加坡工作。

促进科技型中小企业发展。SPRING是新加坡主要的企业发展促进机构，其主要任务之一是促进中小企业特别是科技型中小企业的发展，在新加坡建立活跃的中小企业群体。为推动科技创业，SPRING实施企业发展计划与其他投资者合作提供种子基金，成立商业天使基金与其他天使基金合作提供天使基金，为有商业前景的科技企业的创立与发展设立专门支持计划。SPRING也为创业合作伙伴提供激励，如对天使基金实施税收减免，资助企业孵化器和企业加速器。为鼓励企业创新，SPRIN发起了创新券计划，协助企业向公共知识机构购买技术服务。为加强中小企业的创新能力，SPRING设立了技术创新项目，在该项目的支持下，中小企业既可以从SPRING与研究机构合作建立的创新中心获得技术咨询与建议，也可获得经费聘请海内外技术专家，还可获得经费来支付创新项目的合理开支。其他政府机构也实施了不少支持创新与创业的政策。国家研究基金会的全球创业高管项目吸引全球企业家到新加坡创办科技企业；环境与水产业发展委员会（EWI）的技术先锋计划鼓励环境和水技术领域的技术创新；新加坡旅游委会（STB）的旅游技术基金鼓励旅游行业的技术创新；科技局的Get-Up项目帮助中小企业发展核心技术能力。

营造创新与创业环境。新加坡政府着力营造创新文化，培养青年人企业家精神和创新精神。国家研究基金会资助大学的创业教育，还将资助大学建立创新与创业学院，来研究创新政策、传播创新与创业文化。新加坡标准、效率与创新委员（SPRING）资助学校建立学生创业学习项目，并发起商业领导计划培训企业的管理人员以及未来的企业管理人员。政府也重视基础设施的建设。如建立大学技术转移办公室、技术学院转化研发资助、医院/医学学术中心技术转移行动等机制，促进大学与技术学院、医院等研究机构科技成果的商业化；不断完善知识产权制度，并帮助中小企业提高知识产权管理水平。