“一带一路”视角下海洋航道安全法律保障机制研究

牛文杰

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)



“一带一路”视角下海洋航道安全法律保障机制研究

牛文杰

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

海洋航道安全是船舶航行的重要保证。海洋航行自是一项古老的国际习惯，任何国家船舶都可以自由选择任意海洋航道通过各个海域，同时这种自由也带来了自然和人为因素对航行安全的威胁。在共建“一带一路”倡议下，“海上丝绸之路”沿岸国合作维护海洋航道安全显得尤为重要。“海上丝绸之路”可以被定义为沿岸国互信合作共同保障沿岸国经济交往而指定的海洋航运通道。这种合作机制的构建需要国际条约和国内立法的法律保证以及有关航行安全的国际组织运作。

航道；安全；合作

21世纪是和平、发展、合作、共赢时代，在共建“一带一路”框架下，传承和弘扬“海上丝绸之路”精神在维护各国海洋航行利益方面具有重要指导意义。海洋航行自由是一项古老的国际习惯，任何国家船舶在海洋中都有自由选择海上航道通行权利，同时，海洋航行安全又因为自然和人为因素而受到影响。从海洋航行安全角度来看，“海上丝绸之路”可以被认为是一条由沿岸国各自管理和合作维护安全的特定海上航行通道。

一、“一带一路”视角下海洋航道安全法律概念解读

(一)“一带一路”视角下海洋航道安全

“丝绸之路”是千百年来连接亚欧古文明，促进沿线经济繁荣的通路，“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”是丝绸之路精神。提及海洋航道安全，“海上丝绸之路”范围涵盖了从中国南海到印度洋延伸至地中海亚欧非三洲近60多个国家。沿岸国家合作维护海洋运输安全是保障国家之间贸易的基本条件。便利国际运输，推进建立统一的全程运输协调机制是中国建设“海上丝绸之路”的目标。在此视角下，“海上丝绸之路”意义上的航道安全，是指沿岸国互信合作共同保障沿岸国经济交往过程中海洋航运通道安全的合作机制。海洋航道的安全是保障“海上丝绸之路”沿岸各国经济往来前提。尤其是在全球经济不景气、各国深化经济领域合作、互惠互利共享经济发展成果背景下，沿岸国合作建设和维护贸易运输往来过程中海洋航行安全稳定的秩序，是复苏和发展整个丝绸之路经济带的基本保证。

(二)海洋航道界定

海洋航道概念界定是讨论海洋通行等问题基础，目前国内外相关文献中并未对航道概念做出明确界定。在很多语境，下航道和航线概念相互混用，实际上航道和航线是不可避免要区分的两个概念。一般意义上，航道是指船舶在海上航行的通道，而航线是指船舶出发港与到达港之间航行线路。在英美法律术语中，航道或航线概念源自于“Sea lane”一词，是指一条特定的通道或者经常供远航船舶使用的路线，尤其是像海港和海峡这样限制水域。*SEA LANE, Black's Law Dictionary (10th ed. 2014)在国内立法中，2015年3月1日起实行的《中华人民共和国航道法》(以下简称《航道法》)明确定义了航道概念。航道是指中华人民共和国领域内江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。*《中华人民共和国航道法》第2条。从海洋航行安全角度来看，国内外法律概念并没有明确区分航道和航线这两个概念区别。可以看出，在航道或航线概念里都包含着保证船舶在海上航行中安全考虑。《公约联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)也指出，沿海国在其领海内，考虑到航行安全必要，可以要求行使无害通过权通过的外国船舶适用其为管制船舶通过而指定或者规定的海道和分道通航制。*《联合国海洋法公约》第22条。本文所涉及概念，也是以航行安全为出发点进行讨论的，因此以下统用“航道”。

(三)海洋航道安全内涵

海洋运输是一种古老而普遍的交通运输方式。传统的海洋运输受制于潮汐、风向、洋流等自然因素，现代海洋运输得益于科学技术的进步，自然因素对航运安全影响并不起决定性作用，但自然环境仍然是制约航运因素，而诸如海盗、环境污染、航行管控等人为因素对航运安全影响越来越大。狭义上，海洋航道安全指船舶在海上航行过程中航行不受其所通过航道潮汐、暗礁、天气等自然因素和人工作业威胁而安全畅通的通过海道状态。国内《航道法》对航道安全采用的是狭义概念，通过不完全列举方法规定了以下几种危害航道通航安全的行为：航道内设置渔具或者水产养殖设施；航道和航道保护范围内倾倒砂石、泥土、垃圾以及其他废弃物；通航建筑物及其引航道和船舶调度区内从事货物装卸、水上加油、船舶维修、捕鱼等，影响通航建筑物正常运行；危害航道设施安全；*《中华人民共和国航道法》第35条。广义上，海洋航道安全还包括在特定海道建立航行安全保障机制维护海洋航行安全，如沿岸国对过往船舶海上事故紧急救助机制、联合打击海盗机制和运输高峰期航道通行疏导机制等一系列有关保障船舶在航洋航道安全航行的法律机制。

二、国际海洋航行安全保障法律机制分析

(一)国际海事组织下航行安全保障机制

国际海事组织自成立以来在维护海洋航行安全方面发挥了重要作用。在国际海事组织促进下，截止目前已制定的涉及海事的公约近40个，其中大部分已经生效。这些公约旨在制定统一的有关海上的最高安全可行标准，促进海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染。目前在保障海洋航行安全方面发挥着重要作用的公约是《国际海上碰避规则公约》，该公约规定了船舶号灯、号型、声响和行驶过程中灯光信号等基本技术规范以及驾驶和航行规则。这些规则在长期实践中已经被诸多国家认可和接受，成为船舶海上航行的一般国际习惯。就海洋航道安全保障机制方面，国际海事组织制定了允许各国选择加入或强制执行的技术标准规范，但在维护海洋航道安全方面尚未有相关技术标准规范。

(二)《联合国海洋法公约》下航道安全保障机制

《公约》基于航行安全必要，赋予沿岸国在其领海内对行使无害通过权的外国船舶进行管制而指定或者规定其通过的海道和分道通航制度权利。沿岸国在指定海道和规定分道通航制时有义务考虑到国际组织建议、习惯上的国际航行水道、特定船舶和水道特殊性质以及船舶往来频繁程度这四个要素，同时，也有义务将这种海道和分道通航制在海图上清楚标出并且妥善公布。在群岛国水域，群岛国在指定供外国船舶迅速不停通过其水域和领海航道时，出于船舶安全通过考虑，可以指定海道和规定分道通航制。该海道或分道通航制同样也需要在海图上标出并妥为公布。不同于沿岸国在指定海道和规定分道通航制时义务，群岛国指定海道和规定分道通航制需要遵循一般接受的国际规章。另外，群岛国有义务向主管国际组织提出建议，且该组织仅可采纳其建议而非提出建议。目前，我国和大多数“海上丝绸之路”沿岸国海洋立法资料*张海文，李红云：《世界各国海洋立法汇编》(亚洲和大洋洲国家卷，法律出版社，2012年版.中尚未详细规定指定海道和分道通航制。

(三)区域性合作框架下航行安全保障机制

目前亚洲地区第一个政府间海上安全合作机制是2004年11月在日本东京通过的《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》。该份协定建立了针对打击海盗和武装劫船行为建立了一个关于维护船舶航行安全的信息共享机制。在该协议下信息中心保障有关海盗和武装劫船事件信息在缔约方之间能够迅速传播，以及收集、整理和分析这些信息，将其发送给各缔约方。并且在有合理理由相信存在海盗和武装劫船的紧迫威胁时，向缔约方发出适当警报。同时，该信息中心还是缔约国之间传递合作请求及采取措施要求的传送站。这种以信息的快速传递为基础的海上航行安全合作很好地利用了现代信息交流技术，能够及时发现威胁船舶的危险，并迅速采取措施。在印度洋海域，欧盟国家为了打击亚丁湾海盗对欧盟国家船舶的安全威胁，基于联合国相关决议，欧盟委员会通过了“亚特兰大合作”决议，保障印度洋亚丁湾海域航行安全。这些区域性海上安全合作注重解决区域内威胁海上航行安全突出问题，忽略了海洋航道安全日常管理和维护的重要性。

三 “一带一路”视角下航道安全保障的法律机制构建

(一)积极参与国际航行安全保障条约

国际条约是国际法主体之间设定权利和义务最基本的法律文件。与海洋航行安全有关的国际条约在保障船舶航行安全过程中发挥着重要作用。目前，我国加入或对我国生效的条约如下表所示*表格信息整理自外交部网站：《中国参加国际公约情况一览表(1875-2003)》，地址：http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t4985.shtml访问日期2016-6-9。。

序号公约名称保存机关生效日期我国参加情况1便利国际海上运输公约国际海事组织秘书长1967.3.51994.12.29决定加入1995.1.16交存加入书1995.3.16对中国生效2国际海上避碰规则公约国际海事组织秘书长1977.7.151980.1.7交存加入书同日对中国生效31972年国际海上避碰规则1993年修正案(Annex)国际海事组织秘书长默认接受,1997.5.1对中国生效41988年制止危及海上航行安全非法行为公约联合国秘书长1992.3.11992.3.1对中国生效,其中对第16条第1款声明不适用中国51921年可航水道制度的国际公约与规约国际联盟秘书长1922.10.31未加入61921年可航水道制度的国际公约的附加议定书国际联盟秘书长1922.10.31未加入

除上述条约外，我国尚未加入《1921年可航水道制度的国际公约与规约》及其附加议定书，但是，在维护国际航行水道方面，《1921年可航水道制度的国际公约与规约》及其附加议定书规定的内容对未来维护“海上丝绸之路”航道安全具有重要参考价值。这些内容包括定义了“通海可航”不排除从一船到另一船转运、沿岸国有维护水道可航性和航行便利的义务、一沿岸国请求另一沿岸国为改善水道可航性而经行必要的工程的权利、各沿岸国有义务就其主权或者权利下的国际性可航水道经行管理等。

(二)完善国内分道通航制度立法

目前我国唯一一部规范航道的法律是2015年3月1日起实施的《中华人民共和国航道法》。这部法律比较全面地规定了内河航道规划、建设、养护、保护制度、法律责任等方面。这些规定是否可以适用于海洋航道，法律条文并没有明确说明。2011年，《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》中明确指出“加快出台航道法”，随后，全国人大常委会对航道法进行了立法项目论证并将此项目写入《十二届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2014年立法工作计划》。可见，海洋航道立法问题从一开始并没有被考虑进来。所以，国内法对于海洋航道并没有明确立法，《公约》中所提及的分道通航制度也尚属空白。另外，我国1984年1月1日起实施的《中华人民共和国海上交通安全法》，规定了一系列保障海上交通安全规则，但并未明确规定航道设置相关问题。该部法律自颁布以来还未进行任何修正，国内有学者从维护国家海洋权益角度出发，提出在该法修改时增加和完善相应的海上交通安全管理制度，并提到了建立管辖海域巡航制度、完善港口国监督制度、确立中国籍船舶域外管辖制度、明确部门协作制度等建设性意见。这些意见对于未来我国完善维护海洋航行安全相关的国内立法有重要参考价值。

(三)建立“海上丝绸之路”航道安全合作组织

现当代社会，国际组织在处理国际事务、维护区域间和平、解决国际争端等诸多方面发挥着重要作用。建立“海上丝绸之路”航道安全合作组织能够为“海上丝绸之路”沿岸国在船舶海道航行安全方面提供一个合作平台，建立有效的航道安全合作机制。航道安全合作机制是一个以服务船舶航行安全为中心，在信息交换平台沟通下，实现航道信息传达、航道日常管理及维护和海难事故紧急救助等方面协调的航道安全保障机制。如图示意：船舶在航道安全合作机制下通过信息交换平台实现航道通行状态互相交换。这些互相交换的信息一方面成为航道通行的水文实况，使得航道信息能够在船舶之间及时迅速传播，为船舶选择航道通行的决策提供信息，另一方面又为航道管理提供了依据，航道管理机构可以及时通知负责分段管理的沿岸国采取必要管理措施。同时船舶在发生海难事故时可以通过信息平台和协调机构迅速获得其事故所在海域邻近的沿海国救助。

结　语

海洋航道安全是沿岸国之间交往的重要保障，“一带一路”倡议为“海上丝绸之路”各国提供了一个合作契机。《公约》为了航行安全而赋予沿岸国指定海道和规定分道通航制度权利是各沿岸国在维护海洋航道安全方面重要的制度保障，为各沿岸国合作提供了国际法依据，促使沿岸各国在具有共同利益的海上通道安全领域进行合作。

[1] 国家发展改革委、外交部、商务部.推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[EB/OL].http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201504/20150400933572.shtml.

[2] 李志文,范天娇.《海上交通安全法》修改中对国家海洋权益的考量[J].中国海商法研究，2014(2).

[3] 邹立刚.保障我国海上通道安全研究[J].法治研究，2012(1).

(责任编辑：赵峰)

The Research on Sea Lane's Security Mechanism in Perspective of "One Belt and One Road"

NIU Wen-jie

(Law School, Hainan University, Haikou 570228,China)

The sea lane of navigation security is necessary for ships. Navigation freedom is such an ancient custom international law that any state's ship has the right shipping through any sea lane when it pass the sea areas, meanwhile, this freedom is threatened from some natural or human reason. Under the initiative of "one belt and one road", the cooperation on the security of sea lanes by the "one road" coastal states become more important. "one road" can be considered as a specified sea lane which is charged for the economic prosperous by the mutual trusted coastal state. This cooperation working system benefit from international treaty and domestic legislation and international organization.

sea lane;security;cooperation

2016-05-06 作者简介：牛文杰，男，汉族，甘肃临洮人。海南大学法学院在读硕士。主要研究方向：国际法。 基金项目：2015年海南省教育厅研究创新科研课题“‘一带一路’视角下航行权法律问题研究”(编号：Hys201531)成果之一。

D996.9

A

1009-9743(2016)03-0042-05

10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2016.03.009