财政分权框架下的地方政府债务问题研究

汪星

摘要：在财政分权的制度下，地方政府的债务出现了一些问题，这其中牵扯到复杂、庞大的利益链，本文通过分析地方债务中出现的问题，简要提出解决的措施。

关键词：财政分权 地方政府 债务

在国家整体的财政体系下，地方政府的财政是其中重要的部分。而考虑到现实的情况，国家政府并没有给予地方政府完全的自主财政权力，例如政府举债权力便受到了限制。对于财政分权制度，地方政府采取了各种形式的债务举措来完成财政任务，使地方经济得到发展。对于这种情况，需要完善财政制度，建立地方政府的债务法规法律。本文以财政分权为基础来讨论地方政府的债务原因和存在的问题，提出解决地方政府债务问题的建议。

一、地方政府形成债务的原因

在我国之前实行的计划经济下，中央政府计划并决定了大部分的经济决策，相关的生产和资源分配都需要中央政府来规划，地方政府丧失了自主财政权。随着市场经济的发展，地方政府有了一定的自主财政权，出现了财政不平衡现象，也就带来了融资的需要。财政分权便内生了地方政府的债务。

财政分权虽然带来了地方政府的债务融资和财政不平衡，但是并不影响其合理性。由多层级的政府体系来为社会提供公共产品，要比由单一的中央财政来对社会所有支出做决策更加有效。地方政府的借债会降低地方经济发展所需要的债务融资成本，能够为地方政府提供周转的资金，平滑收支缺口。但是在财务分权下政府之间的信息也有不对称的情况，因此需要建立健全财政问责制度，保证地方政府债务的合理性。

二、地方政府债务中存在的问题

（一）债务庞大、不透明

在2010年我国地方政府的负债规模已经达到了10.7万亿元左右，其中地方收入为4万亿元，地方的负债占地方财政收入的267.5%，这样规模庞大的债务以地方政府的财力来说，已经是难以偿还。

地方政府的债务问题除了规模庞大，还存在着债务不透明的风险。财政预算的软约束和支出扩张导致地方政府出现债务，而各级的政府职能和权限缺乏了法治规范，一些地方政府将债务变得不再透明化，使债务风险和规模不可控。举债由正常的融资行为变为地方政府的敛财，由于缺乏对各级政府财政行为的有效约束，这种敛财行为地方政府也不需要承担责任。在债务的规模上，债务信息存在不透明的情况，各个机构所评估的债务规模没有统一的准确数额，财政部门很难能了解到债务的真实情况，无法明确债务的账目。在债务的管理上，也缺乏合理完善的监督管理体系。

（二）债务结构存在不合理

对于已经存在的地方政府举债行为，目前并没有系统的法律法规来进行规范。首先在债务的来源上，大部分的地方政府是由融资平台公司来进行变相的举债，分布在各个部分中，多头管理、多头融资、各自为政。另外在债务的分类中，国债转贷和主权债务不再占有大部分比重，隐形债务占了大部分的比例。在招商引资中，地方政府进行担保或直接融资是受到《担保法》和《预算法》的限制的，但是经过实际情况的变通却已经是地方政府债务中的重要部分。

三、加强地方政府债务管理的措施

（一）完善财政管理制度

首先，需要建立法治化的财政分权制度。中央财政和地方财政、地方财政和基层财政之间的博弈是中国地方制度发展的重要内容。乡镇基层政府面临着一定的财政困境，为了缓解这些情况，促进地方财政的良性发展，我国推行了省直管县体制、乡财县管体制，加强了财政资金的使用效率和管理。但是，乡、县政府没有稳定的财政收入，如果只依靠上级政府的拨付，会造成难以控制约束使用公共资财的情况，其开展地方公共事务的权力也被压缩。因此需要建立法治化的财政分权制度，有效提高地方的预算硬约束，加强对地方债务的管理。

其次，组要建立法治化的预算管理制度。国家财政预算是经由人大审议过的具有法律性的文件，在市场经济发展的国家中，预算管理已经形成制度化，政府具有了一定程度的预算管理水平。发达国家一般实行的预算管理制度是在不超过余额的条件下，由行政部门来决定国债发行的期限、规模和利率。而我国在借鉴其他国家的预算管理模式时，需要考虑到这种管理模式也适用的环境。从目前我国的财政发展和法制发展情况来看，对于预算管理还需要重点提高立法机构所起的监督、决策作用。

（二）加强地方政府债务中的责任认定

首先要通过评级机构对于地方政府的债务来进行风险评估，不仅要评估对于现有债务的偿还能力，还需要对目前的经济发展、财政状况、未来发展、政治环境、产业结构、地理位置、国际贸易、官员素质等进行综合评估。评估可以将政府债务中的中央政府、地方政府、银行和居民有效的连接起来，互相收益互相制约，地方官员只有通过自身的努力来提高评估等级，才能够保证地方债券的顺利发行，有效的提高地方政府的治理能力。

其次需要明确债务承担责任的主体。地方债务的主体是政府，在债券市场上不论是投资主体还是融资主体都应该按照市场原则来自负盈亏，而地方政府是公共部门，和企业不同没有独立的法人来负责，公共部门如果出现了决策失误，最终还是由社会公众来承担责任，这也违背了其社会服务性。因此在财政分权框架下，应采用技术手段来区分债券所带来的损失是否是由政府决策原因造成的，如果因为政府的信息不当、不作为等造成损失，应严格的追究执行部门的责任，对投资者和民众做出损失补偿。

四、结束语

地方政府为了发展经济，采用了多种手段变相举债，而在财政分权制度下不可避免的出现了一些问题。政府应积极采取措施加以解决，提高政府的公信度，维护社会稳定。

参考文献：

[1]付庆红.公共财政视角下的地方政府债务问题研究[D].西南财经大学，2007

[2]陈凡，王海成.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].理论导刊，2013