高职院校财务管理体制研究

朱丽敏

摘要：随着社会对高职院校关注度的提高和校企合作的深入发展，政府和企业给予高职院校的投入与日俱增，与此同时，中央及地方对高校财务管理也提出了更高的要求，在新形势下如何构建财务管理体制，提高资金的使用效益，成为高职院校面临的一大问题。文章解析了高职院校目前的财务管理体系现状、存在的问题，并以A院为例，提出财务管理体制的优化路径，以促进高职院校发展。

关键词：高职院校 财务管理体制 二级部门预算 绩效评价

基金项目：本文系山东省教育会计学会立项课题《高职院校财务管理体制研究》（课题编号：sdjk2014076）

一、高职院校财务管理体制的诠释

高职院校财务管理体制是指高职院校在特定财务环境下根据国家法律和政府法规在明确学校各个管理层权、责、利关系的基础上，科学划分和界定高校财力的管理权限、严格规范与监督财务行为、正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式，其应包括财务组织制度、财务运行机制、财务控制制度三方面的内容。

二、高职院校财务管理体制研究的意义及必要性

我国高职院校占据了高等教育的半壁江山，政府经费投入力度的加大及现代教育的多元化发展形势，为高职院校财务管理搭建了广阔的发展平台。2014年5月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，2014年6月教育部六部门联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》要求各级人民政府要加大对职业教育的投入，依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，改善职业院校基本办学条件，地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%，县级以上政府要建立职业教育经费绩效评价制度、审计监督公告制度、预决算公开制度。2014年11月财政部、教育部出台《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》，要求2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。

与此同时，国家对高等院校的财务管理也日趋严格和规范，尤其是十八大后国家先后出台了 “八项规定”、“六项禁令”以及《党政机关厉行节约反对浪费条例》，各省市也紧接出台了如差旅费、公务接待、培训费等相关配套制度，各方面对财务管理的要求越来越高，如何用好、管好各类资金，对财务管理体制提出了更高的要求。在国家诸多利好政策鼓励下，高职教育将迎来一轮新的发展机遇。而财务管理体制的优劣直接对高职院校的健康发展起到至关重要的作用。所以，如何优化高职院校财务管理体制，促进高职教育发展已就成为当务之急。

三、高职院校财务管理体制的现状及存在的问题

高职院校很多是由过去的中专、技校及职工大学升格或合并而成，普遍从九十年代开始逐步发展起来，与普通大专院校相比，发展时间较短，财务管理体制保留了中职院校集中、统一粗放的管理模式，不能适应现代职业教育发展的需要，甚至在一定程度上制约了高职院校的发展。随着高职院校由规模扩张的外延发展向以提高人才培养质量的内涵建设的转变，传统的财务管理体制的弊端日益突显出来，为了提高职院校管理效能促进高职教育健康发展，适应学院内涵建设的要求及人才培养的要求，部分高职院校改变原有落后的财务管理体制，采用了“统一领导，二级管理、集中核算”的在财务管理体制，在一定程度上促进了学校办学水平和办学效益的不断提高，调动了二级学院及各二级职能部门的积极性和创造性。但在当前国家对高职院校资金量投入不断加大，对财务管理要求不断提升的形势下，认真审视高职院校财务管理体制，仍然存在一定的问题。

（一）学校对财务管理体制重视不到位

在高职院校的发展初期，经费来源不足的问题非常普遍，为了打开局面，加快发展，想方设法向政府要钱、借款、贷款，大搞基本建设，扩大招生规模，认为只要有生源，就可以求得发展。在财务管理方面仅限于把钱要到手，学费收入收进来，记账、算账而已。尚未考虑建立一套科学的财务管理体制，运用财务杠杆调动发挥全体教职工的主观能动性和工作的积极性。对已实行二级部门财务管理的高职院校，多数都是拿来主义，简单套用普通高校的财务管理模式，尚未从高职院校或从自己的学校的实际情况出发，进行科学分析，找到适合自己发展的财务管理体制。

（二）财权和责任的分配不对等

近几年高职院校在快速发展，从国家示范院校到国家骨干院校评审到建设过程中，高职院校之间互动、互帮、互学，专业建设和内涵建设都有了很大的进度，在财务管理模式上也逐步找到了自己的定位，各学院结合自己的实际，选择适宜的财务管理模式。一般规模较小，资金量较少的学校，采用“一级管理，集中核算”的模式；规模较大，资金流量较大的学院则采用“统一领导，二级管理，集中核算”的管理模式；两种模式各有利弊，前者在统一财务收支，集中财力、统筹调配资金方面有一定的优势，但统的过多，管的过死，多方面的行政干预致使财务管理秩序混乱，往往造成二级学院和二部门财权与事权的不统一，对成本核算的重视程度普遍偏低，造成了一方面经费短缺，另一方面资源浪费的现象严重，责任划分不清晰，缺乏激励机制，限制了二级部门尤其是二级学院的发展，不利于调动和发挥二级学院和二部门的积极性和创造性；而后者在一定程度上克服了上述的缺陷，赋予了二级学院及二级部门经费和财务管理权限，他们可根据自身的人才培养与工作目标的经费需求分配和使用。在预算内自主分配财务事权，调动了二级学院二级部门的积极性，但同时在增加了财务管理上的风险，学校如何从制度建设方面，加强内部控制、内部监督，防范财务风险，提高资金使用效益提出了更高的要求。

（三）预算编制不科学

大多数地方政府把高职院校按事业单位进行管理，在预算编制时间及方式上按地方财政要求进行编制。预算的编制通常是由各二级学院二级部门提供基础数据，报学校财务部门审核、汇总后，再报学院领导或校长办公、党委会审议。财政预算编制时间有很大的不确定性，以往年度一般安排会计年度末10月、11月份进行编制，近几年又提前到从3月份到10月份，但年年的时间是不同的，无法掌控预算编制工作的时间，而且一旦发布通知就要求在极短的时间编制上报，时间安排上处于被动状态。重要的是在预算编制时，学校下年度的工作要点还没确定下来，各二级学院和二级部门仅是根据往年的实际支出来确定下一年预算，无法结合下年度工作要点研究实际需求，如果再赶上学期末繁忙期间，就更难以保证预算编制的科学性全理性。另一方面各二级学院和部门缺乏专业的财务人员，提供的数据往往也不能真正体现二级学院及二级部门的实际经费需求。

（四）预算执行不理想，资金效益低下

预算编制方式方法的不科学，为以后预算的执行带来了重大隐患。在预算执行过程中，由于学校工作要点中的重要工作，未来的及在预算中体现，而不重要的、可做可不做的事或者根本就已淘汰的项目却占用着资金，遵循预算的刚性原则，照此执行预算，合法合规却不合理，造成资金使用效益低下，甚至是浪费。如果按照实质重于形式，对于少量的项目资金，可从预算的机动经费加以解决，如果是大面积的项目，大量的资金调整，势必违背了预算的刚性原则，扰乱了预算的秩序。

（五）预算管理不到位，面临财政资金被收回风险

按照财政资金相关管理办法，从2015年起，地方财政将对当年及以前年度本级一般公共预算安排的资金、每项政府性基金累计结转额超过当年收入30%的部分、连续两年（含上级下达资金的当年）未使用完的上级专项转移支付资金，全部收回总预算。在年度中使用财政专项资金的项目，必须按照资金预算，如果项目涉及到政府采购，还要按照采购预算的进度严格执行。如果项目预算不科学，就会影响到采购预算，招标文件编制、招标方式的选择，招标质量及招标时间等相关一系列工作，使项目来不及招标或者招标流标，导致年末资金被收回的风险。

（六）制度不健全

良好的财务管理体制，需要一套完备的制度来支撑。虽然近年来各高职院校对制度建设有了很深的认识，但在制度的符合性上，制度的细化上还需下大力气，尤其是在财务管理体制建设方面，从财务管理模式、预算管理、预算执行、财务监督、绩效评价等环节还缺少系统的、科学的系列制度。

（七）财务管理水平参差不齐

高职院校较普通高校的财务人员配备数量不足，人员专业素质普遍偏低，管理意识明显滞后，致使许多高职院校对新制度、新理论的应用和研究较少；部分高职院校是从中专层次院校转型而来，建校较晚，整体的财务状况参差不齐，有的可与本科院校相提并论，有的仍停留在对中专甚至中小学的管理层面。

四、以A校为例，探索研究新形势下适合加快高职院校发展的财务管理体制

（一）建立健全财务管理的组织架构

首先建立二级预算管理体制是学校进行各项财务活动的前提和依据，是实施和完善二级部门预算管理的重要保障。而建立二级预算管理体系，需要形成一套职责明确，预算管理严格，支出可控，监督有力的制度体系。

1、建立“统一领导、分级管理、集中核算”较为科学的二级财务管理体制

A校在建校初期，在校生由1999年的300多人，到2003年的5000多人，学校资金量不到5000多万元，规模较小，资金量不大，采用了“统一领导、集中管理”的财务管理模式，学院财权没有下放到二级学院，而是集中在大院集中核算，此举在建校期初对资金起到了有效的控制作用。但随着学院规模的扩大，招生数量的增加，资金量的不断增加，集中管理的模式逐渐无法适应学院的发展，为了提高学院运行效率，2003年开始采用“统一领导、分级管理、集中核算”模式，一定程度上增大了二级学院的财权，提高了二级学院的自主性和能动性。

2、成立学校内部财经工作领导小组

学校成立财经工作领导小组，由分管财务院领导任组长，监察室、审计处、教务处、学校办公室、资产设备处、财务处及二级学院（轮流任职）代表组成的财经工作领导小组成员。下设办公室，办公室设在财务处。财经工作领导小组，在校党委和行政的领导下开展工作，负责审议学院有关财经规章制度，研究学院年度预算、年度决算，提交党委会、院务会审议，教代会通过，研究学院年度预算调整方案及机动经费使用方案，研究学院投资、资产处置事项，负责学院项目库申报及评审工作，听取并审议学院财经工作中重大事宜的汇报并为学院改革发展中的相关经济决策提出意见和建议。进一步加强对学院财经工作的领导，规范财经工作，提高统筹调控能力，确保学院财经工作在科学、民主、公开、公正的框架内进行。

（二）建立责、权对等的授权管理模式

实行“统一领导、分级管理、集中核算”，实质上是对校、二级学院、部门的财权的合理分解，财务管理权充分赋予二级学院、部门，使二级学院成为真正的办学主体。为了科学规范地管好资金用好资金，发挥资金的使用效益，谁签字，谁负责。A校按照经费额度和经费性质等分别进行授权。为了做到对经济业务的实质性进行把关，抵御财务风险，提高责任意识，把通常在事后报销时的审批程序，提前至事前审批，审批内容包括业务内容、预算等项目，将审批关口前移，避免先斩后奏、被动审批、被动签字、被动承担责任形式把关的风险，同时对经过事前审审批的业务报销流程进行简化，仅有二级院院长或部门负责人签字即可报销，即保证了资金的安全又提高工作效率，充分调动了二级学院及二级部门的积极性。强调在经费审批中，二级学院及二级部门负责人是学校财务管理工作第一责任人，对学院经费使用的真实性、合理性、有效性负责；财务部门签字是对业务的程序完备性、票据及账务处理的合规性负责，各相关环节各司其职，体现了责任与权力有机结合。

如：二级学院经费审批：5000元以下（含5000元）经费由二级学院院长审批（不需审批表）；5000元以上10000元以下（含10000元）经费由二级学院院长、书记双签；10000元以上20000元以下（含20000元）经费由二级学院院长、书记双签—项目分管或协管院领导审批；20000元以上经费由二级学院书记、院长双签—项目分管或协管院领导审批—院长审批；二级学院5000元以上的大额支出，实行二级学院院长、书记双签制度，重大事项支出需经党政联席会审议，并按月在全体教职工会议进行通报，会议纪要留存备查。

（三）科学预算

预算是学校年度事业任务的经济指标体现，预算的质量水平是学校整体工作要点的科学性的体现，预算执的行水平又是对学校整体工作任务的客观性的测试。所以预算管理是学院的重点工作之一，是学校财务管理的核心组成部分。

1、零基预算

学校根据年度事业发展，遵循“量入为出、量力而行，收支平衡”的预算编制原则，全面预算本年度的收入和支出。收入预算必须坚持积极稳妥原则，各项支出预算必须有可靠的资金来源保证，综合考虑学校财力，不编赤字预算，坚持统筹兼顾，保证重点，勤俭节约等原则。支出预算采用零基预算法，不考虑以往支出情况如何，从实际情况出发，从根本上研究分析每项预算是否有必要和支出数额的大小。如：兼职教师讲课费，如年末有结余，先清零，再按下一年度实际聘请教师数和课时数及课时费标准计算，作为下年度的预算申报数。同理，如外事经费按下年度实际出访团组数、出访人员数按出访国家的各项费用标准进行及来访团组数及人员数等因素进行测算作为预算申报数，其它项目以此类推。

2、归口或切块预算

收入预算由各二级学院和二级部门结合各自的业务职能，全口径地按来源进行收入预算，包括创收收入。如人员经费由人事部门根据学校在职在编人员、职称情况、工龄等因素进行测算申报，由财政部门拨付；创收收入由创收能力的二级学院或二级职能部门进行测算申报。

基本支出预算按照部门职责由职能部门进行测算，如：人员费由人事处、日常教学支出由教务处、科研经费由科技处、学生经费由学生处，就业经费由就业处进行预算申报，待预算批复后再由职能部门按分管的经费再进行二次分配，保证预算项目申报的科学性和客观性。在保证学校基本的支出（刚性支出）后，若有富裕资金或考虑年中不固定的上级专项资金支持，则以各二级学院、二级部门申报项目库的形式，随时进行补充备用，以达到有序有效安排项目，提高资金的使用效益。

3、项目库建设

项目库是完善预算管理的有效补充，是学院快速发展的重要体现，更是科学、合理、有序安排资金的重要依据。建立项目库项目分类管理机制，则是一个庞大的工程，需要各个部门的协调配合，通力合作。

首先，从领导层面重视项目库项目的建设。党委合理规划学院中长期目标和每个阶段的具体任务，使项目库项目的申报有依据、有抓手，各二级部门也应本着认真负责的态度提报完善的项目方案。

其次，优化项目库项目申报、论证程序。各二级部门提出项目方案，内部讨论评审通过，按项目类别提报到职能部门，如：实训室建设提报到教务处，家具设备类提报资产设备处，改造维修类报后勤服务中心等。职能部门汇总后，主要从项目必要性和可行性方面进行论证，按照先急后缓的原则分出A、B、C三类，A为必须要上的项目，B为可上可不上，C类为不需上的项目，然后再按A、B、C三类分别排序经分管领导签字后，提交财经工作领导小组办公室（财务处作）审核汇总，提报财经工作领导小组审议，报院长办公会、党委会，经党委会通过后，再由财经工作领导小组组织校内外专家，对项目方案的科学性进行评审，形成评审后的项目库，随时等待资金按序激活项目。

最后，规范项目库项目申报格式。一方面，设立一次性项目和延续性项目，对于延续性项目需要规划三年的资金支出情况，并且每年度进行数据更新，为编制滚动预算奠定基础。另一方面，设立项目库项目编号，编号由“提报年度+部门编号+项目类别+项目编号”组成，以便统计，以此整体提高项目库编制质量。

（四）联动推进预算执行

为顺利执行预算，制定配套的预算推进制度：

1、任务书制度

为了维护预算的严肃性和预算的刚性，在预算下达后，将预算中10万元以上的项目，由项目部门按项目签订项目任务书，明确项目名称、项目负责人、项目完成时间、建设内容、项目预期绩效目标及各阶段的资金执行计划等，项目任务书由项目部门负责人签字，分管领导签字，作为预算执行的书面承诺，保证预算的有效执行。

2、定期召开进度推进会

定期召开财务分析会。每年6月的9月分别由院长主持、各二级学院及二部门负责人、各二级单位报账员及财务处参加的财务预算执行分析专题会，按照青岛市财政局在6月份“时间过半任务过半资金过半”；10月份要执行到预算90%的要求，财务处作出预算执行对比分析，对预算执行存在偏差的项目，由项目部门进行分析，提出下一步的工作措施，院长统筹协调，有力地促进了预算执行的进度。

3、建立财务预算与政府采购联动机制

根据青岛市财政局《关于进一步加快财政支出进度的通知》，要求从2015年起，市财政将对当年及以前年度本级一般公共预算安排的资金、每项政府性基金累计结转额超过当年收入30%的部分、连续两年（含上级下达资金的当年）未使用完的上级专项转移支付资金，全部收回总预算。

为了有针对性地推进预算的执行进展，对涉及政府采购的项目尤其是使用财政资金的项目，除了采用任务制度、预算分析推进会的推进方式，同时还创造性地进行了资金预算执行与政府采购进度联动推进机制。招标工作是一项政策性强涉及面广流程长的复杂工程，项目的招标进度的快慢直接影响资金执行速度。每月在学院内网定期公示招标采购进度以及任务书项目资金执行进度，同时以笑脸、哭脸形象表现项目是否按计划执行的形式，在学院办公楼明显的位置设计公示板进行公开通报。对于实际进度建设任务书承诺的项目执行进度出现的重大预算执行偏差，给予预警，并查找原因，多次召开协调会，督促项目部门提高执行速度，减少资金被财政收回的风险。

4、建立项目支出预算执行情况报告制

财务处定期对部门项目支出预算执行情况进行分析，形成执行情况及差异性报告，在财务专题会及学院院长办公会、党委会上进行通报，自上而下的对项目执行进行监督督促，同时要求各财政专项未执行完毕的部门负责人分析原因并做出下一步资金使用计划。

（五）绩效评价机制

预算的有效实施，需要配备一套科学有效的绩效评价体系，一方面是更好地提高资金的使用效益，另方面对项目部门起到一定的激励作用。

A学院可以借鉴企业绩效评价指标，结合高校特点，探索性对2015年任务书中项目，抽取一部分项目进行绩效评价，按项目性质进行分类，如实训条件建设类、基础设施维修类、教学氛围营造等，分别设置绩效评价指标，成立由相关职能部门和外聘专家组成的绩效评价小组，采用汇报、看现场、问卷调研等评价方法，形成绩效评价报告，向院长办公会或党委会汇报，完善考核机制，对评价好的项目部门进一步加大支持力度予以奖励，在项目安排上给与优先权；对排名靠后的项目，对项目负责人和部门负责人给与通报，将考核结果纳入年终部门考核内容，与奖励性绩效挂钩，全面有效推进学院各项工作顺利进行。

（六）建立健全民主管理、审计监督保障机制

1、实行二级财务公开，增强预算透明度

学院每年召开教职工代表大会，审议学院财务决算和下年度财务预算，经审议通过后正式下达。在此基础上，各二级学院召开专题全体教师大会，并由财务处、教务处、人事处、学生处、审计处及工会等相关部门代表参加，由院长报告各二级学院上年度二级部门预算执行情况及下年度预算安排，经过二个层级的财务公开，提高了教职工民主理财的参与度和预算的透明度，增强学校重大财经决策和财务管理工作的透明度，充分发挥教代会监督职能。

2、加强审计监督，规范财务管理

按照学院工作要点，学院审计部门每年对上年度二级部门预算执行情况及收入、支出情况进行审计，从制度上保障二级部门预算的执行合理、合规，审计结果纳入年终部门考核的内容，同时作为组织部门考核、提拔干部的参考依据，进一步增强了财务管理的责任意识，提高了二级部门的财务管理水平。

A院通过上述财务管理体系的建立和不断完善，财务管理工作已走到了同类高职院校的前列，有力的促进了学院的各项教育事业的发展，今后经过不断的优化，势必会能发挥更大的作用。

参考文献：

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