“全面二孩”政策实施中面临的问题及应对措施
——以云南省红河州为例

中共红河州委党校课题组

（中共红河州委党校 科研管理科，云南 蒙自 661199）

人口与计划生育工作是事关社会稳定和可持续发展的重大问题。面对劳动年龄人口减少、人口老龄化速度加快、人口红利逐步消失和性别比失调等问题，在实施“单独二孩”的政策之后，党的十八届五中全会又作出了“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的决定，这是我国人口与计划生育政策的又一次重大的调整。红河州是云南省南部一个边疆少数民族自治州，但“全面二孩”的实施，也必将会对全州的经济、社会和家庭带来一定的影响。加强“全面二孩”问题的研究，对于红河州经济社会的发展和与全国全省同步全面建成小康社会，具有重要的现实意义。

一、“全面二孩”政策在红河州实施的相关问题

（一）“全面二孩”政策在红河州实施的基本情况

红河州同全国一样，2016年1月1日正式实施“全面二孩”政策，按照国家的有关政策和新修订的《云南省人口与计划生育条例》，实行了计划生育服务制度。一对夫妻生育两个孩子以内的，直接到计划生育部门领取《计划生育服务证》。截至2016年11月，全州已生育“二孩”18616人，“二孩”登记服务证16834人。

在实施“全面二孩”政策的同时，红河州注重对计划生育相关的历史遗留问题的解决。第一，继续完成“全面二孩”政策实施前后违法生育家庭的取证和社会扶养费的收缴工作。对于违反计划生育政策超生的人员，各县计生部门及乡镇计生工作人员深入家庭、村组和卫生院等，认真取证，做好笔录，下发《社会抚养费收缴通知》，尽最大可能收缴社会抚养费，并做好计划生育政策的宣传工作。第二，基本解决了因违反计划生育政策、没有户口人员的户口问题。除不符合收养条件而收养了孩子的家庭，因孩子户口的归属问题，养父母不愿意给孩子落户外，其余人员都解决了户口问题。

（二）“全面二孩”政策实施后红河州新增育龄妇女的情况

截至2016年11月，红河州共有已婚育龄妇女892291人，其中，非农业户籍并已生育一孩的妇女94220人。红河州农业人口按政策一对夫妻可以生育二个孩子，这94220人基本就是“二孩”政策实施后全州新增的育龄妇女人数。

（三）红河州新增育龄妇女的生育意愿调查

课题组通过对全州北部6县市和南部4县市共10个县市862名的适育人员（已生育一孩符合生二孩）和251名适育人员的长辈（父辈或祖辈）进行了调查。调查的结果如下：

1.适育人员的态度。在862名被调查的适育人员，愿意生育“二孩”的359人，占41.6%。其中，被调查的384名男性和478名女性中，愿意生育“二孩”的分别为160人和199人，分别占41.7%和41.6%，男性和女性愿意生育“二孩”的比例相近。在愿意生育“二孩”的359人，准备在1年内、1-2年、3-4年和5年以上时间生育“二孩”的比例分别为25.9%、43.7%、20.9%和9.5%。

2.长辈的态度。在调查251位有子女的长辈中，希望子女生育“二孩”的有156人，占62.2%；不希望子女生育“二孩”的有95人，占37.8%。对于何时生育“二孩”的问题，已经退休的人员希望子女尽快生育“二孩”，仍在职的人员则希望子女过几年再生育“二孩”。

因此，经分析得出如下结论：“全面二孩”政策的实施，红河州新增育龄妇女约94220人，按41.6%的生育意愿看，红河州将因“全面二孩”新增约39196人。

二、红河州实施“全面二孩”政策后面临的问题

（一）家庭面临的问题

1.家庭的经济问题。第一，担心怀孕和生子的经济成本高。有的妇女在怀孕和生育期内，其收入会因误工和影响晋级晋职等受到一定的影响。此期间的卫生保健费用会大幅度增加。第二，担心培养和教育孩子的经济成本高。从直接经济成本看，从孩子出生至18岁的抚养总成本，红河州城镇职工和城镇居民分别需要30万元、16万元，如果再上大学，则至少还需要12万元以上。从调查结果看，全州适育人员因经济原因不愿意生育“二孩”的人员占24.3%。

2.子女抚养的问题。第一，适龄人员对自身养育子女体力精力的担忧。适育人员，特别是35岁以上的适龄夫妇对自身身体状况很担忧。另一方面，许多适龄夫妇是经济社会发展的中坚力量，承担着养家糊口的责任。在相关社会保障配套措施不完善的情况下，其生育“二孩”的意愿会降低。从调查的结果看，红河州因工作和家务原因，不愿意生育“二孩”的人员占2.4%。第二，已经实施和即将实施的延迟退休政策对“二孩”的生育也有一定的影响。目前，具有高级专业技术职称的女干部和副处以上的女领导干部可延迟到60岁退休的政策已经实施，影响了“二孩”的生育意愿。从调查结果看，子女生育“二孩”，长辈在经济、家务等方面都能给予帮助的人员占13%、40%。第三，托幼机构不健全。红河州托儿机构的数量和质量，不但不适应“全面二孩”的要求，部分地区甚至还不适应“一孩”的需要，也影响了育龄妇女生育“二孩”的意愿。

3.与工作冲突的问题。对正处于在事业发展关键时期的70后、80后和90后的育龄人员而言，若生育“二孩”，则意味着夫妻双方特别是女性在怀孕、生育和哺乳期间，要有相当一部分时间、精力在医疗保健和照顾孩子上面，阻碍个人的职业发展，甚至失去现有的工作。从调查结果看，红河州因工作原因不愿意生育“二孩”的适育人员占5.4%。从职业来看，愿意生育“二孩”人员中，公务员、事业人员、企业职工、个体工商业主和其他人员分别占15.8%、47.8%、10.4%、4.4%、21.6%。事业单位人员愿意生育二孩的比例最高，个体工商业主最低，这与工作的是否稳定息息相关。

4.可能引起的家庭纠纷问题。第一，适育夫妻的意见不统一。在部分适育夫妻中，有的是丈夫想要“二孩”而妻子因为各种顾虑不愿生育；有的则是妻子想生育“二孩”而丈夫因为各种原因不要。第二，长辈与适育人员的意见不统一。大多数适育人员的父辈甚至是祖辈在“全面二孩”政策实施后，都希望子女或孙子女生育“二孩”。从调查的结果来看，长辈希望子女生育“二孩”的人员占62.2%，反对的占37.8%。第三，已有“一孩”的抵触。有的适育家庭，现有的“一孩”，因怕父母会把更多的爱给弟弟妹妹，担心自己在家庭中的地位不如以前重要等原因，反对父母生“二孩”。

（二）政府公共服务面临的问题

1.医疗卫生特别是妇幼保健的问题。第一，妇幼医疗方面的资源有限，妇幼专家不足。目前，全州的妇幼医疗机构主要是州和各县市的妇幼保健院及各综合医院的妇幼专科，尚没有综合的大型妇幼专业医院机构，妇幼专家不足。第二，优质医疗设施不能满足社会的需求。随着人们生活水平的提高和“全面二孩”的实施，目前的优质医疗设施已经不能满足社会的需求。第三，如何确保“优生优育”的问题。从调查的结果来看，红河州有生育意愿的女性主要集中在20-49岁，其中30-39岁所占比例较高，达到56.2%。这其中，很大一部分人员的年龄在35岁以上，加上40岁以上愿意生育“二孩”的人员，高龄产妇具有较高的比例，“优生优育”工作受到严重挑战。

2.教育保障的问题。第一，幼儿教育面临巨大压力。目前，红河州共有幼儿园656所，专任教师4856人，幼儿园的数量明显不足，且公办幼儿园不多。同时，部分幼儿园的基础设施和师资队伍都不能适应教学的要求。“全面二孩”政策实施后，必将给幼儿教育带来巨大的压力。第二，优质基础教育资源相对不足。目前，红河州共有各种教育机构2010个，其中，小学1104所，教师22164人；普通中学201所，教师16569人。在这些学校中，内地县市的一些教学质量好的学校，生源过于饱和，“大班额”现象仍然存在。“全面二孩”政策的实施，2022年后将给红河州基础教育带来巨大挑战，使得全州教育资源特别是优质教育资源更加紧张。

3.职工权益的保障问题。第一，部分生育“二孩”的职工，特别是女职工在晋职晋级上将受到影响，甚至失去现有的工作。由于生育孩子对夫妻双方特别是女性的影响，必然会影响到其晋职晋级。有的企业，特别是民营企业，虽然碍于法律的尊严，不敢以此辞退职工，但会以其它各种借口辞退部分女职工。第二，相关的假期无法保障。虽然2016年3月新修订的《云南省人口与计划生育条例》规定了女性生育孩子的生育假和男性护理假，但在实际工作中，行政机关、事业单位和国有企业中女性的假期基本能满足，但男性的假期则在有的单位特别是基层单位和企业中难以得到保障。

⒋计生工作的问题。第一，对违法生育人员的处罚难以落实。目前，红河州原来违反计划生育超生人员的落户问题已经解决，今后落户将不再受到其他条件的限制，给计划生育部门带来违法生育人员的处罚难以落实的问题。第二，人口与计划生育部门如何实现职能的转变。以登记服务制度替代审批制度后，红河州人口与计划生育部门如何尽快转变职能，摆在了计划生育管理部门的面前。第三，人口与计划生育管理人员的前途问题。从人口与计划生育和卫生部门合并到“全面二孩”实施，似乎计生部门的管理职能逐步弱化，使得一些计划生育部门的工作人员担心自己的前途，不安心从事计生服务工作。第四，基层计划生育工作人员的待遇偏低的问题。虽然全州各县市对基层计划生育工作人员的补贴不一，但补贴都是很低的，与他们付出的时间和精力极不相符，这就导致一些基层计划生育工作人员不愿意从事这项工作。

5.政策的衔接问题。第一，社会抚养费收缴的问题。“全面二孩”政策实施后，以前拖欠和今后违反计划生育政策的人员，社会抚养费的收取将更为困难。特别是2015年12月“全面二孩”政策实施前已“抢生”的和已下达社会抚养费征收决定书、但尚未征收社会抚养费的超生人员，由于认识的问题，加之落户也不成问题，社会抚养费的征收更加困难。第二，“全面二孩”实施前，从国家到地方的有关独生子女奖励的政策执行问题。“全面二孩”的实施，独生子女的概念已经淡化，以前自愿生育一个子女的相关人员的奖励政策如何执行；享受了独生子女奖励政策的人员，如果生育“二孩”，过去享受的待遇如何处理等都出现了不同的声音。

三、“全面二孩”政策下红河州的应对措施

（一） 家庭方面

1.正确看待家庭经济问题。第一，要实事求是地看待生育“二孩”对家庭收入的影响。要根据夫妻双方现有的条件，充分估计生育“二孩”对夫妻特别是女方收入的影响。如果经济条件暂时不允许，可以考虑推迟几年再生育“二孩”，这样，就能有效地减小生育“二孩”带来的家庭经济压力。第二，要正确看待生育“二孩”带来的经济需求问题。“二孩”的出生，会增加诸如医疗保健、教育培养、奶粉甚至是请保姆等许多的费用。生育“二孩”后，部分家庭还会出现因无力照顾生活不便的长辈，必须给其请个保姆甚至是护工的问题，这也会给家庭带来一定的经济压力。

2.妥善处理好子女的抚养问题。第一，由夫妻一方特别是女方来照顾“二孩”。在条件允许的情况下，由夫妻一方亲自照顾“二孩”是最佳的选择。第二，由长辈（祖父母或外祖父母）来照顾“二孩”。在夫妻双方都不能照顾“二孩”的情况下，可以选择有能力和条件的长辈来帮助照顾“二孩”。但是，长辈带孩子，要根据身体条件，量力而行。年轻夫妻也不应强求父母（公婆、岳父母）来照顾孩子。第三，请保姆来照顾“二孩”。在夫妻双方和长辈均不能亲自照顾孩子的情况下，可以请保姆来照顾“二孩”。

3.达成家庭成员生育意愿的统一。第一，亮出各自的意愿和理由，争取达到各方意见的统一。在各方意愿不统一时，家庭成员要充分说明自己的意愿和理由，争取得到不同意愿者的理解和支持。第二，作出适当的让步，避免矛盾的产生。在亮出各自的理由时，对于理由不充分的一方，要适当做出让步，以达到各方意愿的统一。第三，正确引导，让现有“一孩”逐步接受父母生育“二孩”的意愿。

（二） 政府方面

1.提升医疗卫生特别是妇幼保健的能力。第一，要加大投入，增加服务资源的供给。要加快红河州妇女儿童医院和开远、弥勒两市儿童医院的建设步伐，鼓励其它县市筹建妇女、儿童医院，并对各县市妇幼保健院进行扩建。同时，要挖掘医院内部资源，增加现有综合医院的产科、妇幼保健、儿科等专科的软硬件设施。第二，要不断提高妇幼医院和综合医院的妇幼医疗技术水平，确保母婴安全。要依托红河州人民医院、红河州妇幼保健院和各县市人民医院等骨干医院，加强重症孕产妇和新生儿救治中心的建设，特别是要高度关注高龄产妇的生育风险问题。要加强重症病人转诊的绿色通道建设，确保母婴安全。第三，要加强妇幼产医护人员队伍建设，切实提高妇产科和儿科医护人员的服务能力。各相关医疗机构既要加大妇幼产医护人员的招聘力度，又要不断提高相关人员的待遇，确保医护人员的稳定。既要在职称评定和薪酬待遇上向这些岗位倾斜，又要通过各种途径，加大妇产科助产士（包括转岗）的培训。第四，要打造孕、产、幼全程服务链。要把孕前的优生健康检查、孕期检查、住院分娩、儿童保健、预防接种等各个环节穿起来，形成一个完整的服务链。［1］

2.增强学前教育和基础教育的能力。第一，要增强学前教育容纳能力和教育服务能力。要鼓励社会力量兴办普惠性幼儿园，并扩大现有学前机构的办学规模。要通过各种渠道，加大对红河州机关幼儿园和各县市机关幼儿园的投入，不断深化机构内部改革，不断提高其办学能力。第二，要扩大基础教育的规模。要引导教育机构逐步扩大办学规模，应对2021年之后基础教育的入学高峰，确保适龄儿童能够顺利入学。第三，要加强师资队伍建设。加大教师培养规模，确保各教育师资质量。要不断完善教师准入制度，加强对教师师德师风的考察。同时，要加强教师入职前后的培训，提高其教学能力。第四，州、县教育管理部门要加强对各种教育机构办学情况的监督，保证教育的质量。［2］

3.切实保障女职工的权益。第一，要保障相关政策落到实处。要通过宣传教育，提高社会各界对“全面二孩”生育政策的认知和理解，保证国家和省相关的政策落到实处。要保障女职工158天的生育假期和男性30天的护理假及女职工假满后能够顺利地重返工作岗位。第二，劳动保障部门要切实维护女职工的合法权益。要对企业特别是民营企业进行检查，确保生育“二孩”女职工的权益不受侵犯。对于因为生育“二孩”带来的劳资纠纷，应根据政策给予保障。第三，要充分发挥工会、妇联等组织的作用。州、县市及基层工会要牵头完成女职工专项集体协议和女职工权益保护专项合同，促进其落实。州、县市妇联要加强女性心理咨询疏导所等机构的建设，为女职工解决相应的生理、心理问题。［3］第四，对于女工较多的企业，政府部门也应当予以政策关怀或一定的政策补贴，尽量减轻因职工生育“二孩”对企业效益造成影响的实际问题。［4］

4.强化相关部门的保障能力。第一，要做好生育服务工作。红河州人口与计划生育部门要尽快将工作的重心转变到全面服务上来，坚持全面实行生育登记服务制度，继续做好生殖保健、优生咨询等工作。第二，要优化办事流程。人口与计划生育部门在提供服务的时候，要尽量简化办事流程，落实首接责任和承诺制。要在红河州人口与计划生育网站上推行网上办事方式，通过互联网提供更为方便快捷的服务。第三，要依法依规查处政策外多孩生育。对于违反政策生育孩子的人员，要坚决做好取证和社会抚养费的收缴工作。第四，要加强对“失独家庭”关怀的工作。对失独家庭的保障，要从精神慰藉、心理疏导、再生育关怀、生活保障、养老保障、医疗保障等多方面进行。第五，要加强对人口计生工作重要性的宣传，稳定计生人员队伍。

5.做好政策的衔接。第一，要继续做违法生育人员社会抚养费的征收。对违法生育的人员，必须根据相关的政策，继续征收社会抚养费。对2016年1月1日前违反法律法规规定生育第二个子女的，已经依法处理完成的，要维持原处理的决定；尚未处理或者处理不到位的，仍要继续依法依规进行处理。第二，坚决执行曾经出台的独生子女奖励政策。对已办理了“独生子女父母光荣证”并符合享受国家奖励扶助制度、特别扶助制度以及云南省“奖优免补”等相关奖扶政策条件的计划生育家庭，继续执行相关奖励扶助政策；对于已领取“独生子女光荣证”，但又生育二胎的夫妻，光荣证交还卫生计生部门注销，之前各项奖励优待不再退回或抵消。［5］

［1］［2］周广聪等.“全面二孩”来了医疗、教育要提前布局［N］.齐鲁商报，2016-01-01.

［3］侯茹.“全面二孩”政策背景下如何做好女职工权益保护工作［EB/OL］.中国企业文化网，2017-01-28.

［4］杨冬梅.“全面二孩”考验女职工权益保障［EB/OL］.道客巴巴网，2016-09-18.

［5］李华.独生子女奖励拟继续明确“老人老办法”原则［EB/OL］.中国青年网，2015-12-27.