美国“合同官”制度对于推动政府采购监管转型的启示
——结合山东省泰安市政府采购专管员制度实践

文锋

地方财政

美国“合同官”制度对于推动政府采购监管转型的启示
——结合山东省泰安市政府采购专管员制度实践

文锋

十八届三中全会以后，我国政府采购制度顶层设计发生了深刻变化，由“程序导向型”向“结果导向型”的重大变革成为今后一个时期政府采购管理改革的主基调。财政部门要顺应改革要求，就必须及时调整监管视角、提升监管层次，实现监管重点从过程控制向结果评价的转型。通过对美国“合同官”制度的研究，有助于各级财政部门解放思想、开拓视野，为推动政府采购监管有序转型提供参考。

政府采购 监管 内部控制 合同官

一、我国政府采购管理现状与面临的问题

现阶段我国的政府采购法规制度体系，把“节支防腐”放在了最为突出的位置，强调“完全公平竞争”和程序规范合法，而对于需求、验收和绩效的重视程度明显不足。工作实践中，这一制度设计容易导致两类问题：

一方面，程序导向导致了监管手段的微观化。现行法律法规对采购程序作出了严格规制，作为监管主体的财政部门为了确保政府采购活动依法规范进行，往往会选择全流程、无死角的监管方式，对采购当事人和采购过程力求管得多、管得全、管得细，力求对每个环节面面俱到。在这种“微观化”管理理念指引下，不可避免地会对采购过程介入过多，导致管理边界不清晰、责任主体和主体责任不明确、监管成本居高不下等问题。财政部门虽然投入了大量的人员和精力，但却管了许多“不该管”或“管不好”的事，监管对象也缺乏自我管理、自我控制的压力和主观能动性。

另一方面，专家评审制弱化了采购人的主体责任。作为现行政府采购核心制度之一的专家评审制，表面上将采购主体的话语权限定在极小的范围内，但实质上却导致了采购人主体责任不清的问题，客观上为其提供了脱责的空间。在这一制度框架下，专家属于独立的第三方，采购结果、采购绩效与其并无直接关联，但中标（成交）结果却受制于评审委员会推荐的中标（成交）候选供应商顺序，采购人的合理需求与不合规意图都会通过专家来实现。在专家完全公平公正、能力完全胜任、对评标因素的判断完全准确的前提下，这一模式有助于提升评审的专业性和公平性，但从政府采购工作实践来看，各地普遍遇到了专家“不专”、道德水准不高、倾向性评审、错误性判断等问题，而我国现行的政府采购法律体系还难以解决专家违规成本低、纠错机制缺失的弊端，最终导致采购主体责任不明确、追责处理难等问题。

2013年全国政府采购工作会议以后，树立结果导向、强化绩效管理已经成为引领政府采购改革的重要方向之一，政府采购管理也进入到从“过度监管”向“提质增效”过渡的关键期。财政部门也应当尽快适应改革要求，确立采购人主体地位，激发内生动力，在监管方式上从“管得多”向“管得准”转变，在监管机制上实现由“监管推动型”向“自我控制型”的转变。

二、美国政府采购“合同官”制度的经验与启示

（一）美国政府采购“合同官”制度概况

“合同官”制度（The system of contracting officers）是极具美国特色的一种政府采购制度。根据《联邦采购条例》（FAR）规定，“合同官”（Contracting Officers）是美国公务员队伍（公共雇员）中的一部分，由政府授权任命，实行注册制管理。在该制度框架下，政府采购行为均由“合同官”来完成，拥有合同的订立、执行和终止的权力，有权代表政府与承包商签订合同，并在评审、定标和合同授予等关键环节享有自由裁量权。在一个政府采购项目中，虽然所涉及的官员有很多，但最终只以合同官员“一个声音说话”。

拥有这支数量庞大、业务素质较高的专业化、职业化政府采购官员队伍，不仅有效保证了美国政府采购体系和采购秩序的稳定，而且通过对政府采购系统的高效管理和监督，确保了政府采购法律法规的有效实施和政府采购机制的统一高效有序运行，有助于统筹协调维护公众利益和各方合法利益，实现政府采购目标。

（二）“合同官”制度的优越性解析

1.管理理念上以“绩效最优”为导向

美国现行的政府采购制度经历了一个漫长的改进过程。在上世纪60至70年代，美国人同样对政府雇员的能力和忠诚度持怀疑态度，为防止采购官员徇私舞弊、滥用自由裁量权，制定了严格的法律法规，形成了复杂冗长的采购程序。这种因“不放心”而导致的“过度监管”带来了效率低下、采购质量不高等诸多问题。70年代末期开始，“物有所值”（Value of money）的价值理念逐步盛行，取消“过度监管”的呼声开始高涨，美国政府开始持续简化程序、放松规制。这期间，美国颁布了《合同竞争法》，从节约政府成本的角度提出了完全公开竞争原则，出台了《联邦采购条例》，全面系统地规范联邦政府采购行为，“合同官”制度正式诞生。到80年代后期和90年代初，随着英国“新公共管理运动”的兴起，“简化采购”成为采购政策改革的新目标，美国政府开始推行“绩效预算”，持续精简机构、简化程序、放松规制、推行绩效管理，赋予采购官员更大的自由裁量权，逐步建立起“新公共管理”模式。

2.实施过程中强调“合同官”的采购自主权

在评审环节，评审人员的评审意见和推荐的候选供应商只是为合同官提供参考，而不能作为合同授予的理由。合同官若对评审人员的推荐意见不满意，可以根据自己的判断确定中标人。在小额采购中，只要合同官认为价格合理，就可以无须询价或谈判，直接授予合同。在法定方式之外，合同官还可以尝试采用创新的采购方法，或根据具体情况组合或者简化采购程序，等等。在整个评审、定标以及合同缔约中，合同官都拥有高度集中的采购自主权。将这些采购权力赋予特定的合同官员，一方面维护了采购机关在整个政府采购过程中的权威性，避免部门或行政人员之间的管理重复，可以有效节约采购成本，大大提高合同管理效率；另一方面，由于合同官对整个政府采购过程全程负责，既有利于针对具体程序采取科学应对措施，保证采购活动顺利进行，又保障了各个采购程序环环相扣，维护了整个政府采购体系的稳定。

3.监管方式上强调权力与责任的对等统一

在享有这些权力的同时，合同官还必须严格按照法律法规、行政命令处理政府采购事务，并受到严格的监督和约束。在内部，《联邦采购条例》规定了合同官的遴选、任命和终止机制，政府机构首脑可以根据合同官的表现随时终止对他们的任命；在外部，美国行政管理与预算局（OMB）下设的联邦采购政策办公室（OFPP）、国会下属的联邦责任总署（GAO）等监督机构，都可以对合同官履职情况进行监督问责；另外，在遇到供应商投诉或审计人员提出异议时，合同官也必须有充分的理由证明自己所做结论的正确性，做出合理的解释。最为关键的是，合同官的违法失信成本极高，不仅要对项目承担终身责任，其廉政情况及履职情况也关乎个人社会信誉、信贷等级、福利待遇等，稍有不慎，就将对个人信誉和福利待遇产生重大影响，并面临被起诉的风险。

（三）“合同官”制度对我国政府采购管理制度的启示

可以看出，美国的“合同官”制度，是高度集中的权力、严格的监督、高昂的违规成本和完善的社会信用体系相统一的结果。相较于我国的政府采购监管体制，“合同官”制度赖以建立的管理理念、权责配置等制度基础更有利于政府采购的透明、高效、合规和绩效管理。我国在推进政府采购监管转型的过程中，也应当逐步树立“绩效最优”的管理理念，按照抓大放小、简政放权、转变职能的要求有序推进改革。

1.夯实“权责对等”的制度基础

“权责对等”是美国政府采购“合同官”制度与执行的基本原则。监管部门出台一切管理制度、行使一切管理职能，都应当遵从这一原则；采购人、代理机构行使采购执行权，也必须遵循这一原则。从“合同官”制度的基本形态不难看出，采购权力的高度集中有助于达成采购目标，同时责任主体和主体责任也更加明确、便于监督，但滥用权力的风险也随之增加，只有在放松规制、扩大自由裁量权的同时，同步加大其责任，才有助于实现权力责任的对等和平衡。

2.扩大采购主体的采购自主权

在“合同官”制度框架内，评审委员会的主要职责是为了给采购人提供咨询服务，而不是替采购人做决策。专家的评审作用应当逐步淡化，从“评审”向“陪审”转变，着重发挥论证、鉴证、咨询作用；而采购人作为政府采购的主体，理应享有更多、更高的采购自主权，尤其在决定买什么、怎么买等关键问题上，应当倡导采购人发挥自身的商业判断力，获得更强的独立性和更大的自由裁量权。

3.建立健全内部控制制度机制

“合同官”制度下，政府采购过程不论由多少人参与，最终都由“合同官”一人全权负责，各监管机构的监管目标也集中在这个“点”上。由于责任重大，合同官员也会主动加强内部控制，防控寻租风险，以避免被问责或诉讼，有效防止了多头重复监管所带来的推诿扯皮、责任不清、效率低下、成本高昂等问题。这与我国的政府采购监管改革目标是一致的，财政部门应当主动从微观化管理的“圈子”中跳出来，通过推动建立权责清晰、运行规范、科学有效的内部控制机制，实现采购人对采购过程的自我管控，在降成本、提效率的同时，更有助于达成监管目标。

三、山东省泰安市推行采购专管员制度的成效与困难

推行政府采购专管员制度，是泰安市在推进“结果导向型”改革的大背景下，吸收借鉴美国“合同官”制度优点，对构建新型政府采购监管机制的有益探索。

（一）泰安市推行采购专管员制度取得的成效

采购专管员制度的核心目标是明确权责体系、促生内在制约、规范权力运行、提高采购效益，实现科学有效的内部流程控制，从根源上解决管理微观化、界限不清晰、责任不明确、采购主体能动性缺失等问题，彻底厘清政府与市场、管理与执行的关系。

1.基本情况

采购专管员制度设计的核心，是按照权责对等原则，将属于采购人的采购执行权力、义务和责任具体细化到岗位和人员，使采购执行责任主体更加明确，主体责任更加清晰。基于这一考虑，将采购专管员定位为政府采购活动的“协调联络人”、“审核把关人”和“内部监督人”，赋予其七项基本职责，并按照“岗位分设、采验分离、权责对等”的原则，建立了专管员与经办人员相互监督、互为制约的工作机制。专管员对所经办的政府采购项目负总责，代表采购人行使需求审查权、方式核准权、文件终审权、结果确认权、项目验收权、内部监督权等采购权力，并接受监管部门和社会监督。

为确保制度顺利推行，泰安市财政局按照采购专管员的职责定位，将其嵌入到采购流程的各个重要环节。如：在政府采购电子化监管系统中，采购专管员被设定为计划备案的必备条件，不明确采购专管员，将无法进入采购程序；在项目实施中，采购专管员须对代理机构上报的单一来源采购说明、采购方式变更申请、采购进口产品申请等进行审核把关，否则财政部门将不予受理；对于采购活动中使用的采购文件、信息公告、采购合同、验收报告等重要文本，均需采购专管员签字认可方可生效，等等。这些措施，保障了采购专管员制度的有效落地。

2.主要成效

从近两年的实施情况看，采购专管员制度主要实现了两个方面的转变：首先，在流程控制上，实现了由“监管推动型”向“自我控制型”的转变。通过对采购流程实施“再造”，解决了监管转型后对采购程序的管理和控制问题。财政部门制定好相关政策、文本和操作规程后，由采购人、采购代理机构按规定组织项目实施，并进行流程管理和风险控制，谁出问题谁负责。既顺利完成了职能和角色的转换，又确保了改革进程中程序不脱管、责任有人担。其次，在监管方式上，实现了由“精细管理”向“精准管理”的转变。采购专管员制度实施后，财政部门对采购活动的监管不再事无巨细、面面俱到，而是以采购专管员为监管重点，充分利用制度约束、监督检查、信息公开、考核评价等手段，抓住采购执行中的核心要素和重点环节精准发力、科学引导，真正把采购权力回归采购主体，把违规责任传导到执行链条最末端，做到目标清晰、有的放矢。

制度实施两年来，成效十分显著。专管员在执行政策法规、遵守操作规程、履行责任义务等方面发挥了很好的示范带头作用，责任意识、政策法规水平显著提升，初步形成了自我控制、自我约束、自我完善的良性循环，不合理需求、倾向性评审、暗箱操作等违法违规现象也得到了有效抑制。

（二）采购专管员制度实施中遇到的主要困难

1.现行法律法规支撑力不足

在依法治国大背景下，要确保采购专管员依法履职，仅靠一项制度还远远不够。在现行法律法规体系中，仅明确了采购人的主体责任，并未将其具体化，这种法律层面上授权的缺失，容易导致专管员在履职中权责失衡：一方面，专管员行使权力得不到有效保障，独立性不强，容易受到人为干预，甚至导致“有权也不敢用”；另一方面，受制度层级所限，无法设定处理处罚条款，在对专管员的处理处罚方面也存在一定的障碍。

2.社会信用体系约束力不强

推行采购专管员制度，目的同“合同官”制度类似，主要用来实现对采购过程的有效控制，而如上文所述，一个最有效率的内控机制，必然要实现“权责对等”。当前，我国的社会信用体系建设刚刚起步，尤其对个人失信行为的惩戒力度还不够大，违规成本相对较低，其“威慑力”还不足以支持采购权力的过于集中，一定程度上限制了采购专管员作用的发挥。

3.专业能力与履职要求不匹配

相对于职业化的“合同官”，我们的采购专管员均为兼职，人员流动性也比较大，对政策法规、专业知识的掌握上还难以做到专、精。具体工作中，仍有一些专管员对政府采购政策和操作规程一知半解，对关键问题、重点环节抓得不紧不实，对复杂、疑难问题缺乏有效的解决办法，等等。

4.内部监督制约机制不健全

虽然按照“不相容岗位相互分离”的要求，已经实现了采购专管员与项目经办人员岗位分设，但由于内部控制机制还不够健全，制衡力强弱不均的问题还比较普遍。一些专管员抱着多一事不如少一事的心态，对所负责的项目不闻不问，并未真正履行好内部管理职责；还有一些专管员越俎代庖，管理与采购一肩挑，也无法起到应有的监督制约作用。

四、改进思路与建议

虽然我国尚处于政府采购制度建设的初期，一些基础性工作仍待夯实，并不适宜照搬国外制度，但我们仍然可以结合现阶段实际，从中找到改进的思路。

（一）健全内部控制机制，强化岗位制衡

按照财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，大力推动采购执行内部控制机制建设，为采购专管员履职尽责创造条件。注重与采购代理机构内控制度建设的协同推进，按照“权责清晰、各有侧重、分级控制、相互制衡”的原则，加强制度衔接，建立交互控制机制，形成内控合力。试行“主动报告免责”制度，形成有利于相互监督的管理机制，防止采购人、代理机构利益趋同导致控制失效的问题，进一步增强控制效果。

（二）加强绩效管理，构建闭环管理新机制

一方面，进一步强化采购专管员的履约验收职能，规范验收行为，确保验收结论客观真实。另一方面，从侧重于“监督检查”向“考核评价”转变，围绕“物有所值”目标，建立科学有效的政府采购绩效评价标准、指标体系和反馈应用机制，不仅注重结果的合法合规性，更注重其经济性、效率性和有效性，形成有利于结果导向的闭环管理新机制。

（三）坚持权责对等原则，充分发挥制度优势

实践来看，采购人对于强化自我控制的意愿并不强烈，往往只想要“权”而不想要“责”。因此，在制度推行初期，应当将放松规制、扩大采购人采购自主权与健全完善责任追究机制和信用约束机制逐步匹配，不可一蹴而就。监管部门可以通过更加严格有效的内部控制和监督问责机制，尽可能保证权责对等原则的落实，逐步将专管员制度的优势发挥出来。

［1］李国强，袁东明等.中国政府采购制度与运行机制研究［M］.北京：中国发展出版社，2014年.

［2］黄斌.完善我国政府采购的监督考核机制［M］.北京：中国发展出版社，2014年.

［3］刘昆.深化改革创新制度努力开创政府采购工作新局面［J］.中国财政，2013（12）.

［4］汪佳丽.美国联邦政府采购监督管理体系［J］.中国行政管理，2012（7）.

［5］财政部条法司.美国联邦政府采购制度中的完全公开竞争原则和简化采购原则［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/pub/tfs/ zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201301/t20130129_730703.html.

作者单位：山东省泰安市财政局

（责任编辑：董丽娟）

Inspirations from U.S."Contract Officer"System to China Government Procurement Supervision Transformation-Based on the Procurement Administrator System Practice of Taian City

Wen Feng

Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist,the top-level design of China government procurement system have changed a lot,the past"procedure-guiding type"has changed to"outcome-guiding type",this will be the main stone of future government procurement management reform.To adopting the reform requirements,the fiscal department has to adjust its supervision perspective,improve monitoring level,transform from process control to outcome evaluation.By studying U.S."contracting officer"system,the essay helps to liberate the minds of fiscal divisions at different government levels,broaden their views,provide some guidance for government procurement supervision transformation.

Government Procurement;Supervision;Internal Control;Contract Officer

F812.45

A

2096-1391（2017）04-0121-06