我国行政立法中的价值冲突

谢寄博

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

我国行政立法中的价值冲突

谢寄博

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

行政立法的问题由来已久，行政立法权的无限膨胀和扩张也是行政立法过程中所遇到的问题，究其原因在于行政立法的内在价值和其工具理性具有不可调和的冲突，即行政立法的公共性和理性官僚制之间的冲突。在现代社会中，虽然几经探索，但是这一冲突并没有解决，反而有愈演愈烈之势。正确认识行政立法中的这一价值性冲突，而并非试图调和这种价值性冲突本身，在具体的实践中有助于将这一冲突带来的影响降至最低。

行政立法；理性官僚制；公共性

行政立法的问题由来已久，在行政立法过程中也出现了不少的问题。而关于行政立法的研究和论述基本上都是按照大陆法系的研究径路，以司法为中心，以行政行为为基本研究对象。对于行政立法的规制主要是来自于外部，或者是从行政的效率出发进行反思，*参见马震：《从价值到效率：行政立法的法律经济分析》，《山东社会科学》2006年第8期。并没有揭示行政立法过程的实质。而以行政立法过程本身为研究对象，阐述行政立法过程中的价值冲突，对于控制行政立法权、理解和解决行政立法中的问题大有裨益。

一、我国行政立法的类型及主要问题

在现代行政国家，行政立法是行政职能运行的起点。尤其在我国，从依法行政和建设法治国家的角度来讲，行政立法以及规章以下的行政规范性文件所扮演的角色和其他国家相比似乎更为重要。一方面行政立法在很大程度上是替代立法机关的立法活动，而并非是对立法的补充；另一方面，在现实的权力结构中，行政立法塑造着法的秩序，构成了行政机关活动的依据和公民、法人和其他组织的行为规范。*张树义、张力：《行政法与行政诉讼法学》(第三版)，高等教育出版社2015年版，第67页。仅仅从立法和司法的角度出发，对行政立法活动进行监督显然是不够的。

(一)我国行政立法的类型

在行政法学界，行政立法近乎是一个约定俗成的概念。实践中，一般是指特定的国家行政机关依法制定行政法规和规章的活动。*参见湛中乐：《法治国家与行政法治》，中国政法大学出版社2002年版，第125-134页；张树义、张力：《行政法与行政诉讼法学》(第三版)，高等教育出版社2015年版，第67页；刘莘主编：《行政立法原理与实务》，中国法制出版社2014年版，第1-8页。文中的行政立法概念采用行政法学界的通说，行政立法就是行政法规和规章的统称。一般来讲，行政立法具有准立法的性质，对于其调整的事项具有规范性和效力上的持续性。行政机关对立法事项的广泛介入和对立法领域的不断扩张，使得行政立法权也随之扩张。虽然行政立法在现代国家法律体系中是一个重要的组成部分，在现代国家中也已经司空见惯，但从比较法的角度讲，其仍然面临着正当性不足的质疑。尤其在我国，行政立法对立法事务介入的程度越来越大。这主要表现在职权立法和授权立法上。

1.职权立法

职权立法是我国所特有的现象。1949年新中国成立后的第一部宪法性文件《共同纲领》规定：在全国人大召开前，由全体政协会议代行全国人大的职权。在政协会议闭会期间，中央人民政府委员会有权制定并解释法律。中央人民政府委员会既是当时政协会议的常设机构又是最高行政机关，其所制定的法律有行政立法的性质，可以看作是行政立法的开端。除此之外，各省也享有制定法令条例和单行法规的权力。1954年《宪法》中规定了全国人大是唯一的国家立法机关，但是在实践中，国务院也可以制定法令和法规，而且具有普遍拘束力。*参见刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第49-50页。1982年《宪法》首次从规范层面确立了国家最高行政机关的行政立法权，同时国务院各部委也享有一定权限范围内的行政立法权。*参见《宪法》第89条第一款，第90条第二款，《国务院组织法》第10条。《立法法》详细地规定了最高国家行政机关的行政立法权限，以及各部委和有权制定规章的各级地方政府在行政立法方面的具体范围。*参见《立法法》(2000年施行)第56条；《立法法》(2015年修订版)第四章，第五章第二节。从我国职权立法的发展可以看出：职权立法本身是我国特有的现象。一般而言，行政机关的立法行为只能是委任立法，即根据立法机关对于某一事项的具体授权进行立法。随着社会经济的发展，虽然委任立法越来越频繁，但是总体上来讲并没有打破这一既成的事实，立法权仍然由立法机关掌握，没有立法机关的授权，行政机关不得进行立法。而我国行政机关的立法权并不是来自于立法机关针对某一事项的授权，而是《宪法》规定的职权。

我国的行政立法权和行政机关几乎是同时产生的，并且在宪法和法律的框架内，行政机关可以就其管理事项范围内的任何事项制定行政法规和规章。这一范围虽然在2015年的《立法法》中进行了限制，但是仍然没有改变概括性授权的现状，并且行政立法权的界限并不是十分清晰。我国的人民代表大会制也是一种分权制度，只是这种分权不是西方国家意义上的三权分立，而是国家机构内部的分工采用了分权的形式。*童之伟：《“议行合一”说不宜继续沿用》，《法学研究》2009年第6期。

2.授权立法

授权立法是行政机关根据单行法律和法规或者授权决议所授的立法权而进行的立法。*姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年版，第163页。一般而言，由于立法机关立法程序的冗长而很难应对纷繁多变的社会状态，加之立法过程中诸多实体性的技术问题和紧急状态，授权立法就成为了现代社会必不可少的一种立法方式。无论是三权分立的西方国家，还是议行合一的社会主义国家，授权立法在国家法律体系和社会治理过程中都起着不可或缺的作用。从授权的方式来看，主要存在着法条授权和特别授权。特别授权是指立法机关通过做出特别规定，允许行政机关或者其他机关在其规定的权限范围内代为制定法律。*刘莘：《行政立法原理与实务》，中国法制出版社2004年版，第100页。这种授权方式时有存在。而大多数情况下都是通过法条授权的方式进行，西方国家也是如此，在法律中运用某一条款将立法权授予行政机关。以美国为例，授权立法最重要的一个原则是许可授权必须包含一个“行政机构应当遵守的明确的原则”。*参见陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000版，第50-52页。这就意味着美国在授权立法过程中，国会对行政机关的授权一定要明确，这一标准的判断一般由联邦法院来审查。相比于西方国家，我国的授权立法就比较模糊：

一是我国的法律并没有规定在什么情况下能将立法权授予行政机关，而且由于职权立法的存在，上级行政机关经常将自己的行政立法权授予下级行政机关行使，这种授权是否属于授权立法尚无定论。二是我国法律缺乏授权的目的、范围，比如，在关于税收行政立法中，1984年的授权决定用“在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中”这样的语言来限定授权的时间，因为实践中无法明确界定这一时间范围，实际上也就等于没有限定时间范围。从条件和目的上来讲，法律条文中经常使用“为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行”这样的政治口号式的术语，在实践操作上很难把握其标准，也因此很难明确授权立法的条件和目的，基本等同于没有条件和目的的限制。*刘莘、王凌光：《税收法定与立法保留》，《行政法学研究》2008年第3期。三是缺乏对行政立法程序性规范和监督。我国授权立法并没有必须要遵守的程序，也没有授权机关应当如何监督被授权机关立法活动的相关规定。对于行政立法的监督仅仅有《立法法》规定了被授权机关制定的规范性文件应当报授权机关进行备案，并没有标明要进行审查。根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，司法审查只能针对具体行政行为，不能就行政立法本身进行司法审查。

(二)行政立法过程中的主要问题

根据我国《立法法》、《行政法规制定条例》和《规章制定条例》的规定，一般而言要经过立项、起草、听取意见、审查、决定和公布几个步骤。只是在各个步骤的具体实施过程中可能出现这样或者那样的问题。在行政立法过程中存在的主要问题：

1. 行政立法的过程缺乏民主性

为了解决立法部门化的问题，《立法法》、《行政法规制定条例》和《规章制定条例》都明确规定了公众参与和听取意见的内容，但是在实践中却难以实现。比如在两个条例规定的起草程序中，都规定了应当听取公众意见，并且规定了听取公众意见的方式。 但是方式规定的过于原则，程序过于简单，没有具体的实施方法，而且判断标准由行政机关掌握，这使得听取公众意见的规定有名无实。民主性的缺失使得行政立法本身的正当性受到挑战。公民参与和协商立法虽然不能包治百病，但却是解决行政立法民主性缺失的良方。

2. 行政立法部门化

行政立法的第一步工作就是立项，这是行政立法启动的标志。也就是说享有行政立法权的行政机关在正式启动立法程序之前要进行必要的社会调研活动，制定立法计划，在此过程中应当有广泛的社会参与和专业化的论证。现实中受到批评最多的就是部门立法或者称之为立法的部门化，即行政立法成为国务院各部门维护自身利益、扩大各自执法权、规避责任和风险的途径。*刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第125页。行政立法本身就是由行政机关牵头组织并实施和公布的，行政机关为了管理的方便，加上自身的经验常常会在立法中以考虑自身的工作方便和自己的利益为主。*See MacDonald，Jason A．“Limitation Riders and Congressional Influence over Bureaucratic Policy Decisions”， American Political Science Review 2010， 104( 4) : 766-82．相对来讲，就会忽视行政相对人或者利益相关者的利益和感受，这是行政机关的自利行为，其实质是行政机关中立法官僚自利性的体现，也是行政立法部门化的主要原因。

3.行政立法缺乏科学性

行政立法缺乏科学性主要表现在法规与规章的立与不立带有很大的主观随意性，一些立法不及时，许多立法不配套，部分立法不协调，在内容上受领导个人意志支配大，缺乏可行性论证。*湛中乐：《法治国家与行政法治》，中国政法大学出版社2002年版，第138页。现实中，我们制定的立法计划常常是为了完成政治任务，完成立法规划。因为立法规划本身就具有主观性和随意性，所以许多行政立法本身也是缺乏科学性的。再者，我国对于行政立法的监督没有可行的方法和具体的标准。虽然在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中明确提出了成本收益分析法，但是在具体实施中却没有落实。

行政立法的部门化，以及行政立法过程中民主性和科学性的缺乏都是行政立法权扩张的表现，尤其在我国职权立法和模糊的授权立法更是加剧了行政立法权的扩张。现实中由于体制和历史传统的关系，我国对于行政立法权的控制，尤其是对于行政立法权的监督效果并不理想。历史的经验和现实的制度表明权力分立是权力制衡的基础，人民代表大会制并不否认分权的重要性，只是人大体制下的分权实现的仅仅是行政机关内部权限的划分，其实质是官僚体系内部权限的分工，而并不是权力体系意义上的分权。我国所特有的职权立法，以及模糊的授权立法已经说明了我国国家权力运行的基本特征，这种权力运行体系的形成包含历史传统，也包含现实需要，其最主要的特征就是权力运行的官僚化，在行政立法上就是行政立法的官僚化。

二、行政立法的命令——控制型模式

无论是职权立法还是授权立法，在我国的立法过程中不仅仅是由行政机关主导，而且行政权在运行过程中并没有受到有效的监督。所以在行政立法过程中才出现了部门立法、缺乏科学性和民主性这样的问题。

首先，我国从整体上来讲是中央集权的单一制国家，政府的职能系统依照“条条”、“块块”的模式建构起来。在行政系统内部，实行首长负责制，因此在行政立法过程中，行政长官的意志会对行政立法形成重要的影响。*参见马作武：《中国传统法律文化研究》，山东人民出版社2004年版，第5-6页。虽然在行政立法的相关法律规范中，也存在公民参与和听证的要求，但是实践中因为法律规定过于原则化而很难取得良好的效果。虽然在立法过程中也征询专家意见，但多数行政立法还是在行政机关内部完成的。从立法主体角度来看，行政机关在立法过程中处于主导地位。现行模式下，与协商式行政立法不同，行政机关在立法过程中与行政相对人和利益相关方并不是合作的关系，也不是共同治理的关系，而是管理与被管理的关系。*张力：《走向共识：美国协商行政立法的兴起与发展》，《行政法学研究》2012年第4期。前文已述，正是这样的原因导致了行政立法过程中民主性的缺失，强化了行政机关的作用。

其次，从整个行政立法的过程来看，行政立法过程从开始立项到最终公布基本是由主管部门负责。主管部门对实际情况和现行的做法都是比较了解的，对需要解决的问题和解决问题的方案比其他部门更加清楚，因此由主管部门对整个行政立法过程负责是有益的。但是实践中这也导致了主管部门受到本部门主客观条件的局限，囿于本部门的利益，忽视其他部门的权益和整个立法全局，甚至有可能和法律体系相悖的情况，“借法护权”的现象时有发生。*郭道晖：《中国立法制度》，人民出版社1998年版，第85页。换个角度来讲，就是行政立法过程中，因为立法过程缺乏有效的监督和透明性，所以会出现行政机关“把持”立法过程以实现部门利益的情况。从程序角度讲，官僚立法的显著特征就是利用自身的专业优势和实践优势，在立法程序框架内最大限度的实现本部门、本集团的利益，甚至是官僚个体的私人利益。*参见张康之：《论行政人员的自主性》，《南京社会科学》2002年第3期。

再次，从内容上看，行政立法是法律秩序的重要组成部分。由于立法机关立法过程的冗长和内容上的普遍性、原则性，行政立法就是对法律的最好补充，有利于法律本身的完善。但是行政立法大多数涉及的内容跟行政机关的行政职能相关，因此在行政立法时，行政机关考虑更多的是行政机关本身的职权，而容易忽视相对人和利益相关方的诉求。以权利和权利保障为核心，还是以义务和行政管理为核心，其本质就是行政立法的出发点和落脚点的不同。行政立法从内容上讲，如果是以市场为基础，以行政机关服务为宗旨，以实现市场主体的合法利益，促进市场和经济的繁荣为主要内容，说明行政立法本身的民主性和科学性是具有足够的理性保障的。如果行政立法本身仅仅是作为实现行政管理的工具，其目的就是将行政机关的职权变现，那么行政立法本身就只是官僚集团实现其自身利益的方式而已。

最后，以立法本位为依据，立法模式可以划分为官僚型立法模式和民主型立法模式。通常意义上讲，我们将“官本位”的立法称之为官僚型立法模式，将民本位的立法称之为民主型立法模式。*江国华：《立法模式及其类型化研究》，《公法评论》2007年第4期。所谓官僚型立法模式，其本质就是将行政立法作为管理社会的工具，依靠命令——控制的模式，通过行政命令来控制整个社会的运行，最终实现行政管理的目标。而民主型立法模式是将整个社会的公共意志以行政立法的形式表现出来，行政机关和社会公民依照行政立法的“约定”实现社会治理，其实质是法治和人治的分界线。*参见黄伟丰：《行政基准的法律定位》，《山东社会科学》2015年第12期。

前文已述，我国无论是职权性立法还是授权性立法，虽然从程序上讲都包含有公众参与、专家咨询等民主参与的程序。但是都是由行政机关主导，其目标都是为了实现行政管理的职能。从这个意义上讲，我国的行政立法模式仍然是命令——控制性的模式。

三、不可调和的冲突：行政立法内在价值与工具理性

(一)行政立法的内在价值——公共性

行政立法过程中存在的诸如部门立法、缺乏科学性和民主性的问题，其本质就是行政立法权的官僚化运行，行政立法权官僚化运行造成了行政立法的现实性危机，即行政立法的正当性不足。行政立法作为现代国家公共管理的手段之一，其本身虽然由于行政官僚的主导而带有官僚制的特征，但是公共性的特征亦是不能忽视的。前文所述我国的职权立法和授权立法中概括性授权之所以饱受诟病，其原因就是我国行政立法过程中的官僚性特征几乎掩盖了行政立法的公共性特征。无独有偶，从西方国家行政立法的产生、发展和完善的过程来看，如何缓解和消除行政立法中官僚化问题的道路依然漫长。从最初的委任立法必须有明确的授权和严格的司法审查，到对行政立法权本身的技术监督——成本收益分析的应用，到现在将直接民主的机制引入行政立法——协商式行政立法*参见美国“Negotiated Rulemaking Act”(1990)，《协商立法法》。，无一不是对抗行政立法权官僚化运行的实践。

行政立法的公共性的实质是在公共意志的基础上，满足公共的需求，为公众提供公共产品的过程和结果。行政立法的过程本身可以看作是提供公共产品的过程，行政立法所制定的法规或者规章可以看作是提供的公共产品。行政立法与其他行政活动不同，从主体上来讲，其他行政活动的主体可以是公法人也可以是私主体，*参见[加]查尔斯·泰勒：《现代性之隐忧》，程炼译，中央编译出版社2006年版，第176-177页。尤其随着现代社会的进步和发展，这两类法人参与行政活动，成为行政法主体的情况越来越普遍。但是就行政立法活动本身来讲，其主体只能是政府机关，至少目前为止世界各国还没有将行政立法权完全授予私主体的先例。因此，相对于其他行政活动来讲，行政立法活动的公共性特征就更为明显。

从行政立法的过程来看，行政立法的过程本身就是一个各方主体积极参与，最终实现政府公共政策目标活动的过程。*[英]马丁·阿尔布罗：《官僚制》，阎步克译，知识出版社1990年版，第287页。从行政立法的过程和目标来看似乎只是实现政府公共政策的目标，其实，在民主制行政的前提下，政府公共政策的目标与公共意愿在很大程度上是重合的，即在实现政府公共政策目标的同时，也完成了公共的意愿。在现代社会中为了实现社会正义，政府广泛的、积极地介入公共生活中，行政立法本身作为实现一定政策目标手段的有效方式也越来越多的在现实生活中发挥着作用。另一方面，公民参与公共事务的法律意识也越来越强烈，参与的方式也越来越多样化，行政立法过程的公共性也就愈加的明显。

(二)行政立法的工具理性——理性官僚制

前文所述的官僚型立法模式并非君主制下的官僚制，而是民主制下的官僚制，也就是韦伯笔下的理性官僚制。理性官僚制以其自身的特征和优势在现代国家的公共官僚过程中发挥着不可替代的作用。现代官僚制是以理性为基本理念搭建起来现代化的组织制度，其核心价值是效率，组织目的是实现层级性的控制，以量化考核的方式对各级官僚进行监督和管理。这也就意味着以理性化为基础，以科层制、专业化和非人格化为具体实施手段的现代官僚制是现代化政治中的一颗螺丝钉，但是它几乎主导着整部国家机器的运转。*高秦伟：《私人主体的行政法义务？》，《中国法学》2011年第1期。现代官僚制之所以大行其道，就是因为其科层制、专业化和非人格化的特征能够适应现代国家公共行政的需要。现代社会高速发展，但给社会层面也带来了不少问题：个人主义黑暗面带来的公民个体的原子化和平庸化；工具主义理性的主导；以及这两者合力作用下形成的柔性专制主义。个人生活的封闭性，对技术和成本分析的强烈依赖，以及对公共领域的漠视等。*参见张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第1-14页。这些问题从本质上限制了公民对于公共生活的参与，行政权的高度集中和官僚系统的不断强化与之也有密不可分的关系。正是现代社会的这些问题在社会公共事务和民主政治之间设置了一道障碍，而理性官僚制就是这两者之间桥梁，以便实现两者的“有效”沟通。

以森严的层级化、严格的专业性和冷酷的非人格化为基本特征的理性官僚制似乎更加符合专制主义之下社会的治理工具，其实不然。理性官僚制和现代民主制几乎是同时生长起来的。传统的官僚制其正当性来源于君主，是建立在完全意义的“人治”而非“法治”的基础之上，官僚唯君主之命是从，没有任何的自主性。但是随着资本主义的发展，资产阶级的民主政治也随之逐步发展，不断冲击着传统官僚体制的发展，两者在对抗中不断地发展和融合，呈现出发展上的同步性，也正是在这一过程中，传统官僚制完成了向现代官僚制的华丽转身。以致在资产阶级革命胜利后，官僚制就变成了代议制民主政体制度中一个“镶嵌其间的异物”。代议制民主制基础上，“异物”的实质就是国家权力的分立与制衡——立法权与行政权的分立与制衡。在分权制衡的基础上，现代官僚制是最能适应现代社会公共组织管理的体制。按照韦伯的观点，它具有一系列的特征——准确性、连续性、纪律性、可靠性，无论是对权威者还是当事人，都是技术上最令人满意的形式。*[德]施路赫特：《理性化与官僚化》，顾忠华译，广西师范大学出版社2004年版，第33页。虽然现代官僚制被视为代议制民主政体的“异物”，但是事实证明，它已经很融洽地嵌入其中了。因为任何民主的形式都需要在民意表达机关和民意执行机关之间建立起有效的联系，民意表达机关如果能够毫无障碍地支配司法机关，那就没有行政官僚存在的空间了。

理性官僚制在诞生之初就饱受诟病，非人格化导致的冷漠、层级制本身带来的僵化和效率低下都是对理性官僚制的批评。但是时至今日，理性官僚制并没有消亡，反而愈加得完善和应对自如。这说明现代官僚制所奉行的工具理性的价值对现代社会是行之有效的，这也是现代官僚制适应社会的根本原因。现代社会与传统社会的区别就在于社会事务和社会关系的不同，相对于传统社会中简单的社会事务和社会关系，社会化大生产带来的组织形式的多样性和复杂性使得现代国家的公共事务管理更加技术化、复杂化和专业化。在此基础上从传统官僚制实现华丽转身的现代官僚制因为对现代管理知识和技术的垄断，使得其在国家和社会中的管理地位更加地牢不可破。

(三)行政立法的公共性与理性官僚制的价值冲突

理性官僚制作为现代国家行政立法的有效工具，如果单纯从专业性和科层制的角度来讲，能够为科学行政立法提供理性保障，也仅仅是理论上的可能性和价值。以近代科学理性主义为根基建构的现代官僚制，倡导的是“价值中立的原则”，这一点从现代官僚体制的运行特征中可以清晰地察觉到。其专业化的结构、科层化的运行和完备的体系以及执行任务时的非人格化，都是现代官僚体制运行中的明显特征，也是价值中立化最有力的证明。不难看出，现代官僚制的这些特点完全符合现代生活对于价值的追求，即公正、科学、高效，当然这也是现代官僚制的精华所在。问题在于如此精致的设计在具体运行的过程中必然会按照法学家们的设想去运行么？事实上，任何事物都有其自身运行的逻辑，而这一逻辑并不总是与当初的初衷不谋而合，有时甚至是相悖的。针对这些问题，从历史的经验来看，我们所能给出的解决方案就是客观化或者说是科学化，在实践中无非是对官僚行政立法的各种形式的监督。但是，实践中无论是针对官僚行政立法行为本身的技术控制，比如成本收益分析的方法，还是对行政权的外部控制，比如立法授权和司法审查，都没有真正解决行政立法的问题。原因就在于行政立法作为现代国家行使公共管理权的手段之一，必须依托一定的理性工具，而现代官僚制恰好为行政立法这一管理手段提供了可靠的理性保障。

但是作为给行政立法提供理性保障的现代官僚制本身就存在着问题。从各种实践经验来开，寻求解决现代官僚制悖论的途径主要包括：一是实行直接民主，行政官员直接民选；二是扩大决策中的参与，加强专家与民众的交流。*参见[美]理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第141-204页。这些方法在一定程度上起到了作用，也解决了在公共行政中遇到的一些问题。最为关键的问题在于，现代官僚制的客观化的标准把绩效作为评价官员的标准，认可这种评价标准的方式是权力上的授予和身份上的保障，这也就意味着，现代官僚体系是以权力为本位的体系。官员为了获取权力和保障身份，就会造成对于权力的非道德的猎取，官员就会通过投机或者其他方式来取得权力和身份，而不是通过自身的行政行为为社会提供优质的服务来获取权力和身份。在官员的内部，因为权力的分配和竞争，也势必会出现尔虞我诈、互相倾轧的现象，使得整个官僚系统呈现无效的状态。*[美]戈登·塔洛克：《官僚体制政治》，柏克、郑景胜译，商务印书馆2012年版，第181-182页。

韦伯所设计的现代官僚制之所以会在具体的运行中出现诸多问题，其根源就在于官员主仆二元身份上的错位。*参见张康之：《韦伯官僚制合理性设计的悖论》，《江苏社会科学》2001年第1期。近代科学的发展，使得人们在追求高效率的同时，将自己迷失在“城市的森林”之中。官僚制的科层化带来的是整个现代生活的科层化，其与现代生活所追求的价值遥相呼应，成为世界的潮流。科层化也使得森严的等级制度、合理的专业分工和条理的程式化工具，以及可量化的成果成为衡量社会进步和人们成功的标志。历史的发展趋势是解放人，解放人性，这是社会发展的动力，也是社会发展的目的。因此，强调人的权利和尊严就应当是制度设计的题中应有之意和最基本的价值取向。每一个社会成员的发展都是通过实现个人权利和尊严来实现的，只是在实现方式上有所不同。行政官员实现个人发展的方式是通过维护他人的尊严和权利，以此来完善自身的道德修养，从而获得别人的尊重和实现个人权利的途径来实现。这看似简单的说法，在现实中却难以兑现，因为现实社会中对于个人成功的评价标准不是道德，而是可以量化的物质性财富。行政官员要在社会的评价体系中获得认可，就不可能放弃物质性的财富而遵守着“君子固穷”的道德标准。而韦伯对于现代官僚制的设计中，由于只注意到了官僚制的工具价值，忽视了官僚本身的主体性，因此从人性本身来讲现代官僚制缺乏现实性。这也是官员二元身份矛盾的根源所在。正如韦伯所说，所有重要的决定都留给所有人共同决定，通过构成或者代表社群或者组织成员的全体大会或者社团组织来形成共同的决定。韦伯进一步指出，在这样的民主组织中，行政机构处于这样一个位置，“总是悬在纯粹的仆从和主子之间”*[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，三联书店1999年版，第84页。。

四、结论

行政立法过程的本质就是行政立法本身所具有的公共性和具有自主性的官僚主导行政立法过程所带来的官僚化的冲突。这一冲突的实质是人性和社会化的冲突，从工业革命开始，生产的社会化程度就越来越深，随之而产生的必然是生活的社会化。在生活的社会化过程中，公共生活越来越丰富也越来越复杂，所需要调和的利益冲突也越来越多样化，行政立法作为调和社会公共生活中的有效方式本身所表现出来的公共性和官僚化的冲突也就越来越明显。

不同的学科、不同的研究路径对于行政立法过程所包含的这一冲突提出了不同的解决路径。行政学本身的研究过程中，对于官僚化的改革很大程度上寄希望于行政官员自身道德素质的提高和自律性的加强。*参见张康之：《行政人员角色的伦理定位》，《天津行政学院学报》1999年第3期。法学的实践发展到今天，由于种种原因的限制，协商式行政立法似乎也没有取得特别辉煌的战果。社会学和政治学的研究也无非是对官僚制或者公共行政理论的修修补补。究其原因在于行政立法过程公共性和官僚化的冲突是现实原因所造就的，即便是理论研究上的修修补补，也仅仅是扬汤止沸之功。

行政立法过程本身所固有的矛盾好像是无法调和的，正如《联邦党人文集》中所写到的那样：人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。如果这句话不无道理，那么我们也许可以理所当然的把我们所面临的紧要关头当做是应该做出这项决定的时刻；由此看来，假使我们选错自己将要扮演的角色，那就应当认为是全人类的不幸。*[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第5页。

(责任编辑：张婧)

2017-02-17

谢寄博(1985—)，男，蒙古族，中国政法大学法学院博士研究生，美国加州大学戴维斯分校联合培养博士研究生，主要研究方向为行政法学。

本文系国家留学基金委员会资助“联合培养博士研究生”项目的阶段性成果。

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1003-4145[2017]05-0146-07