经济欠发达农区深化农村集体产权制度改革的实践与思考
——以贵州六盘水市“三变”改革为例

窦祥铭

（1.中共安徽省宿州市委党校理论研究室，安徽宿州234000；2.安徽财经大学县域经济研究所，安徽蚌埠233030）

一、问题的提出

推进农村集体产权制度改革是党的十八届三中全会确定的一项重要改革内容，也是全面深化农村改革的一项重要工作任务。2017年2月，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年一号文件）正式公布，其中就“深化农村集体产权制度改革”提出了十四条具体方针政策，这应是近年来中央一号文件中对农村集体产权制度改革所作的内容最全面、影响最深远的“顶层设计方案”。农村集体产权制度改革是明晰农村资产权利权属，完善各项权能，赋予农民更多财产权利的一项农村制度改革，对于完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，增加农民财产性收益具有重大意义。在农村集体产权制度改革问题上，城中村、城郊村和经济发达村容易成为人们关注的热点和改革的兴奋点，广大欠发达农区的农村（多为负债村、空壳村）往往成为被改革忽视的角落。近年来，贵州六盘水、四川彭州、河南济源、山东东平、黑龙江方正等地结合自身实际，积极探索推进农村集体产权制度改革，盘活了农村各类资源要素，促进了“三产”融合和特色农业发展，提升了财政资金使用效率和扶贫开发精准度，也壮大了集体经济实力，增加了农民收入，实现了体制、经济、社会、生态等多重效益。贵州六盘水等地的探索以实践回答了在欠发达农区要不要进行农村集体产权制度改革，以及如何改革的问题，对其他农区推进农村集体产权制度改革具有很好的启发和借鉴作用。[1]本文以贵州六盘水市“三变”改革为研究对象，深入分析了“三变”改革的主要背景、做法措施、显著成效及其支撑保障，进而提出了“三变”改革的经验启示与借鉴价值，以期为其他欠发达农区深化农村集体产权制度改革提供有益参考。

二、六盘水市推进“三变”改革的背景与做法

（一）主要背景

六盘水市地处贵州西部乌蒙山腹地，山地面积占国土面积的97%（国土面积9965平方公里），25度以上的坡耕地占耕地的47%，喀斯特地貌突出，山高坡陡，耕地零碎，是一座山地城市；煤炭资源丰富（煤炭远景储量840亿吨，探明储量184亿吨），素有“江南煤都”之称，是一座资源型城市；全市所辖四县（特区、区）均为扶贫开发重点县，其中国家级的3个、省级的1个，贫困人口多，贫困发生率高，脱贫攻坚任务十分艰巨。伴随着经济发展进入新常态，如何激活农村中分散的资源要素，变山地劣势为山地优势，走出一条有山地特色的高效农业发展道路，实现资源型城市成功转型，打赢脱贫攻坚战，成为摆在全市三百多万干部群众面前的重大挑战。2014年以来，六盘水市积极应对挑战、破解现实难题，创造性地提出并实施了农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。

（二）做法措施

1、推进“资源变资产”，让沉睡的资源活起来。资源变资产，就是在对农村资源进行核查清理、确权登记、评估认定的基础上，村集体以集体土地、林地、水域、荒山等自然资源要素和闲置的房屋、设备等可经营性资产的使用权，通过一定形式投资入股企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，取得股份权利。例如，水城县玉舍镇海坪村将351亩集体荒山入股到野玉海景区，打造“彝族风情街”，海坪村委会按30%的比例分红（村集体和村民各占分红收益的一半），其他70%归景区管委会，2015年进行了红利分成，村委会将分得的150万元中的50%分配给群众，共180户、780名村民获得分红，人均达961元。[2]六支特区陇脚乡花德村将常年闲置的1000多平米的集体养殖场办公用房作为出资，入股到六支特区驰诚种养殖农民专业合作社用于茶叶的精加工，每年可获固定分红2万元，在成功激活农村闲置资产的同时，也有效增加了村级集体经济的收入。[3]

2、推进“资金变股金”，让分散的资金聚起来。资金变股金，就是在不改变资金的使用性质和用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类等资金（直补农民、优待抚恤、社会保障、救灾救济、应急类等资金除外）量化为村集体或农民持有的股金，通过契约合同入股的方式，集中投入到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，按股份比例获得收益分红。例如，六枝特区落别乡抵耳村将财政专项扶贫发展壮大村集体经济试点项目资金100万元入股到该区朝华农业科技有限公司，村集体占股30%，种植良种茶叶4200亩，前三年该村每年保底分红8万元，以后逐年递增1万元，最高至15万元，其中60%用于扶助本村贫困户。该区郎岱镇将郎岱扶贫产业园区猕猴桃产业化扶贫项目资金3000万元入股到贵州天地人和农业发展有限公司，共建6000亩猕猴桃基地，项目涉及四个村2919户、10577人和全镇贫苦户1755户、4986人，项目覆盖的村集体占股2%，土地入股农户占股10%，贫困户占股8%，预计项目见效后，土地入股农户户均增收2055元，贫困户户均增收2735元。[4]

3、推进“农民变股东”，让农民群众富起来。农民变股东，指的是农民自愿以自有耕地、林地的承包经营权、宅基地的使用权以及资金、技术等生产要素，通过合同或协议的方式，投资入股到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，成为股东，参与股份分红。例如，水城县米箩镇俄戛村村民李如明把自家的三、四亩耕地入股到贵州润永恒农业发展有限公司在该镇投资建设的猕猴桃基地，并参与管理猕猴桃的种植，除每月固定的3000元工资外，在企业发展初期的前五年，他每年还可以拿到每亩600元的土地入股红利（保底分红，从第二个五年开始每年还有一定的收益分红）。[5]盘县石桥镇妥乐村依托当地的生态资源优势，采取“公司+村合作社+农户”的经营模式，大力发展旅游业，农户将核心景区的235棵古银杏树（自然景观）入股村合作社，由村合作社与旅游公司进行股份合作，景区门票收入按村合作社30%、旅游公司70%的比例分配，村合作社将收入的2/3用于古银杏树入股农户的分红和全村贫困户的扶贫济困，剩下的1/3作为合作社扩大再生产的积累资金，受益农户453户、1300人，其中贫困户151户、335人。钟山区大河镇裕民村鼓励农户以土地、土地流转金等入股到本村的乡村美农民专业合作社，盘活了全村2000多亩经济林和800多亩板栗基地，考虑到经果林经营周期较长，短期内无法产生经济效益，合作社计划发展林下中药材种植，预计每亩将为入股农户增收500-1000元；将来板栗基地的年产量能达到10-20万斤，如果按每斤5元的价格计算，每亩板栗预计将为入股农户增收1000-2000元。

三、六盘水市“三变”改革的成效及其支撑

（一）显著成效

1、激活了农村各类资源要素。目前，六盘水市所辖的65个乡镇、31个社区（街道）、881个行政村、29个省级农业园区已实现“三变”改革全覆盖；共有51.48万亩集体土地、28.92万亩 “四荒地”、68.3万平米水域、5.86万平米房屋入股到各类经营主体；整合财政资金6.61亿元投入到经营主体，撬动村级集体资金1.25亿元、农民分散资金4.28亿元、社会资金45.71亿元入股到各类经营主体；农民变股东人数达39.05万户、129.03万人，其中贫困户11.31万户、33.44万人；集中打造产业平台852个，有29.5万农民在平台上务工。[6]六盘水市的“三变”改革从破解农村资源、资产、农民“三分散”入手，通过产业平台和股权纽带，把城乡各类资源整合起来、资金集中起来、农民组织起来，激活了农村的自然资源、存量资产、人力资本。[7]

2、发展壮大了村级集体经济。长期以来，农村集体经济力量薄弱一直是制约农村发展的重要因素。六盘水市通过将村集体资源、闲置资产、财政资金等入股各类经营主体的方式，增加了村集体收入（主要来自股权收益），探索出一条发展壮大村级集体经济的可行路径。2013年，六盘水市仍有“空壳村”544个（占全市总村数的53.8%），到了2015年底，全市已全面消除“空壳村”。2015年村集体收入最高的达1031万元，最低的也有5万元，村级集体经济积累达2.4亿元，形成了“乡乡有产业、村村有实体、户户有门路”的格局。[8]

3、探索了一条精准扶贫新路径。六盘水市通过“三变”改革搭建的股权平台（以股权为纽带的产业平台），整合了各类资源和各方资金，通过入股分红的方式把广大贫困群众与企业、农民合作社、家庭农场等经营主体有机连接起来，改变了过去点对点的扶贫模式，既增加了扶贫工作的针对性和实效性，又让入股贫困群众从旁观者变成参与者，实现了贫困群众与经营主体的“联产联业、联股连心”，促进了广大贫困群众的增收脱贫。[9]2013-2016年，六盘水市农民人均可支配收入由6015元增加到8267元；贫困人口由62万人减少到32.38万人；贫困发生率由23.5%下降到11.28%。[10]

4、加快了农业产业结构调整。现代农业的核心是调整农业产业结构，发展生态农业、高效农业、安全农业。六盘水市坚持以“生态产业化、产业生态化”为引领，以农业特色产业“3155”工程为抓手（3个100万和5个50万，即到2018年全市发展猕猴桃、核桃为主的干果、茶叶各100万亩；种植商品蔬菜、刺梨、中药材、红花油茶各50万亩，发展草食畜牧业50万亩），深化拓展“三变”改革，大力推进农业产业结构调整。通过“三变”改革，六盘水市推动了农业产业规模化、组织化、市场化发展，培育了一批种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色农产品，促进了一二三产的融合发展，农业增加值由2013年的58.26亿元提高到2016年的125.49亿元（增速连续三年居贵州前列），粮经比则由2013年的51:49发展到2016年的32:68，农业发展实现了由传统种养业向特色农业、由产品农业向旅游农业、由规模农业向精品农业的跨越转变。[11]

5、构建了农业规模经营新模式。六盘水在“三变”改革中通过引导农户将承包地经营权入股到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，改变了过去主要通过土地流转发展规模经营的传统方式，构建了农业规模经营新模式。农户以土地经营权入股各类规模经营主体，既让经营主体在不增加成本的情况下发展了农业适度规模经营，又让农户通过入股变成参与者，极大地调动了他们的生产积极性，实现了统与分的有机结合。截至2015年底，农民以土地（个人承包地）经营权入股企业、农民合作社、家庭农场等经营主体的土地面积达56.88万亩，占全部流转面积的64.7%。从实践来看，六盘水市多种形式的土地股份合作比单纯的土地流转更具机制上的灵活性、优越性和可持续性，是一种更为有效的发展农业规模经营的组织形式。[12]

（二）支撑保障

1、制度建设到位。为确保“三变”改革规范、有序推进，六盘水市委、市政府出台了关于资源变资产、资金变股金、农民变股东的指导意见，市政办出台了涉农资金整合使用管理指导意见，市有关部门出台了资金变股金操作办法（试行）和合同示范文本，为“三变”改革提供了政策上的遵循。[13]

2、产业平台选择到位。产业选择的好准与否将直接决定“三变”改革的成败和脱贫攻坚的成效，因此六盘水一直把产业项目（平台）的精准选择作为重中之重来抓。在“三变”改革中，六盘水市根据当地的气候地形条件，选准了农业特色产业（红心猕猴桃、刺梨、茶叶、软籽石榴、雪凝红核桃等）和农旅融合的旅游休闲产业来重点发展。截至2016年底，全市已累计实施农业特色产业“3155工程”320.75万亩，覆盖贫困人口30.35万人；[14]2016年，娘娘山等20多个参与“三变”改革的旅游景点接待游客总量252万人次，实现旅游总收入14亿元，带动贫困户4462户、23902人脱贫。[15]此外，政府还利用财政可变资金，选准现代服务业，帮助贫困群众在城镇入股企业、购买门面，让贫困群众参与分红。

3、经营主体培育到位。推进“三变”改革，有无好的经营主体来承接（产业）十分关键，这直接关系到参与改革农户的权益能否得到持续保障。六盘水市以农业园区为载体，采取“壮大一批、引进一批、新建一批”（三个一批）的办法，因地制宜地培育各类经营主体。[16]目前，全市共有省级农业园区29个，市级以上农业龙头企业151家（省级59家），农民合作社1120家。[17]

4、风险防控到位。“三变”改革是一项涉及面较广且政治性、政策性、民生性很强的系统工程，稍有不慎便有可能出现颠覆性的差错。六盘水市高度重视“三变”改革中的风险防控和农民利益保护问题，在坚守改革底线（不改变土地公有制性质和农村基本经营制度，不突破耕地红线，不损害农民利益）、完善政策性保险、财政补贴、信用担保等风险防范体系的同时，充分尊重农民意愿，在是否入股、入股方式、股份比例、产业选择等方面认真听取农民意见，突出农民的主体地位，坚持做到农民群众不认同、不拥护、不答应的事情坚决不做。[18]

四、六盘水市“三变”改革的启示与价值

（一）经验启示

1、深化农村集体产权制度改革，必须实现财政涉农资金的有效整合。现有财政涉农资金（项目多、额度少、一次性）投放后，短期效益明显，但缺乏长期效益的持续释放机制，农民稳定增收受益有限。因此，必须加强对各级涉农资金的整合，特别是对涉农资金的投放方式进行改革，在不改变资金的使用性质和用途的前提下，将整合的涉农资金量化为村集体和农民持有的资金，集中投入到企业、农民合作社、家庭农场等经营主体形成股金，村集体和农民按股比分享收益，从而变一次性的财政投入为长期性的财产性收入，形成农民稳定增收的长效机制。

2、深化农村集体产权制度改革，必须实现与农业产业发展的有机结合。推进农村集体产权制度改革，确权出来的资源、量化形成的股权都需要有承载平台来承接。目前，农村集体产权制度改革大多集中于土地等自然资源，而农业产业发展最需要的也正是土地等资源。因此，要把农村集体产权制度改革与农业产业发展有机结合起来，一方面通过农业产业的不断发展去吸纳更多的土地等资源；另一方面通过土地等资源的持续活跃来助推农业产业的发展。

3、深化农村集体产权制度改革，必须实现与社会资本的紧密联合。农村资产丰富，但资本缺乏。随着农业供给侧结构性改革的不断深入，大量的社会资本正从传统生产领域退出，急需找到新的投资领域。因此，要充分利用好这一有利机遇，一方面鼓励、引导社会资本投入农村、投向农业；另一方面通过深化农村集体产权制度改革，改变农村资产与社会资本低层次简单的“租赁式联合”，按市场经济和现代企业制度的要求，发掘农村资产的市场价值，以股份合作为链接，构建起较高层次的“资本式联合”，从而推动要素升级，促进城乡要素一体、联动发展。

4、深化农村集体产权制度改革，必须实现与全面发展的高度融合。六盘水市的“三变”改革是对家庭联产承包责任制的深化和完善，是农村生产经营方式实现“第二次飞跃”的一个实践方向，是一次农村集体产权制度、农业生产方式和组织形式系统性、制度性的改革创新。因此，对于农村集体产权制度改革，要在城乡一体发展的格局中去系统谋划，在经济社会全面发展的战略中去综合推进，避免将农村集体产权制度改革单一化、部门化；要通过党委、政府的强力推动，建立综合配套的政策体系，健全协同配合的工作机制，形成齐抓共促的社会氛围，不断释放改革红利，让农民切实从改革中获得更多的收入，有更多的获得感。[19]

（二）借鉴价值

1、把“三变”改革作为深化农村集体产权制度改革的重要内容。六盘水市的“三变”改革不仅很好地解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽疾，而且以股份合作为纽带，促进了村集体、农户与各类经营主体的“联产联业、联股联心”，盘活了农村各类生产要素，适应了农村发展混合所有制经济、实现规模经营的大趋势，赋予了农民更多的财产权利，激活了农村发展的内在动力，2017年初还被写入中央一号文件并获“中国三农创新奖”，具有典型的制度创新意义，得到了中央和贵州省领导的高度关注和充分肯定。[20]建议其他农区在深化农村集体产权制度改革的过程中，把“三变”改革作为一项重要内容，积极研究推进。

2、稳妥推进“三变”改革试点工作。“三变”改革作为一项深化农村集体产权制度改革的全新探索，是一项复杂的系统工作，存在诸多风险（亏损把控风险、权益保障风险、资源破坏风险等），必须坚持试点先行。[21]建议其他农区按照“积极稳妥、试点先行、风险可控”的原则，结合地域特点、产业优势和地方意愿，选择辖区乡镇条件较成熟的村开展“三变”改革试点，争取在较短时间内取得阶段性成效，探索出可复制、可推广的试点经验，总结完善后再逐步推广。试点地区要将“三变”改革上升到当地党委、政府层面，明确领导及办事机构，安排专职人员，整合资源、部门协作、统筹推进。

3、积极发展农民股份合作。土地是农村和农民最重要的资源，六盘水市“三变”改革的核心是实行股份制合作，打造“股份农民”，让农民在“耕者有其田”的基础上实现“耕者有其股”。[22]引导农民以土地经营权入股企业、农民合作社、家庭农场等经营主体，是创新农业生产经营机制、发展农业适度规模经营、建立农民与各类经营主体利益联结机制的有效形式。建议其他农区在全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，以充分尊重农民意愿为前提，放活土地经营权，鼓励和推动农民以土地经营权入股各类经营主体，推动各种现代生产要素向农业积聚，为盘活农村资源要素、发展现代生态农业、促进农民持续增收探索新的路径；同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民更多的财产权利。

4、支持、引导社会资本发展现代农业。六盘水市的“三变”改革能够在短期内快速有力推进，与社会资金进入农业是密切相关的。“江南煤都”孕育了一批很有实力的煤老板，在经济发展进入新常态的新形势下，他们（企业）纷纷转型发展进入农业领域，为“三变”改革提供了强有力的产业支撑和承接主体，直接带动了六盘水市现代山地特色高效农业的快速发展。建议其他农区在农地农用的前提下，加大政策扶持力度，做好综合配套服务，支持、引导社会资本发展适合企业化经营的现代种养业和适应辖区自然资源条件的特色农业，加快推动传统农业向现代生态农业转型升级；鼓励社会资本在发展现代农业的过程中，通过股份合作与村集体和农民结成利益共同体，共享产业增值收益。

[1]刘久峰.专家学者在六盘水市召开座谈会 倡导加快农村集体产权制度改革[N].农民日报，2015-09-05（002）.

[2]中央农办调研组.万变不离其宗：打造“股份农民”——贵州六盘水“三变”改革调研[N].农民日报，2016-12-29（01，02）.

[3]黄延信，余葵，王刚.贵州省六盘水市农村“三变”情况调研[J].农村经营管理，2015（11）:20-22.

[4]安徽省农委调研组.贵州省六盘水市“三变”改革和湖南省吉首市村级组织“红色股份”试点情况的调查[Z].2016.

[5]汪志球.村子富了 村民笑了 贵州六盘水“三变”改革[N].人民日报，2016-05-07（06）.

[6]陈诗宗，黄瑶.六盘水市“三变”改革被纳入中央一号文件[N].贵州日报，2017-02-07(001）.

[7]罗凌，崔云霞.再造与重构：贵州六盘水“三变”改革研究[J].农村经济，2016（12）:117-122.

[8]中央农办调研组.万变不离其宗：打造“股份农民”——贵州六盘水“三变”改革调研[N].农民日报，2016-12-29（01，02）.

[9]张绪清.农村“三变”改革助推精准扶贫的政治经济学解析——基于六盘水的地方实践[J].贵州师范大学学报·社会科学版，2017（1）：89-99.

[10]王珲.六盘水“三变”改革引热议 周荣接受省级媒体专访[N].六盘水日报，2017-01-19（01）.

[11]六盘水市统计局，国家统计局六盘水调查队.六盘水市2016年国民经济和社会发展统计公报[Z].2017;中央党校农村改革调查课题组.中国农村改革发展的新探索——贵州省六盘水市“三变”改革工作调查[J].中国党政干部论坛，2016（11）：87-91.

[12]李裴，罗凌，崔云霞，等.六盘水市农村“三变”改革调查[J].中国老区建设，2017（3）：24-26.

[13]安徽省农委调研组.贵州省六盘水市“三变”改革和湖南省吉首市村级组织“红色股份”试点情况的调查[Z].2016.

[14]六盘水市政府办公室.六盘水市大力推进农业特色产业扶贫[Z].2017.

[15]陈高泽.我市旅游总收入增速获全省“五连冠”[N].六盘水日报，2017-02-14（001）.

[16]黄艳，秦趣.六盘水“三变”改革新型农业经营主体发展研究[J].经济论坛，2016（9）：54-56.

[17]六盘水市政府办公室.六盘水市大力推进农业特色产业扶贫[Z].2017.

[18]陈诗宗.“三变”：农村改革的“牛鼻子”[N].贵州日报，2016-02-19（001）.

[19]李熙妍.“三变”改革激发“三农”发展新动能——看三农发展大会上专家学者如何谈“三变”改革[N].六盘水日报，2017-02-28（001）.

[20]中央党校农村改革课题组.“三变”改革的有益探索[N].学习时报，2017-02-27（004）；李熙妍.宣传贯彻中央一号文件精神暨2017三农发展大会在京召开 唐仁健等作报告 魏雄军作主题发言[N].六盘水日报，2017-02-27（001）.

[21]刘远坤.农村“三变”改革的探索与实践[J].行政管理改革，2016（1）：29-32.

[22]中央农办调研组.万变不离其宗：打造“股份农民”——贵州六盘水“三变”改革调研[N].农民日报，2016-12-29（01，02）.