国有土地使用权期满续期法律问题研究

摘 要 上世纪90年代初期住宅用地使用权到期面临续期的问题的出现，使住宅建设用地使用权期间届满的问题再一次被重视。对于国有土地使用权到期的处理，国家的处理办法是以申请续期为主，国家无偿取得为辅。目前采取“两不一正常”的过渡性办法处理，对于是否需要进行登记，是否缴纳续期费用，现存法规仍没有加以规定。

关键词 土地 使用权 续期 “两不一正常” 费用缴纳

作者简介：马增晖，中南财经政法大学法学院本科生，研究方向：民商法。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.142

2016年4月，浙江温州市部分市民发现持有的土地证面临土地年限20年到期，如果要续期，必须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金。这批上世纪90年代初期住宅用地使用权到期面临续期的问题虽然只是部分地区的个别现象，但是牵涉到关系大部分民众的住宅建设用地使用权期间届满的问题，事件的发展还是牵动着许多人的心。

一、当前我国法律对土地使用权回收的规定

国有土地使用权有偿出让后的回收，是指国家将国有的土地的使用权以出让合同的方式赋予给土地使用者开发利用的权利后，由于法律事由的发生，国家收回了土地的使用权，土地的使用者不能再享有土地的使用权的行为。《城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿有限期使用制度。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物，其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”还规定，土地使用权期满以后，土地使用者可以对土地使用权进行申请续期。申请续期的土地使用者，需要按照暂行条例的规定重新签订合同并且缴纳一笔土地使用权的出让金，同时还要另行办理登记。

结合这两条规定不难看出，对于国有土地的使用权到期的处理问题，我国法律规定的一直以来的处理办法是以申请续期方式为主，国家无偿取得方式为辅。

二、国有土地使用权期满后如何续期的问题

（一）法律法规关于 国有土地使用权期满后如何续期的规定

根据我国《暂行条例》、《城市房地产管理法》和《物权法》及相关法规可以总结出，我国有以下国有土地使用权期限届满的法律规定：首先，国有建设用地使用权存在一定的年限，并且不同用途的土地使用年限并不相同。其次，国有土地使用权到期续期的时候需要支付出让金。国有土地使用权到期续期时应该签署土地使用权出让合同，依照规定支付出让金。再次，土地使用者到期后没有申请续期或申请续期了但不批准的，土地使用权由国家无偿获得。土地的使用者应当向有关部门交回土地使用证，并依照规定注销登记。

2016年11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布。《意见》明确提出：研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。12月8日，国土资源部和住建部协商后对浙江省国土资源厅《关于如何处理少数住宅用地使用权到期问题的请示》给予复函：地方在相关法律安排明确之前，可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理。12月23日，国土资源部召开《自然资源统一确权登记办法（试行）》新闻发布会，国土资源部副部长王广华在会上正式明确了这种处理办法。 “两不一正常”的过渡性办法处理，即不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续，涉及“土地使用期限”，仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。

“两不一正常”虽然为人民群众所乐见，但是这毕竟只是过渡性的办法。2007年《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”第2款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”①对于如何“自动续期”，是否需要进行登记，是否缴纳续期费用，现存法规并没有加以规定，这是当前亟待解决的重要问题。

（二）当前续期规定存在的问题

第一，续用土地补交出让金的标准缺乏。国有土地使用年限屆满续期，需要补交土地出让金，但是补交多少并没有统一规定。此前并不是没有国有土地使用年限届满续期的社会问题，这次温州事件能够引发舆论重大关注的一个重要区别就是高达房屋市场价三分之一的“天价续期金”。

青岛阿里山地区5071户的土地使用权分别为二十年，三十年，三十五年的期限，其中310户的土地使用权于2009年6月底到期。当时的青岛政府提出的方案是：物权法规定尚不明细，土地使用权期满应当续付出让金。以该地区在过去1年地价的平均价格为计算基准，相当于60%的建筑面积，因为阿里山地区当时的土地价格是一千元，因此一百平方米的房产所有者需要支付六万元的价格。②在深圳，也发生过类似的时间。深圳福田一建筑期满后，将申请续期的申请向政府部门提交，成功地将土地使用年限从五十年延长到七十。这栋建筑的面积约为八十平方米，续期金额是四万五千元，每平方米平均支付五百五十元，续期付款费约为建筑价值的万分之五。

青岛、深圳续期收费依据是当地的“公告基准地价”，一般不过几百块、上千块，而温州执行的是“市场评估地价”，续期费用远超深圳、青岛。续期费用没有法定标准，各地收费标准相差巨大，如此不公自然会导致民众的抵触。

第二，城市出让土地续期规定操作难度大。国有土地使用期续期需要再次审批，经同意后重新签订土地使用权出让合同。现在的物业形式多以公寓楼存在，一块土地的使用权被成千上万独立的业主拥有。如果部分业主想要续期，部分业主想要国家收回，无疑会给行政管理造成很大的不便。

第三，土地使用权续期费用增加民众负担。房产交易要交房产税、营业税、契税以及其他与房地产相关的税种，比如固定资产投资方向调节税、印花税、城市维护建设税及教育费附交等，房产继承、转赠则需要缴纳公证、继承等费用。在同一房产上叠加如此多收费之后，如果还要加上土地使用权续期费，对民众来说将会是沉重的负担。且土地本身就是人民安身立业之根本，过度的土地使用权续期费将对人们满足自身的生存需要造成严重威胁。

三、各国和地区对于在土地续期方面的规定

内地城市土地制度蓝本之一为香港，香港也存在着土地到期的续期问题。香港实行有偿、有期、有条件使用土地，土地属于国有。香港土地在到期以后的处理方式是：续期免费，但要支付租金。香港的《基本法》有规定，香港新的土地的出让期限一般为大约50年，土地使用权达到了规定的期限，若土地本身已经没有续期的权利了，经过政府批准以后还可以续期50年，不需要支付一次性地费，每年仅需要支付占差饷大概3%的年度租金即可。差饷为房产年度总租金的 5%，依次换算，续期业主的年应缴新地税仅为房产租金的 1.5‰、市场地价的 0.1‰。香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上具象征意义。

在日本，土地一旦获得，就可以永久使用，而不需要缴纳任何费用。在美国，拥有世界上最自由的土地制度，美国将土地所有权分为地下权利（包括地下资源的权利，地上权利 （包括建筑大小、形状等），三个部分的权益可以分别转移，政府没有任何征用和拆迁的权利。美国可能会每六個月征收一次房地产税，如果你不支付或逾期未付，土地将归中央政府所有并进行公开拍卖。子孙继承，必须支付遗产税后，才能够真正继承遗产。英国对租赁权是这样规定的，一般房屋占用范围内土地的所有权由政府或私人所有，买家以合同的形式，租赁土地所有者的土地使用权。租赁年限，延长权利和相应的租金将在合同中明确指出，一般年限很长，如999年，125年的租期是最常见的，999年之后，可继续申请续期。

可以发现，大部分国家和地区对于土地使用权的续期的收费采取不收费制度或者象征性收费，但是这并不代表国家疏于对土地使用权的控制，而是通过对遗产税的征收、房屋交易费用的征收等方式，间接将土地使用权加以控制。

四、国有土地使用权期满后的续期之我见

国有土地使用权期满后续期是否需要缴纳费用，我的答案是肯定的。我国社会性质决定国有土地使用权属于国家所有，续期缴费一方面对土地使用权进行确权，另一方面是解决不同期限土地使用权取得的费用不同的历史遗留的“公平”问题。但是，缴纳的费用应该只是象征性收费，以不增加人民负担为目的。对于既不表示续期，又继续占有、使用的，为维护社会稳定，不应当采取强制手段，而是在转让、继承时对其登记加以限制。

注释：

①张文静、周涛.物权法第149条评析.法制与经济（下旬刊）.2008（7）.

②黄岛“撞限房”调查：产权续期无定论过户未受影响.每日经济新闻.2011.04.20.

参考文献：

[1]李婧怡.对城市国有土地使用权期满问题的探讨.国土资源.2012（2）.

[2]魏欣、王志彬.房产无期性和地产有期性的矛盾及解决措施.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2007（3）.

[3]蔡夫.从房地产使用年限看立法.河南国土资源.2004（12）.

[4]詹长根、韦淑贞、吴艺、严盼.居住用地到期后土地续期费的计算：以武汉市汉口区为例.中国国土资源经济.2014（7）.

[5]全国人大常委会法制工作委员会民法室.物权法（草案）参考.北京：中国民主法制出版社.2005.