中国石油产业环境规制效果与生态保护路径

朱 岩

(辽宁石油化工大学 经济管理学院，辽宁 抚顺 113001)

中国石油产业环境规制效果与生态保护路径

朱 岩

(辽宁石油化工大学 经济管理学院，辽宁 抚顺 113001)

石油产业环境规制效果是指政府部门为实现环境保护目的，而制定的相关规制政策的实施效果。环境规制政策实施的效果如何，规制目标是否实现，直接影响着石油产业的发展和环境质量的改善。从规制效果的检验结果来看，在中国石油产业进行环境规制收到了良好效果，对环境保护起到了正向作用，且较为显著。人们的环保意识对环境规制效果也同样起到了积极地正向作用，说明随着人们环保意识的增强，国家政策能够得到更好地贯彻与实施，从而得到更好的规制效果。有中国特色的石油产业生态保护路径：应重视环境规制影响的分析，建立环境规制影响评价机制；改革规制机构的权力制衡机制，提高规制机构的独立性；注意环境规制工具的选择；进一步提高社会公众环保意识，健全社会公众参与环境规制的制度。

中国石油产业；环境规制效果；生态保护路径

环境规制属于政府规制中社会性规制的范畴，主要是通过政府有关部门制定并实施相关的法规、政策与措施，作用于污染较为严重的产业，以达到保护生态环境的目的。随着人类生产、生活活动的日益高级化，环境问题也越来越困扰人们并引起人类的警觉。自上个世纪70年代开始，世界各国越来越重视对于环境的保护与规制。在这里，按照污染排放强度来划分，石油产业属于重度污染产业。*李玲、陶锋：《中国制造业最优环境规制强度的选择——基于绿色全要素生产率的视角》，《中国工业经济》2012年第5期。因为，石油资源的不可再生性和开采过程的不可逆性，易造成开采与利用过程的资源浪费；石油在勘探开发过程中会产生噪声、废气、辐射等副产品会造成严重的环境污染；多数石油产品在其仓储及运输过程可能会发生泄露、燃烧，甚至爆炸等损害环境质量的事件；作为工业活动的主要能源，其燃烧所产生的各种有害气体威胁着人类的健康。因此，环境规制成为石油产业政府规制中的一项重要内容

“效果”，是指由某种因素造成的结果。规制效果则是指由于政府采取了相关的规制行为而产生的结果，即规制方案出台后的实际影响。石油产业环境规制效果是指政府部门为实现环境保护目的，而制定的相关规制政策的实施效果。环境规制政策实施的效果如何，规制目标是否实现，直接影响着石油产业的发展和环境质量的改善。本文以中国石油产业为研究对象，拟对中国石油产业环境规制演进过程进行梳理，建立相应的指标体系，通过向量自回归模型，检验中国石油产业环境规制目标实现程度，并提出相应的政策建议。

一、文献综述

随着环境污染给人类生活带来越来越多的负面影响，西方学者率先展开了关于环境规制方面的研究。在环境规制效率方面的研究，Grossman和Krueger(1991)提出环境污染和人均收入关系的库兹涅茨曲线，即环境污染在低收入水平上随人均 GDP 增加而上升，在高收入水平上随人均 GDP 增长而下降。Panayoutou(1997)利用1928-1994年间30个不同收入层次国家和地区的相关环境指标数据进行了实证分析，发现规制不仅能够使高收入地区的环境水平得以提升，而且能够使低收入区域的环境恶化状况得以改善，从而使得环境库兹涅茨曲线变得更加平缓。Conrad和Wastl(1995)对1976-1991年间德国污染密集型产业的环境规制与其全要素生产率之间的关系进行了实证研究，得出了环境规制与产业全要素生产率正相关的结论。Jorgenson和Wilconxen(1990)对1973-1985年间美国制造业进行了实证研究，认为环境规制对于产业的经济效益增长有负面影响。我国学者也进行了这方面的研究，吴玉萍、董锁成(2002)利用北京市1985-1999年间的经济数据，构建了经济增长与环境污染水平的计量模型，发现北京的环境污染水平与经济发展水平成倒“U”型，具有明显的环境库兹涅茨曲线特征，并且曲线转折点的实现要早于发达国家。张成(2011)利用1998-2007 年间中国30个省份工业部门的面板数据，对环境规制强度与企业生产技术进步之间的关系进行了实证研究，得出环境规制强度和企业生产技术进步之间呈现“U”型关系的结论。

关于规制效果的研究同样是国外起步较早，最早使用的评价方法主要是成本收益分析法。该方法是通过构建政府的规制效果评价体系，评估政府在制定规制政策与措施过程中投入的成本及产生的效果是否有效，从而便于确定日后环境规制的改进方向。1995年美国政府首先将其引入政府规制评价中。Robert Stavins(2009)利用成本-收益分析方法对美国环境规制效率进行了测评分析，并认为采用该方法对政府环境规制效率进行评价，可以更好地帮助规制者了解规制政策所产生的影响及效果，从而有助于实施更加有针对性并且有效率的环境监管。但是，由于很多规制收益难以量化，该方法也受到很多学者的批评。为了弥补成本收益分析法的缺陷，哈恩(2004)发展了评分法(Scorecards)来衡量规制效果。*Robert W. Hahn， Robert E. Litan. Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the US and Europe [Z]. AEI-Brooking Joint Center Working Paper Series， 2004(10).不过，评分法具有很大的主观性，是一种存在很大争议的方法。温斯顿和莫里森(1998)主张用净收益的分析取代传统的成本收益分析，并且指出净收益法是对成本收益法的彻底改革。肖志兴、陈长石(2008)对中国垄断产业政府规制效果评价体系进行了较为全面的论述，*肖兴志、陈长石：《我国垄断行业规制效果评价体系探讨》，《财政研究》2008年第12期。并且归纳了规制效果的评价方法，包括定义虚拟变量回归法、向量自回归模型等计量经济学方法；聚类分析、统计测试等统计学方法，以及综合分析法、评分法等。

在环境规制效果研究方面，Magat et al.(1990)，Laplante et al.(1996)分别对美国和加拿大造纸行业环境规制对污染物排放量进行了实证检验，他们的研究认为，环境规能够提高企业的排污激励，使得企业有动力进行环境保护来控制其污染物的排放，提高环境规制的效率。Hettige et al.(2000)使用计量经济模型对12个发达国家和发展中国家企业污水排放的数据进行了分析，结果显示，严格的环境规制能够促使工业污水排放量的减少，而企业利润的增长对于污水排放量的影响不大。Dasgupta et al.(2001)对中国镇江征收排污费这一环境规制政策实施前后主要污染排放指标进行了分析测算，结果表明，在征收排污费后，含有总悬浮物和化学需氧量的污水排放量降低了0.4%-1.18%，说明征收排放费的环境规制政策工具是有效率的。

综上，有关环境规制效果方面的研究主要集中在两个方面：一方面是研究环境规制的经济效率，即研究环境规制与经济增长之间的关系；另一方面是研究环境规制前后对污染物排放量的影响。更确切的说，前者是研究环境规制的效率问题，而后者才是本文所指的环境规制效果问题。但是，既往针对具体行业来研究环境规制效果的文献相当有限，而且主要集中在电力行业。如梁树广(2012)在对电力产业规制效果研究中，运用向量自回归模型，对发电行业环境规制效果进行了实证检验，并认为环境规制在环境保护方面具有正向作用。石油产业作为重度污染产业，针对其环境规制效果的研究在国内还基本处于空白，而本项研究将是对这一领域环境规制研究的重要补充。

二、石油产业环境规制的历史演进与指标设计

(一)石油产业环境规制历史演进

随着中国经济体制改革的深入和石油工业的发展，政府对石油产业的环境规制经历了从无到有、从弱到强的发展道路。纵观中国石油产业环境规制历史，可以将其划分为四个阶段：

第一阶段：无规制阶段(1971年以前)。新中国成立之初，中国石油工业基础十分薄弱，国内使用的石油产品基本全部依赖进口，环境污染问题并不突出，环境规制并未得到充分的重视，这种状态一直持续到1971年。也就是说，这一阶段中国政府对石油产业几乎没有任何环境规制政策。

第二阶段：环境规制起步阶段(1972-1993年)。1972年6月5日，第一次人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开。中国政府派代表团参加了这次会议，通过这次会议，高层决策者认识到中国同样也存在着严重的环境问题，需要认真对待。1973年8月5日至20日，中国第一次环境保护会议在北京召开，会议制定了《关于保护和改善环境的若干规定》。同年11月17日，中国第一个环境标准：《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-73)出台。1978年2月，全国人民代表大会第五届第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，第一次对环境保护做出规定，为环境保护法制化建设奠定了基础。1979年《中华人民共和国环境保护法》(试行)公布实施，标志着以法律形式为基础的中国环境规制体制初步建立。根据《环境保护法(试行)》的相关规定，1980年国家石油部制定《炼油厂环境保护暂行规定》，1981年，国务院出台了《关于严格限制发展小炼油厂和取缔小土炼油炉的通令》，根据《通令》，石油部和化工部统一部署，在全国范围内展开了炼油厂污染源的调查、控制与治理工作。随着中国汽车保有量的提高，汽车尾气排放造成的环境污染日益受到国家的重视。1983年，中国第一批机动车尾气污染控制排放标准颁布实施，标志着中国开始走向法制治理汽车尾气污染的道路。1992年6月14日，《21世纪议程》的发布对中国乃至世界环境问题产生了深远的影响，使中国政府进一步认识到能源与环境之间的密切关系。此后，中国政府出台了一系列与能源产业相关的环境规制政策。1993年，随着国务院机构改革的进行，环境保护局作为国务院的保留机构，为国务院直属机构。这一阶段中国开始认识到环境问题的重要性，局部相关政策开始出台，但还没有形成一套完善的体系。

第三阶段：环境规制发展阶段(1994-1999年)。1994年2月27日，国务院发布《矿产资源补偿费征收管理规定》，开始对在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源的经济主体征收矿产资源补偿费，该法为进一步维护国家对矿产资源的财产权益，保护矿产资源，保障矿产资源的合理开发，提供了有力的法律保证。1998年，国家环境保护总局(正部级)正式成立，是国务院主管环境保护工作的直属机构，行使环境执法监督职能，涉及环境污染防治和自然生态保护两大管理领域。这一阶段国家开始重视矿产资源的开发与保护，环境规制主管部门职能明确，环境规制体制不断健全。

第四阶段：环境规制强化阶段(2000年至今)。进入21世纪，随着中国工业化进程加快，生态环境矛盾日益突出，政府对环境保护提出更高要求。涉及到石油产业环境规制的法律陆续出台，如《中华人民共和国可再生能源法》(2005)、《中华人民共和国节约能源法》(2007)、《中华人民共和国循环经济促进法》(2008)、《中华人民共和国清洁生产促进法》(2012)等。2008年，北京率先启动了汽车尾气排放国Ⅳ标准，与此同时，车用汽油在完成无铅化之后又开始了清洁化进程。此外，国务院根据这一时期出现的重点问题发布了相关的行政法规或工作方案。如2005年国务院发布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》；2007年出台的《节能减排综合性工作方案》、《天然气利用政策》等。在汽车尾气排放标准方面，1999年北京市率先发布实施了《轻型汽车排气污染物排放标准》(DB11/105-1998)，2000年起全国开始实施《汽车排放污染物限值及测试方法》(GB14961-1999)，同时《压燃式发动机和装用压燃式发动机的车辆排气污染物限值及测试方法》也制订出台；随后，北京、上海、福建等省市相继出台了有关汽车尾气排放的地方性标准，这一系列标准的制订和出台，标志着中国汽车尾气排放已经达到了国外九十年代初的水平。 这一阶段石油产业环境规制的法律法规不断健全，环境规制强度进一步增强。

(二)环境规制指标设计

一般情况下，我们可以将规制的原有状态设为“0”，规制发生变化后设为“1”。肖志兴(2010)在其《中国垄断产业规制效果的实证研究》一书中，分别对中国电力、电信、民航等产业的规制效果进行了实证研究，其在规制指标的赋值上采取根据不同时期的规制强度，在0-1之间选择适合的小数来代表规制的程度，该方法也被国内其他学者广泛采用。*肖兴志、齐鹰飞等：《中国垄断产业规制效果的实证研究》，中国社会科学出版社2010年版。由于石油产业环境规制政策不是简单的“有”与“没有”或“变”与“不变”，因此不能简单地用“0”或“1”来给规制变量赋值。对此，本文借鉴肖志兴等学者的方法，采用0-1之间的小数代表不同时期的规制变量值，并根据石油产业环境规制经历的四个阶段，将环境规制变迁这一维度的指标值设置为1971年以前为0，1972-1993年为0.2，1994-1999年为0.4，2000年以后为0.8。

(三)检验指标的选择

可以用于衡量石油产业环境规制效果的指标有：治污经费投入、污染物排放量等。对于石油产业而言，废水和废气的排出量都相对较大，而在有关统计数据当中，各种废弃物的计量单位不同，无法进行汇总，而有关环境质量的研究中多数采用SO2的排放量作为衡量环境质量的标准。但是，考虑到石油产业排放的废弃物中废水的比例较高，同时考虑到国家相关环保政策要求，企业需要将废水进行相应处理后方可排放。因此，本文选择石油产业工业废水排放达标率作为石油产业环境规制效果的衡量指标。

三、石油产业环境规制效果的实证分析

(一)基本假设

石油企业在生产过程中不可避免地会产生各种污染物，造成对环境资源的损害。良好的规制一方面可以限制石油企业对环境污染的行为，另一方面会激励石油企业增加投资，利用先进的机器设备对污染加以治理，从而改善环境质量，减少污染物的排放。据此本文假设：

良好的规制将导致石油产业污染物排放量的减少。

(2)模型构建

对规制效果研究较为成熟的计量模型，主要集中在电力和电信等具有自然垄断特点的产业上，如Scott J. Wallsten(2001)对发展中国家电信行业规制效果的计量模型；*Scott J.Wallsten.An econometric analysis of telecom competition, privatization and regulation in Africa and America [J].The Journal of Industrial Economics, 2001, (3).Cubbin & Stern(2004)对发展中国家电力规制效果进行研究的模型；*Cubbin, J., Stern, J. The impact of good regulatory governance on electricity industry capability in developing countries [J]. World Bank Economic Review, 2006, 20: 115-141肖兴志、孙阳(2006)对中国电力产业规制效果实证分析的计量模型；*肖兴志、孙阳：《中国电力产业规制效果的实证研究》，《中国工业经济》2006年第9期。卢鹏(2007)对中国垄断产业规制效果评价研究的计量模型等。*卢鹏：《中国垄断产业规制效果的评价研究》，东北财经大学学位论文2007年。考虑到石油产业同样具有一定的自然垄断性，本文拟采用如下回归模型：

Yt=α+βRt+γX+ε

其中，Yt是石油产业环境规制效果变量；t代表时间年份；Rt为t时刻的环境规制变量；Xt为t时刻环境规制以外影响效果的控制变量，表示随着时间流逝可观测到的经济技术条件的变化；α为常数项；ε为误差项；β和γ是待估计系数，非指数形式的指标采用其自然对数形式。

石油产业环境规制效果除受到环境规制变量影响以外，还会受到其他因素的影响。首先，石油产业是工业的重要组成部分，就整个工业而言，其环境治理措施的改善和提高必然也会带动石油产业环境治理措施的改善，进而影响石油产业环境规制的效果，减少石油产业污染物的排放，因此工业整体环保水平成为石油产业环境规制效果的一个重要控制变量，本文选用全国工业废弃物排放物达标率作为衡量整个工业环保水平的指标。其次，公众环保意识的增强对石油产业污染排放行为以及油品环保标准起着重要的制约作用，石油产业在社会公众的环保压力下，会加大环境治理力度，进而减少污染物的排放，所以公众环保意识是影响石油产业污染物排放量的一个重要的控制变量，因此公众环保意识与受教育程度有着密切的关系，本文选择具有高中以上学历的人口比重作为衡量公众环保意识的指标。本文建立如下环境规制检验模型：

SYDBL=α+βHJGZ+γ1QGDBL+γ2HBYS+ε

其中，SYDBL为石油产业废水排放达标率；HJGZ为环境规制变量；QGDBL为全国工业废水排放达标率；HBYS为环保意识。环境规制检验模型指标体系如表1所示。

表1 环境规制检验模型指标体系

(三)数据来源与处理

石油产业及工业废水排放达标量和排放总量数据均来自《中国统计年鉴》，由于中国只发布了1991—2010年间分行业废弃物排放及处理的数据，从而只能计算获得石油产业和工业废水排放达标率这20年间的数据，因此环境规制检验模型的时间跨度只显示1991-2010年时间段。1991-2010年我国石油产业及工业废水排放达标率如图1所示，可见20年间该指标处于不断上升趋势。

关于具有高中以上学历的人口比重数据的获得，由于国家每十年才进行一次人口普查，因此只能够得到1990年、2000年和2010年这三年的具有高中以上学历的人口普查数，其他各年份数据利用计算十年间的年均增长率而求得。

图1 石油产业及工业废水排放达标率

环境规制检验模型各指标数的数据描述，如表2所示。

表2 环境规制检验模型各指标数据描述

(四)估计结果与分析

首先对模型中的各时间序列变量进行平稳性检验。经检验模型中SYDBL、HJGZ、QGDBL和HBYS均为二阶差分平稳时间序列；然后使用最小二乘法，利用Eviews6.0软件对回归方程进行估计。估计结果如表3所示。回归结果表明：(1)工业废水排放达标率、环保意识和环境规制等三个变量联合起来很好地解释了石油产业废水排放达标率的变化，拟合优度较高，F统计量十分显著；(2)环境规制方面实现良好效果，符号为正，与预期相符，且在1%的水平下是显著的；(3)工业废水排放达标率和环保意识符号均为正，与预期相符，并分别通过了显著性为5%和1%的检验水平。

表3 环境规制效果检验模型估计结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著

四、中国石油产业的生态保护路径

从规制效果的检验结果来看，在中国石油产业进行环境规制收到了良好效果，对环境保护起到了正向作用，且较为显著。人们的环保意识对环境规制效果也同样起到了积极地正向作用，说明随着人们环保意识的增强，国家政策能够得到更好地贯彻与实施，从而得到更好的规制效果。因此，中国政府应该进一步采取有效措施，在有效保护生态环境的前提下，探索有中国特色的石油产业生态保护路径，实现中国石油产业可持续发展。

首先，应重视环境规制影响的分析，建立环境规制影响评价机制。规制影响分析已经是发达国家较为成熟的做法。1995年3月9日，经合组织(OECD)理事会通过了《提高政府规制质量建议书》，经合组织所有成员国一致同意使用规制影响分析的技术手段来提高规制政策和法规的质量，到1996年，超过半数的成员国实施了规制影响分析。在各种规制影响分析中成本收益分析是最为典型的代表。建立以成本-收益为核心的环境规制评价机制，能够对不同规制方法中成本和效益进行比较，确定在规制领域内有关规制方案的优先顺序，从而实现资源从低效率规制方案配置到高效率规制方案配置，提高政府规制行为的有效性，减少和降低规制成本。

其次，改革规制机构的权力制衡机制，提高规制机构的独立性。法国著名启蒙思想家、社会学家孟德斯鸠曾说：绝对的权力导致绝对的腐败。规制俘获理论认为，政府在规制活动中，集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权等于一身，被规制者为了维护小集团的利益，可能做出一些游说政府、贿赂官员等寻租行为，规制者极有可能被被规制者所俘获，使得政府规制政策偏离原来的社会福利目标，而倾向于被规制者的利益。所以，要保证环境规制产生良好的规制效果，必须保证规制机构的独立性，即规制机构既要独立于政策制定部门，又要独立于被规制主体。这样才能够防止政府通过行使自由裁决权以达到短期的政治目标，同时避免规制者被被规制者所俘获，进而保证规制的公正性。

再次，注意环境规制工具的选择。环境规制工具可分成“控制型”环境规制工具和“激励性”环境规制工具两种类型。前者包括环境标准、排放限额、产品禁令等规制手段，具有较强的强制力。但是，如果对绿色技术研发缺少足够的激励措施，则会导致企业成本增加和生产率下降(Jaffe,1997)。后者包括排污权交易、环境补贴等，这些措施较具柔性，研究表明“激励性”环境规制工具更能够有效地促进企业技术创新和效率提高，促进企业找到更好的技术和手段降低污染。*李玲、陶锋：《中国制造业最优环境规制强度的选择——基于绿色全要素生产率的视角》，《中国工业经济》2012年第5期。因此，政府一方面应根据产业特性和产业发展特点制定适当的环境规制政策，另一方面，应推进环境规制从控制型向激励型政策转变，利用金融与财税政策，诱导石油产业的相关企业进行绿色技术研发和管理创新，将社会维度加入企业的价值主张之中，*刘建秋、盛梦雅：《战略性社会责任与企业可持续竞争优势》，《经济与管理评论》2017年第1期。全面提高石油产业整体环保水平，实现环境效应和经济发展的双赢。

第四，进一步提高社会公众环保意识，健全社会公众参与环境规制的制度。社会公众是环境规制的直接受益者，最清楚自身对环境保护的需求，只有不断提高社会公众的环保意识，提高社会公众对环境保护的参与度，才能够使环境保护制度有的放矢。此外，社会公众的广泛参与还能形成良好的监督机制，防止环境规制部门执行不力和政府过度干预，从而从制度上减少规制被俘获的发生概率。

(责任编辑：栾晓平)

2016-12-09

朱 岩，女，经济学博士，辽宁石油化工大学经济管理学院副教授。

本文得到辽宁石油化工大学博士科研启动基金资助。

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