我国生态文明绩效审计评价指标体系构建与应用
——以山东省为例

王爱国 杨美艳 刘 毅

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)

·经济与管理研究·

我国生态文明绩效审计评价指标体系构建与应用
——以山东省为例

王爱国 杨美艳 刘 毅

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)

生态文明建设是一项“政府为主导、企业为关键、公众为参与、国际为协同”的复杂而艰巨的系统工程。为了保证生态文明建设的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性，即所谓的“5E”性，迫切需要引入在国家治理大系统中具有“免疫系统”功能的国家审计，充分发挥国家审计在生态文明建设方面的预防、揭示和抵御作用，着重对各级领导干部所承担的生态文明建设责任尤其是生态文明建设绩效进行监督评价。本文以绩效审计的5E性为属性层，以生态环境、生态经济、生态社会、生态科技、生态文化、生态制度为内容层，构建了我国生态文明建设绩效审计的评价指标体系，采用层次模糊综合评价方法，以山东省为例进行实证检验，得出山东省生态文明建设绩效评价等级，并提出初步改进意见和建议。

生态文明建设；绩效审计；评价指标体系；山东省

一、引言

党的十八大以来，生态文明建设不仅成为新时期我国“五位一体”总体布局的重要内容之一，而且也是统筹引领经济社会发展和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措之一，进一步的，更是国家“十三五”规划中的目标要求和《“十三五”国家审计工作发展规划》中的具体任务。生态文明的公共物品属性决定了生态文明建设的责任主体应当是中央人民政府和各级地方人民政府，生态文明建设绩效自然是国家审计机关对各级领导干部(包括各级党委政府、国有企业和环境管理部门主要负责人，下同)进行责任审计或离任审计的重要内容。何谓生态文明建设绩效？简言之，就是生态文明建设的总成果，也就是“人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果”。*俞可平：《科学发展观与生态文明》，《马克思主义与现实》2005年第4期。表现为人类在“积极改善人与自然、人与人的关系，建立有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和”。*刘俊伟：《马克思主义生态文明理论初探》，《中国特色社会主义研究》1998年第6期。

生态文明建设是一项“政府为主导、企业为关键、公众为参与、国际为协同”的复杂而艰巨的系统工程，涉及政治、经济、科技、法律、制度、社会和文化等各个领域，需要周密的制度安排、大量的资金投入和细微的实践操作。为了保证生态文明建设的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性，即所谓的“5E”性，迫切需要引入在国家治理大系统中具有“免疫系统”功能的国家审计，充分发挥国家审计在生态文明建设方面的预防、揭示和抵御作用，着重对各级领导干部所承担的生态文明建设责任尤其是生态文明建设绩效进行监督评价，提出改进建议，在必要时甚至提出追责意见，切实保证我国生态文明建设健康有序，取得实效。

生态文明建设绩效审计业务在国际上可以追溯到加拿大环境保护部门1973年开始的对大型投资项目的经济与社会影响评价。在国内则可以追溯到国家审计署2006年正式公布的首例对重点流域水污染治理项目中污水处理费用以及排污费用征收与管理使用情况的环境绩效审计报告。*王素梅：《环境绩效审计的发展研究:基于国家治理的视角》，《中国行政管理》2014年第11期。但是，在对有关文献进行梳理时我们发现，在生态文明建设绩效审计中，重“评价”轻“审计”的现象比较严重。目前有关生态文明建设绩效评价除个别是从“压力-状态-响应”等方面构建指标体系之外，*赵金燕、宋传联：《发达国家环境审计制度的变迁历史及对我国的启示》，《生态经济》2016年第11期。大多数还是从生态经济、生态社会、生态环境、生态文化、生态制度等所谓的“五位一体”，即生态文明建设内容来设计指标体系的。*杜宇、刘俊昌：《生态文明建设评价指标体系研究》，《科学管理研究》2009年第3期；覃玲玲：《生态文明城市建设与指标体系研究》，《广西社会科学》2011年第7期。根据绩效审计“5E”性要求来构建生态文明建设绩效评价指标体系的则是凤毛麟角。基于此，本文谈点看法，以就教于大方。

二、生态文明建设绩效审计的目的性要求

生态文明建设绩效审计总体目的是为了促进我国的生态文明建设，实现经济社会的绿色发展和可持续发展。然而，具体到业务层面，就是要达到“5E”性的要求：

1.经济性。经济性是指在生态文明建设过程中以最低的能源资源消耗达到预期治理的效果，也就是生态文明建设要经济、划算，符合成本效益原则，着重评价生态文明建设投入资金是否在预算范围内或者能否节约资金的使用，是否达到支出最小化。当然，生态文明建设资金投入的多与少、成本发生的高与低，不能只看量、不看质，只顾绝对、不顾相对，而是要全面、综合、辩证地分析与评价。

2.效率性。效率性是指生态文明建设投入与产出之间的关系，评价用于生态文明建设的资源是否充分发挥了其自身的价值，是否避免了资源闲置、浪费，也就是生态文明建设投入的人力、物力和财力配置是否到位、利用是否合理、运行是否有效，是否达到了建设要求和预期效果。诚然，这里讲的效率性，强调的是高质量前提下的高效率，而不是突击上马、跟风建设和面子项目或形象工程。

3.效果性。效果性是指生态文明建设预期目标与实际成果之间的对比关系，尤其是在实现预期目标的同时没有带来新的生态或环境问题。生态文明建设效果并非仅指经济性效果，也包括法律、制度、技术、生态、环境、社会和文化等方面的建设效果，甚至包括改善某一区域内的资源配置程度等。*魏乾梅：《基于5E 内容的事业单位经济责任审计评价指标体系构建》，《财会月刊》2015年第2期。需要指出的是，效果性评价应特别关注经济发展与生态发展即“两个发展”、经济效益与生态效益即“两种效益”的辩证统一关系，突出“两手都要抓，两手都要硬”，防止矫枉过正、纠偏过度。

4.公平性。公平性是指生态文明建设过程中的各种公共资源、公共服务和公共资金的配置与使用是否符合社会公平正义原则，主要涉及生态文明建设项目在资源投入分配以及产出分配方面的公平性，以及财政资金拨款是否公平合理和社会公民接受公共服务的公平度是否恰当等。毫无疑问，公平是相对的，不仅包括当代人之间的公平，也包括代际之间的公平和国家或地区间的公平。

5.环境性。环境性是指生态文明建设利用与节约资源的合理程度以及对区域内环境影响或破坏的程度，*宋常、赵懿清：《投资项目绩效审计评价指标体系与框架设计研究》，《审计研究》2011年第1期。也就是生态文明建设是否符合区域发展规划，是否有助于提高生态或环境质量、有利于节能减排和减少碳排放，主要侧重生物多样性、气候变化、资源耗费、健康威胁、外部安全和生态退化等问题。

三、生态文明建设绩效审计的内容性要求

生态文明建设是一项综合的、动态的、复杂的、艰巨的人类社会实践活动，涉及环境、经济、社会、科技、文化、制度等各领域的协同、共享发展。因此，生态文明建设绩效审计应包括生态环境、生态经济、生态社会、生态科技、生态文化、生态制度等六大内容性要求。

1.生态环境。人类的一切社会活动都离不开生态环境。生态环境是经济社会发展以及人类生存的基础，是生态文明建设的基础性内容。生态环境的优劣可以非常直观地反映生态文明建设的质量和水平，因此，目前主要应从二氧化碳、二氧化硫等污染物的排放量、森林覆盖率以及水土流失治理面积、工业废水排放达标率等方面来具体考量生态环境建设和优化状况。

2.生态经济。生态经济可以简单地理解为经济的生态化、绿色化，即经济建设要遵循生态环境与经济发展的良性循环与协调发展的可持续发展理念，*梁雪春、沈飞：《生态经济可持续发展研究》，《安徽农业科学》2007年第35期。转变生产与消费方式，将资源的利用效率发挥到极致，达到经济、能源以及生态环境协调发展，是一种全新的经济发展模式，是循环经济、低碳经济和绿色经济的升级版。目前主要应该从单位GDP能耗水耗、工业固体废物综合利用率、第三产业产值占GDP的比重、工业污染治理投资等方面来具体衡量生态经济的转化和升级情况。

3.生态社会。人类社会要实现由浅绿向深绿的可持续发展，是必须建立在整个地球生态系统的持续存在和健康发展的基础之上的。在处理人与自然、人与人以及人与社会之间的关系时，必须敬畏自然、尊重自然和顺应自然。目前主要应该从空气质量优良天数达标率、生活垃圾无害化处理率、人均公园绿地面积、自然灾害受灾面积与社会保障支出占GDP比重等方面，来具体衡量生态社会建设以及由浅绿向深绿甚至是亮绿转变的情况。

4.生态科技。生态科技是指以生态学整体性的观点对待科学技术发展，也就是要改变科学技术的工具理性，实现科技本身的生态化，减少科技无意带来的负面影响。*贾雷德·戴蒙德：《崩溃——社会如何选择成败兴亡》，江滢等译，上海译文出版社2008年版。进一步的，就是以协调人与生态系统之间的关系为准则，以化解人类社会进步与生态系统与资源维护之间的矛盾为宗旨，追求生态经济的综合效益，即经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。目前应该从绿色科技投入、绿色科技研究成果数、高新技术产业产值占GDP比重、环保专利数以及环境管理体系认证等方面来考量生态科技的发展和利用现状。

5.生态文化。广义的生态文化相当于一种生态价值观，代表着一种新的生产生活方式；狭义的生态文化是一种以生态价值观为指导的社会意识形态，是人类文化创新与发展顺应生态化的一种趋势。*白光润：《论生态文化与生态文明》，《人文地理》2003年第18期。从根本上说，生态文化是生态文明建设的灵魂，不仅引领和支撑着生态文明建设与实践，而且潜移默化地提升着人类的传统自然价值取向。目前主要应该从教育经费占GDP比重、版权合同登记数、公众对生态文明认知度、人均拥有公共图书馆藏量以及每万人拥有公共交通车辆数量等方面来衡量生态文化育化和形成情况。

6.生态制度。生态制度是在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。*夏光：《再论生态文明建设的制度创新》，《环境保护》2012年第23期。也就是推进我国生态文明建设的行动规程和行为准则，是降低环境污染、改善生态环境和资源利用的基本遵循，至少应包括以“政府”为主体的生态文明管治制度、以“市场”为主体的生态文明市场制度和以“公众”为主体的生态文明公众参与制度。*刘登娟、黄勤、邓玲：《中国生态文明制度体系的构建与创新——从“制度陷阱”到“制度红利”》，《贵州社会科学》2014年第2期。目前主要应该从环保投资占GDP比重、节能环保支出增长率、环境信息公开率、国家生态文明建设示范乡镇占比等方面来考察和评价生态制度的健全与有效程度。

四、生态文明建设绩效审计评价体系构建与权重

构建生态文明建设绩效审计的评价体系，不仅能够明确生态文明建设的工作目标，而且也对审计工作评价生态文明建设绩效具有借鉴作用，同时也是审计人员得出审计结论、出具审计报告的重要参考，是生态文明建设绩效审计顺利开展的重要基础。生态文明建设绩效审计评价体系构建的基本思路是从绩效审计的5E性出发，即以经济性、效率性、效果性、公平性和环境性为属性层，以生态环境、生态经济、生态社会、生态科技、生态文化和生态制度为内容层。进一步的，参照国家生态文明建设示范区指标选择，借鉴国外可持续发展评价指标，结合国内已有研究成果，并考虑指标数据的可获取性，构建的生态文明建设绩效审计评价指标体系。*限于篇幅，生态文明建设绩效审计评价指标体系框架图略，欲详查者可与作者联系。

在生态文明建设绩效审计评价指标体系中，各指标重要程度即权重的选取，我们采用广泛应用的层次分析法来确定。具体就是通过构造确定各个指标的相对重要性的判断矩阵，利用Matlab软件计算出每个判断矩阵的特征值和特征向量结果，通过标准化得到每个指标的最终权重。最后，通过一致性检验，计算结果CR均小于1，说明所有的判断矩阵均具有满意的一致性。

表1 生态文明建设绩效审计评价指标权重

五、生态文明建设绩效审计评价案例分析

本文以山东省生态文明建设为例，通过账务检查、现场查看以及问卷、访谈等形式，采用层次分析法对山东省生态文明建设绩效进行指标权重确定，并选择模糊综合评价方法进行审计评价。具体步骤如下：

(一)建立因素集合

设因素集合为U={ U1,U2,… ,Un}共n 个因素, Ui(i=1,2,…,n)代表生态文明建设绩效审计评价指标体系属性层的各种影响因素, 且Ui={ Ui1,Ui2,… ,Uim},Uij(j=1,2,…,m)为指标层的各影响因素。

U={ U1,U2,U3,U4,U5,U6}={经济性，效率性，效果性，公平性，环境性}(其他指标因素集合略)。

(二)建立评价等级集合

将生态文明建设绩效审计评价划分为5个等级：优秀(V1)；良好(V2)；中等(V3)；合格(V4)；不合格(V5)。且V={ V1,V2,V3,V4,V5}={优秀，良好，中等，合格，不合格}，相应的分值V=( 95，85，75，65，55)。

(三)统计数据来源与处理

指标数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国环境状况公报》《中国环境统计年鉴》 《山东统计年鉴》《中国水土保持公报》《山东环境状况公报》《山东各市国民经济和社会发展统计公报》《山东各市环境质量报告书》和国家生态文明建设示范县、市指标(试行)以及国家统计局、山东统计信息网、山东省环境保护厅网站等。具体整理描述见表2：

表2 山东省生态文明建设绩效评价指标数据

数据选择2010-2014年的平均值。有审计标准值的如森林覆盖率、工业废水排放达标率等在《国家生态文明建设示范县、市指标(试行)》中有明确规定，一般选取2010-2014年数据的平均值与审计标准值进行比较获得；没有审计标准值的如二氧化硫排放总量、碳排放量等则采取将这些指标数据与全国的指标数据水平进行对比获取。具体整理描述见表3：

(四)确定隶属度

隶属度和隶属函数确定的正确与否对评价结果的可信度有直接影响，采用逻辑推理指派法，根据表3和表4所搜集的生态文明建设各项指标的统计资料和有关国家标准规定的标准值，确定各指标的隶属函数，经专家打分，得到各个指标的隶属度见表4：

(五)进行模糊综合评价

根据表4，分别得出属性层指标经济性、效率性、效果性、公平性和环境性的模糊关系矩阵R1, R2, R3, R4, R5。同样，根据上文利用层次分析法求出的指标权重，由表4可以分别得出属性层指标经济性、效率性、效果性、公平性和环境性各评价因素的权重系数矩阵W1,W2,W3,W4,W5。

表3 山东省生态文明建设绩效指标数据与审计标准值对比表

表4 山东省生态文明建设绩效审计评价指标隶属度表

效率性水土流失治理面积0．22770．20．250．350．10．1工业固体废物综合利用率0．13090．350．350．20．10空气质量优良天数达标率0．36330．10．20．30．20．2绿色科技投入0．13090．30．40．20．10版权合同登记数0．07360．30．40．20．10节能环保支出增长率0．07360．40．40．10．10效果性森林覆盖率0．26220．350．350．20．10二氧化硫排放总量0．26220．10．30．40．10．1突发环境事件次数0．07430．150．250．30．20．1公共建筑节能改造面积0．04340．40．40．200生活垃圾无害化处理率0．16050．40．30．20．10绿色科技研究成果数0．07110．350．350．20．10公众对生态文明知晓度0．07110．30．30．20．10．1扬尘治理措施落实率0．05510．10．30．30．20．1公平性城市人口密度0．28040．250．30．30．150人均城市道路面积0．15780．30．30．30．10第三产业产值占GDP比重0．15780．20．30．30．10．1人均公园绿地面积0．15780．40．30．20．10高新技术产值占GDP比重0．08210．20．350．250．10．1人均拥有公共图书馆藏量0．08210．30．40．20．10环境信息公开率0．08210．40．40．200环境性工业废水排放达标率0．28940．40．40．200工业污染治理投资0．16750．250．350．30．10自然灾害受灾面积0．16750．40．350．2500无公害产地认定面积0．05680．40．30．20．10环境管理体系认证有效证书0．05610．350350．300每万人拥有公共交通车辆0．16750．350．30．250．10国家生态文明示范乡镇占比0．09510．40．30．20．10

六、审计结论与政策建议

从综合评分结果看，山东省生态文明建设绩效总体完成度为81.47，处于“良好”等级。具体分析，环境性得分85.26，达到“优秀”等级，表明山东省生态文明建设中的环境建设整体符合发展规划，环境改善投入及环境污染治理基本达标，尤其在工业污染治理投资、国家生态文明建设示范乡镇等方面处于全国前列。同时，从5E性角度分析，山东省生态文明建设绩效影响程度分别为15.7%，25.0%，38.1%，10.6%，10.6%，其中，效果性所占权重最高，是生态文明建设绩效审计评价中最重要的关键指标；紧随其后的是效率性，表明把握好投入产出比、避免资源配置无效率是生态文明建设应十分注意的问题。但是，在以下三个方面，山东省生态文明建设依然存在较大的提升空间：

其一，提高环境保护力度。从指标数值与审计标准值的对比评价中可以看出，碳排放量、水土流失治理面积、二氧化硫排放总量以及空气质量优良天数达标率等指标值较低，尤其是空气质量优良天数达标率远低于审计标准值。因此，应进一步提高环境保护力度，增强各项污染防治能力，特别是应提高工业生产中污染排放处理和水土流失综合治理的力度。

其二，加大公共环保支出。整体来看，山东省在各项公共环保支出方面还是略显不足，社会保障支出、教育经费和环保投资等占GDP比重的指标都低于全国水平，今后需要加大公共环保支出的财政支持力度以及覆盖面较广的公共财政支出，支持节能、节水、清洁生产和资源综合利用的环保项目。

其三，增加生态科技投入。从环保专利数及绿色科技投入这些生态科技方面指标值较低的现状看，山东省应进一步促进生态科技的创新与发展，应通过设置专项资金来支持绿色科技、节能减排和绿色产业发展。

(责任编辑：栾晓平)

2017-01-25

王爱国，男，济南大学商学院院长，山东省资本市场创新发展协同中心教授。 杨美艳，女，济南大学商学院硕士研究生。 刘 毅，男，济南大学会计学系主任，山东龙山绿色经济研究中心(“龙山智库”)教授。

国家社科基金重点项目“我国生态文明建设中的环境审计问题研究”(编号：15AGL015)、国家社科基金一般项目“碳交易市场、碳会计核算及碳社会责任问题研究”(编号：11BGL025)和山东省社科规划基金委托重大项目“绿色治理研究”(编号：16AWTJ07)的阶段性研究成果。

F239.1

A

1003-4145[2017]05-0166-07