城乡统筹下农村住房问题思考

杨振光

[提要] 随着我国城乡统筹战略的快速推进，农民问题越来越成为关注焦点，而怎样使农民增收成为城乡统筹战略中的首要问题。通过对农民资产结构进行分析，提出解决农民贫穷根本在于如何提升农村住房价值的观点，并就如何提升农村住房价值提出基本思路。

关键词：城乡统筹；农村住房；宅基地；土地流转市场；住房价值

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

收录日期：2017年2月25日

一、引言

自新中国成立以来，中国实施的“工业赶超战略”的实质是以牺牲农业、农村、农民的利益来实现快速工业化。“工业赶超战略”直接导致了农业与工业发展不协调，农村与城市发展不协调，农民与非农人口的收入出现差距等后果，出现了“二元经济”甚至“二元结构社会”。为此，党的十六大报告明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。2010年的中央一号文件也指出要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。由此可见，城乡统筹发展已成为中国经济发展的主旋律。

城乡统筹中的农民问题是当前大家普遍关心的话题，因为农民问题是城乡统筹发展战略中的重点也是难点问题。当前，我国农村宅基地出现了宅基地面积严重超标、宅基地严重闲置、有关农村宅基地的法律法规存在弊端、农村宅基地的二次流转受到限制等问题。这些问题凸显了现在农村土地资源的严重浪费，土地价值得不到体现，由此可知，土地问题是农民问题的关键，解决了土地问题，农民的贫困问题也就会得到根本的解决。本文从分析农村居民家庭的资产结构入手，探讨农村住房价值低的根本原因，并就如何提升农村住房价值提出提升农村宅基地的价值和提升农村房屋的价值两条基本思路。

二、城乡居民资产结构分析

图1反映的是城乡居民家庭资产结构情况，在城市家庭财产的构成中，房产占家庭财产的比重达到了47.9%，而房产在农村家庭财产结构中所占的比重仅为城市居民的一半。根据相关资料显示，农村家庭房产面积约为城市家庭居民房产面积的2倍，城市家庭总资产为农村居民家庭总资产的十倍左右，但是城市居民房产价值往往是农村居民房产价值的十几倍甚至几十倍。是什么原因导致农村房产价值如此低廉呢？（图1）

（一）农村土地性质决定了宅基地价值低。新中国成立之初，国家实行的农村土地制度是土地的所有权、经营权都归农民。社会主义过渡时期，农村实行的土地制度变成了土地的所有权归农民，经营权归集体。社会主义改造完成后至改革开放前，农村实行的土地制度是土地的所有权，经营权都归集体。改革开放以后，党对土地制度进行了改革，农村土地的所有权归集体，经营权归农民。

新的土地制度解放了生产力，使农民的生产积极性大为提高，大大促进了农业的发展。但改革开放三十多年来，不断有新情况出现，从现行的农村土地制度来看，似乎无法解决这些问题。例如，现行农村土地政策使多数农民无力支付自身向城市迁移、向工业转型的必要成本，被排除在现代化进程之外，无力实现农民的城市化和农村、农业的现代化；与现有土地制度相联系、相适应的城乡二元户籍隔离制度，造成对农民、农民工身份的歧视，进而在劳资关系、分配关系上和转正、提干等晋升机会上大大不利于农民和农民工，进一步加剧农民和农民工的困苦；由于农民被束缚于土地上以传统农业为生，仅能勉强维持日常生活，无力支付其自己和子女等的教育、医疗费用，从而素质得不到提高，技能得不到更新，健康得不到保证，世袭贫穷，自生自灭；当征收土地时，由于土地所有权不是农民本人，因此无论法理上还是实际上，失地农民所获得补偿很少，处境更加无助；现在的承包制下，农民无土地产权，不注重长远投资，不珍惜、不保护资源而放濫经营的情况屡屡发生，危害严重。农村土地现行政策决定了农村宅基地属集体所有，农民对其几乎没有什么话语权、支配权，因此农村宅基地价值普遍被低估。

（二）农村房屋特性决定了房屋价值低。农村房屋具有以下特征：房屋所有人一般是该农村集体经济组织成员；房屋都依赖于土地而存在，失去土地，房屋则成为空中楼阁，不复存在，房屋与土地是紧紧联系在一起的；房屋宅基地的取得具有无偿性、限制性，农民建造住宅所需宅基地采用限额审批制度，要求一户一宅，宅基地不得转让，同时，宅基地的取得一般为无偿取得；房屋的流通被限制。

另外，农村房屋还具有无法自由交易的特征。这主要由以下三个方面决定的：（1）无产权。我国农村房屋没有产权证，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村私宅交易存在风险，由此便导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农民的房屋财产缺乏有力保护。（2）人口流动固定。城乡二元管理体制使中国的城市化呈单向度方向流动：只有农民向城市流动，没有城市居民向农村流动。结果是农民的房子越来越不值钱，而城市居民的房屋大幅度升值。（3）融资方式单一。城市居民可以通过抵押贷款、按揭等形式向银行借款购房；而农村居民只能靠民间借贷完成自己的置房计划，停留在自给自足的小农经济时代。

根据上述分析可以得出结论：农村住房价值普遍被低估，具有巨大的升值潜力；如何挖掘和提升农村住房价值的潜力，将成为提高农民家庭总资产的重要途径，这有助于解决农民贫困问题，从而促进城乡统筹发展。

三、提升农村住房价值的思路

众所周知，房产由两部分组成：一部分是住房本身；而另一部分是住房所占用的那部分土地的使用权。因此，要提升农民房产的价值，可以从提升农村宅基地的价值和提升农村房屋的价值两个方面入手：

（一）农村宅基地价值的提升

1、大陆以外国家及地区宅基地流转制度比较与借鉴

（1）俄罗斯——以土地租赁权为中心的土地使用制度。俄罗斯土地制度变革已经从所有为重心的私有化转向利用为中心的市场化。在土地利用的二元体系下，俄罗斯大幅缩限了终生继承占有权、土地永久使用权等用益物权的适用范围，建立以土地租赁权为中心的土地使用制度，这是一种适合在大国且土地市场不完善的社会中实现土地资源有效利用和流转的制度安排。土地租赁的优点在于能够商品化土地的使用权，从而进入市场交易，并且特别适合在一个不完善的土地市场中以非正式的交易方式实现土地资源的流转。

（2）美国——土地私有制。美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家，其大部分土地为私人企业和个人所占有，而美国的农村土地基本上是被家庭农场所占有的，这在美国农业生产发展过程中占有重要地位。美国政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。同时，在自愿的原则基础上，实行土地发展权的转让制度，其主要形式有两种：一是出售国有土地，通过出台一系列法案，如《土地先购权法》、《宅地法》来鼓励拓荒和土地的开发；二是市场交易，如果要想使用那些不属于自己的土地，都需要通过市场交易来实现。

（3）日本——在土地私有制基础上鼓励土地租借和流转。日本1999年制定《新农业基础法》，在以往农地产权制度的基础上继续推进农地产权的市场化流动，鼓励农地产权向大规模经营农户集中，允许股份公司参股农地产权，参与农业经营。目前，日本农地制度的主要特点是小规模所有，大规模经营。日本在稳定农民土地所有制这个前提下，遵循尊重农户意愿、保护租赁关系的基本原则建立农地流转机制，稳妥地促进农地向有生产积极性的农户集中，从而达到提高农业生产率，确保农业生产力持续稳定发展的目的。

（4）台湾地区——“均田”、“涨价归公”。台湾的土地制度是一种有管控的私有制。台湾通过“三七五减租”、“公地放领”、“私有耕地征收与放领”实现“耕者有其田”，顺利完成土改，其赋予农民的是一种十分完整的土地权利，它包含了土地所有权，使用权，以及由此派生的各项权能。在非农地交易上，台湾则是实行“涨价归公”的制度，卖出土地的增值部分要依法缴纳所得税。

（5）香港——两权分离。香港的土地管理制度实行政府所有制下的土地批租制度，由香港政府一次性出让若干年限的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。土地使用权则可以出售，其使用权者是多方面的，可以是政府、财团以及个人。作为政府，掌握土地的所有权，有利于政府调节土地利益的公平；作为土地使用權进入市场，有利于给予公众平等的土地获利权并且能充分释放土地的生产效益。

对比总结：从相关宅基地流转制度的比较可以看出，这些国家和地区实行的土地制度都是在明确土地产权的基础上，根据市场规律，把所有的土地实行自由流转的制度，这里面包括农用地。在我国，城镇土地归国家所有，农村土地归农村集体所有，国有土地是在市场上统一流转的，但是农村的集体所有土地，特别是宅基地却不是实行自由流转，只允许转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。

2、提升农村宅基地价值的思路。根据其他国家及地区的经验，我国可以采取完善农村土地产权制度建立和统一的土地流转市场两个方面的措施，对我国农村宅基地进行的价值提升。

（1）完善农村土地产权制度。完善农村土地产权制度大致可分两步走：第一，明确农村土地产权归属。农村土地权包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等。只有明确了农村土地所有权、使用权等各级产权的归属，才能够建立合理的收益分配机制。在完善农村土地产权制集体所有制不变的前提条件下，对分散的农村土地使用现状进行调查，从而建立完善的农村土地产权制度，从法律和法理上，对农村土地集体所有权和使用权的权属做出清晰的界定。首先，对农村集体土地所有权进行确认，通过权能登记发证的形式对土地所有权予以确认；其次，规范集体土地使用权的种类，明确宅基地、集体建设用地和农用地使用权的使用期限和内容，并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系。第二，分离宅基地的土地所有权和使用权。对农民来说，宅基地具有福利性、社会保障性，是农民基本的生活条件和重要财产之一。只有允许农村土地所有权与使用权的分离，农民才能理直气壮地行使使用权、收益权和处置权等一系列土地权利。产权制度，究其根本是为了保障财产收益的合理分配。分离宅基地的土地所有权和使用权的意义在于通过确认宅基地的所有权与使用权，明确收益来源，确保正确分割。集体土地使用权得到明确、清晰的认证，农民因拥有土地使用权所享有的收益权也就清晰可见。分离宅基地的土地所有权和使用权具体做法是：宅基地的所有权归集体所有，给予宅基地农民永久使用权，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有。

（2）建立统一的农村土地流转市场。宅基地是农民至关重要的财产之一，宅基地的价值可以决定农民自身财产的多少。然而，在农村宅基地很难自由流通，导致农民宅基地真正的价值无法实现，严重损害了农民的利益。因此，要提升农民宅基地价值，就需要建立统一的土地流转市场。

农民宅基地流转应当根据各地发展差异分类进行。在发达地区和大城市城郊地区，可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。先建立一个小区域扩散性的宅基地市场，然后在更大区域范围内形成更为合理的价格机制。在欠发达地区和城市远郊地区，可以由地方政府出面组织，对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。可以先在村庄附近修建能够集约用地的商品房，然后按照一定价格折算办法同农民的宅基地及房屋进行置换；置换后宅基地部分用于扩大耕地面积，更多则用于非农业性开发。这种做法最大的好处是，地方政府参与积极性较高，可以避免农民个人自发流转带来的一系列问题。

（二）农村房屋价值的提升。提升农村房屋价值可以从对已建房屋办理房产证和规范农村房屋的流转程序两个方面入手：

1、对已建房屋办理房产证。通过为农民办理房产证，物化其房产资源，可以大大提升农村房屋的市场价值。明确发证范围，对符合规划的农民房屋发放全国统一的房屋所有权证书，对不符合规划的、手续不全的、即将拆迁的不发证。可以按照以下程序执行：（1）本人到国土所申请，国土人员到现场对房屋进行勘察；（2）申请人持身份证复印件、农房建设用地批文、用地许可证、规划许可证、原土地证、产权证到国土所进行登记；（3）国土人员审查，符合条件的收办证相关资料，随后进行填表、计算、绘图、审查、报批；（4）房产权证办完后，申请人接国土所工作人员通知后到国土所领取；（5）国土所对房产权证进行备案，并进行管理。

2、规范农村房屋流转程序。规范农村房屋的流转程序，同时通过严格的申请制度，可以让交易双方处于更平等的状态下进行交易，减少了农民财产被损害的可能。具体做法可以参照农村土地流转程序。首先，规范农村房屋流转程序。采取转让方式流转的，应由转让方提出书面申请，报村社区审查同意后，签订书面转让合同；采取出租、互换或者其他方式流转的，由农户双方自愿协商，分别签订出租、互换合同书，然后报村社区备案。其次，规范农村房屋流转合同签订程序。统一制定农村房屋流转合同书文本，规定流转农户双方当事人姓名、住所、房屋流转形式、面积、四至和坐落、用途、期限和起止日期；双方当事人应享有的权利和应承担的义务；流转房屋价款及支付方式；违约责任和其他事项等。

四、结论及展望

城乡统筹的核心问题是农民问题，如何让农民致富是关系到国家安定、能否实现小康的根本性问题。研究表明，农民贫穷的根源在于农民的物化资产价值偏低。与城市居民对比发现，城市居民物化资产的大部分来自于房产，而农村居民物化资产中房产比例较低，其价值则更低。因此，要让农民致富从根本上应当提升农村房地产的价值。通过提升农民的宅基地价值以及农民的房屋价值，就能够提高农民的物化财产，使农民从根本上脱贫。

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