合议制改革
——审判组织模式“扁平化”设计探析

李春刚

合议制是一种多人参与、共同裁判的集体协商决策机制。〔1〕夏鸿：《合议庭运行机制的审视与完善》，载《法制与社会》2015年第4期。议制是司法领域民主政治的集中体现。然而，以往司法实践中出现的形合实独、合而不议、审判分离、司法行政化等现象严重影响了合议制功能的发挥，同时影射司法现实中的主要问题或基本问题。推行合议制改革，是审判权运行机制改革的关键环节，有助于从根本上改变法院审判权运行的现状。结合司法改革工作实际，笔者对合议制改革进行了调研、分析和思考。

一、改革现状

在改革实践的推动下，我国现行审判组织呈现多元模式。大体有以下四种∶

（一）案件审批制模式

案件审批制是我国最先出现的审判权分配模式，脱胎于法院内部金字塔式的行政管理体制。审判权配置也相应地遵循了一套法官、庭长、院长金字塔式结构，其弊端是：法官的行政级别涉及工资福利待遇及与法院外党政机关沟通联系时的对应关系，形成了“官本位”体制，法官处于这一体制的最低层，院长与庭长对法官办案具有直接决定权。这是导致“审者不判，判者不审”的主要原因，也是一些冤假错案和司法权力寻租的罪魁祸首。尽管饱受抨击，但依旧在多数法院尤其是地处偏远、法官素质参差不齐的法院中占主导地位。为了保证案件质量，对案件进行层层把关，是案件审批制度产生和存在的直接诱因。

图1 案件审批制模式

（二）审判长负责制模式

图2 审判长负责制模式

该模式致力于解决判者不审、审者不判问题，深圳市福田区法院、佛山市中院为其代表。这种模式主要表现为以下几点∶一是除法律明确规定需要院领导签发的法律文书外，裁判文书签发权原则上一律由审判长签发。二是赋予审判长案件分配权、人员调度管理权、业务监督权等多方面的职权，同时需对所在合议庭审理的全部案件负责，权责向审判长集中。三是保留庭长、副庭长职位，但取消庭长、副庭长管理层级，传统的业务庭功能被虚化。在各地探索中，还有一种“主审法官负责制”模式〔2〕所谓“主审法官负责制”，就是将审判权集中赋予精英型法官，同时每一位主审法官对承办案件的质率负全责。。这种模式以北京市石景山区人民法院为代表。该模式虽然称谓与审判长负责制有别，但本质一样，都是组成审判团队，在团队负责人主导下协同办案。

审判长负责制模式下弱化了庭长和庭室的管理职能，但是并没有取消庭长和庭室的建制。审判单元内其他法官与审判长关系本质上仍是庭长与审判员关系的翻版。审判长拥有案件决策权，同一案件仍然存在承办法官和审判长两个审判主体，并且前者得按后者的意志判决，这实质是更为隐性的行政化。另外，审判长不但有审判权，而且掌握着审判单元内其他事务和资源的管理权。这种既有审判权又有行政事务管理权的岗位设置与旧庭长的岗位属性并无二致。

（三）承办法官负责制模式

“承办法官”是指在案件审理过程中，负责跟进进度、整理证据、开庭审理、起草判决书、签发判决书的审判人员。承办法官实现了权责统一，自己有权直接签发裁判文书，无需将案件呈批庭长、院长，也相应地对案件负全责。承办法官负责制可以实现审判合一，在自审自批的案件中，法官能够享有高度的独立审判权。“案件驱动”或者说是为了规避或克服合议庭的低效率，是产生经办法官负责制的根源所在。因此，在许多经济发达、案件数量高发不下地区的法院，承办法官负责制成为主导。承办法官负责制也可以减轻一线法官过重的工作量，有效缓解案多人少的状况。但是，承办法官负责制势必走向形合实独、合而不议，案件公正性难免受到质疑，严重违背司法规律，而且这一制度对法官素质要求较高，在法官精英化尚未实现的现实面前，其并不具有普适性。

图3 承办法官负责制模式

（四）综合性改革模式

图4 综合性改革模式

珠海市横琴新区法院是该模式的代表。之所以被谓之综合性改革，是指这一模式一改传统法院的设置方式，确立了行政管理机构简化、法官员额制、人员分类管理等全新架构。〔3〕张彩旗：《合议庭制度改革策略研究》，载《法制与经济》2014年12月总第399期。

横琴法院在审判事务上实行“1+3+1”模式，即1名专职法官加3名法官助理加1名书记员。其他行政事务由“法官会议”〔4〕所谓法官会议是指由全体法官组成的法官自我管理、民主决策的组织，负责研究确定法官工作量的分配、法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务。负责。但就笔者观察，这一改革模式并未从根本上实现审判去行政化。

首先，横琴法院的审判独立定位是有问题的。我们一般提审判独立都是指法官独立。而横琴法院专职“法官”其实是“副院长”，相当于“院长独立”。如果法院只要将所有案件的审判权从庭室拿到副院长手里就算做审判独立、去除司法行政化的话，那么大多数的普通法官在改革之后就意味着没有了审判权。而这些由少数院长转岗的“专职法官”又无法承办那么多案件，只能“分案”给法官助理。法官助理必须根据“专职法官”的意志处理案件，权力如此配置，违背审判的亲历性和犯下司法行政化的大忌已经是一目了然的事情了。其次，横琴法院的法官助理，也不是我们通常理解的法官助理，而是没有法官编制的标准法官。其实这种所谓的“专职法官”（原院长）和“法官助理”（原法官）之间关系的实质仍然叫司法行政化。〔5〕参见胡林：《横琴法院：新“样板”与旧部件》，《南方周末》，网址：http://dffyw.com/fayanguancha/sd/201406/36134.html，访问日期： 2014年5月3日。

对比分析，案件审批制模式是典型的审判权行政化运行模式，其作为反面例证，最终也会随着改革的深入逐步被新的模式取代，并走向消亡。审判长负责制模式未打破现有庭室架构，改革震动小，改革阻力小。但在这种模式下，裁判文书由审判长签发，责任也主要由审判长承担，审判长实际成为了合议庭的领导，合议庭其他成员并无实质的审判权，这仍是行政化的一种变体。承办法官负责制模式赋予承办法官独立自主权，能促进审判效率的最大化。但最大的弊病是导致“合而不议”，无法确保案件质量，违背司法公正的基本价值追求。综合性改革模式是颠覆式改革，打破了传统的合议庭建制，减少审批环节，压缩运行链条。专职法官专事审判，虽带有纯粹审判岗位的改革意义，但是其另外的副院长也仍然是行政管理与审判事务兼任，也没有有效去除审判行政化，而且牵涉面大，当前诸多利益关系难以处理，只适合新成立的法院，在没有经实践检验，效果如何尚不明确的情况下，借鉴难度较大。

总体上看，较案件审批制而言，在改革过程中逐步形成其他三种改革模式，实现途径各异，利弊也各有不同。其精神有可取之处，探索的勇气和实践对我们也能有所启发。但是，中国司法的主要矛盾和现存机制的基本问题是行政化，各地的改革对行政化的去除并不理想，并不彻底，均没有成功地解决这一基本问题。

二、改革的基本遵循

上述几种改革模式在一定程度上缓解了现实困境和实践中的问题，但是并没有触及改革的灵魂。因此在进行合议制改革时，要确保改革不离中心，不改初衷，就要求我们从根源性问题着眼，把握其要遵循的基本原则。

第一，地位平等原则，指在案件的审理、评议和裁判上，合议庭成员享有平等的参与权和决策权。地位平等原则要求审判长应该是一种单纯的审判职务而非行政职务，其角色同样是审判活动的平等参与者。唯一不同之处在于对案件诉讼进程、审判活动、庭审与评议等审判活动的程序性管理上，审判长享有组织、主持、协调和指挥的权力。

第二，共同参与原则，要求合议庭成员真正共同审理案件、共同承担责任。其出发点是解决现实中存在的陪而不审、合而不议问题，也就是审判实践中存在的“名合实独”问题。共同参与原则就是要克服承办法官独自完成各项审判活动产生的各种弊端，防止法官个人认识上的错误、审判工作中的专断和司法腐败的产生，促进形成整体智慧和优势。〔6〕参见张永辉：《深入推进合议制改革的思考与建议》，载《人大建设》2014年 第12期。

第三，责任连带原则，指合议庭成员对审判质效实行连带负责制度，即合议庭全体成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任。对外而言，案件的审判质效责任是以合议庭责任的名义表现出来的，审判责任由合议庭成员之间连带承担，而非平均分摊，防止相互推诿。对内而言，这种责任连带还需要以内部个人责任的形式表现出来，即“谁职责，谁负责”，“谁导致，谁负责”，否则“共同负责”将等于“无人负责”，两者要有机衔接起来。

第四，主体单一原则，是指一案不能多主体同时都有审判权，即在特定的时间、地点和针对某具体的案件，审判权的主体应当是唯一的。〔7〕刘俊峰：《审判权运行机制改革的几许思考》，网址：http://www.dffyw.com/fayanguancha/sd/201406/36189.html，访问日期：2015年4月25日。审判主体单一性有助于贯彻审判亲历性原则，对于避免审判权的“扯皮”和科学地确定审判责任意义重大。目前，审判权运行机制恰恰是一案有多个审判主体，这些主体的审判权按行政化的运行机制运转。比如，庭长和独任审判员同一时间对同一案件均有审判权时，往往不能两者同时完成案件审判事务，必然形成层层汇报制度。被汇报的主体的审判权一般不符合亲历性原则。坚持按一案审判主体单一的原则就能避免这种情况的发生。案件审批制的这一表征最为明显。审判长负责制中，审判长与审判单元内其他法官可以对同一案件同时有审判权。当然，这里的主体单一，并非指单一的自然人（法官），合议庭作为一个独立审判单元，与独任法官一样也同属于审判单一主体范畴。

第五，意志自由原则。审判独立最核心的其实是审判主体的审判意志独立。可以说，这是由审判权的基本属性所决定的内在要求。确保审判主体的审判意志自由必定要以审判主体单一为前提，反对审判主体按另外的意志判决。就审判长负责制改革而言，审判单元内的其他法官审判意志并不自由，一定要服从审判长的意见，与内部行政化无异，因而，没有做到自由审判意志。故这一审判权运行机制改革不成功。

第六，岗位纯粹原则。岗位纯粹是指在审判岗位上仅从事审判事务、履行审判职责。目前，各地法院并没有明确的审判岗位定位。现实中往往只注重赋予特定的职务，比如审判员职务并不确定为纯粹的审判事务，有时作庭长助理，有时写宣传调研文章，有时搞司法统计，有时负责裁判文书上网。纯粹审判岗位要求我们在业务庭室内设审判岗，由审判员担任，并且这一岗位不需要从事也不对审判事务以外的其他事务负责。

审判长负责制和横琴模式均没有纯粹审判岗。审判长负责制中的审判长兼具审判单元内所有事务的行政管理职能。横琴模式下的专职法官也类似于庭长，仍然享有对助理和书记员等主体分配任务的行政管理权。纯粹审判岗位是人民法院案多人少的现实需求，也是人员分类管理的基础。如果不能首先划定岗位，就不能合理地划分人员，分类管理也难以科学化。如果审判岗为纯粹的审判岗位，必然要求具有纯粹的审判人员，自然可以清晰地进行人员分类。

上述原则基本遵循现机制的主要问题，因此，可以视为现机制改革是否成功的基本标准。如果改革措施符合这些要求，我们的合议制改革乃至审判权运行机制改革应当是基本成功的。

三、改革的策略建议

（一）建立“扁平化”的审判组织模式

合议庭是人民法院审判案件的基本单元，是实行合议制的载体。按照最高人民法院改革思路，改革的最终目的是要消除审判的行政化倾向，建立扁平化管理新格局。〔8〕参见蒋惠岭：《建立符合司法规律的新型审判权运行机制》，载《法制资讯》2014年第4期。笔者所在法院在改革试点过程中，建立了以固定合议庭为主体的新型审判团队。该审判组织模式主要有以下特点：

在架构组建方面，该审判组织模式采取固定合议庭为主体、其他辅助人员为补充的团队式架构。固定合议庭由1名审判长及2名合议法官组成，作为基本办案单元。在履行审判职责时，以审判长为核心，突出审判长的主导作用，履行审判管理权，同时以主审法官为主体，赋予合议法官在合议过程中的平等地位。新型审判团队在建制上取代了现行内设业务庭、处、室等行政化层级审判组织，其设计符合地位平等、主体单一、意志自由等基本遵循，更加切合审判权运行需求。

在类型划分方面，按照专业化审判方式改革，审判团队大致可分为立案、刑事、民事、行政、国家赔偿、审判监督、执行裁决、减刑假释等类型，根据本院管辖区域的变化以及受理案件量的增减，审判团队的设置可相应增减数量，也可根据实际情况设置相对范围内的审判团队，如少年综合审判合议庭、劳动争议合议庭、土地纠纷合议庭等。

在人员配置方面，审判团队按照“1+2+3+2”的基本结构配置人员，即1名主审法官、2名合议法官、3名法官助理、2名书记员。根据审判业务实际，以有效满足办案需要和人案基本均衡为原则，可相应增减配备人员，逐步形成以审判需求为导向、灵活应对案件变化的精细化资源配置方式。例如基层法院可以按照1211模式配置，即1名主审法官、1名合议法官、1名人民陪审员、1名审判辅助人员和1名书记员组成。在组成上，采取固定配置方式，审判长实行选任基础上的“一次性指定”原则，合议庭其他成员实行双向选择基础上的“一次性”配置。

（二）实行“扁平化”的权力配置模式

与审判组织扁平化相伴而生的是权力配置的扁平化设计。合议制改革就是从内部和外部两个方面来优化审判职权配置，以达到合理界定、科学划分、流程控制、理顺关系的目标，最终实现“让审理者裁判”。

改革的目标之一是要取消原有的行政化“层级式”管理模式，在合议庭成员之间赋予同等的权限配置和基于这一平等权力建立起一种真正的“合议制”。推行固定合议庭，需要在合议庭内部进一步划分审判长、主审法官以及合议庭其他法官的审判权限。对于院长、副院长、审判委员会专职委员的审判权也要作出明确规定，以进一步明确各审判主体的法律地位，确保分工负责、职责明确、相互配合。合议庭成员共同阅卷、共同拟定庭审提纲、共同参与庭审、共同合议、共同签署裁判文书等措施正是共同参与原则的具体化。

在审判管理权配置方面，要通过实行审判管理的集约化、专业化、全程化、动态化解决审判管理中可能存在的失序、失察、失范甚至失控问题，要在管理的力度上实现“管控有度”，在管理的重点上实现“点面结合”，在管理的主体上实现“专兼互补”，最终实现审判的公正、高效、公信、权威。为此，需要界定院长、副院长、审委会专职委员、审判长以及审判管理部门的审判管理权范围、行使方式等。

在审判监督权配置方面，要通过对审判权运行的监督和控制，保证审判活动依法进行，防止或纠正错误裁判，确保司法公正。一是规范业务指导机制，实现审判指导的规范有序。实行法官会议制度，对于案件审理过程中遇到的法律理解分歧、新类型案件的裁判标准、合议庭出现重大分歧、改判和发回重审案件剖析、审判经验交流等事项，法官会议可通过例会研究讨论，并为承办案件的合议庭提供参考、咨询意见。二是建立案件的审核、督办机制，对于一些特殊类型的案件，赋予院长、副院长、审委会专职委员以审核、督办权力。履行监督权方式可以是审查庭审提纲、旁听庭审、列席合议庭评议、听取专门汇报和查阅案卷等。但同时明确在审核、督办案件时，合议庭的裁判意见不得被直接改变，并对审核督办案件情况进行统一登记备案，全程留痕。三是完善案件质量评查、认定机制，以审判管理部门为主体，采取常规评查、专项评查、重点评查等方式，对裁判质量进行考评、检查，最终由审委会予以把关、认定。同时建立案件质量监督互动反馈机制，允许合议庭对案件质量评查、认定提出异议，实现监督制约的双向互动。

简言之，一系列改革制度和措施都在追求两个转变：一是合议庭成员在地位、权限上实现由领导层级式向平等协作式的转变，真正做到实质合议；二是院长、审委会逐步实现由把关审批个案到宏观指导类案的转变，真正确保合议庭的审判独立。

（三）建立审判团队“扁平化”设计的配套机制

实践证明，准行政化的传统管理模式将法官置于层层叠叠的管理机构之下，不利于提高审判的效率，也不利于发挥法官的主观能动性。因此，在合议制改革中，新型审判团队的设计必然要求辅以扁平化的管理模式，才能保障审判权扁平化运行。

1.专门的审判管理机构——淡化审判管理行政色彩

新型审判团队采取以主审法官为主导的自治模式，其中，主审法官处于核心地位，合议庭其他成员在主审法官的组织协调下参与案件审判。合议庭独立审判、审判团队扁平化管理的前提是在放权和控权之间寻找平衡点。因此既需要淡化以往存在的审判管理的行政色彩，也要强化专门管理机构的作用，加强审判管理部门力量，突出其日常审判管理的枢纽地位。审判管理部门既要统筹管理流程监控、审限管理、质量管理、绩效管理、案件评查、业务协调、决策督办等全院综合性审判事务，也要重点负责对合议庭的日常管理、审判质量效率评查和以此为依据的法官业绩考评、审判运行态势分析等工作。通过推进审判管理精细化，结合诉讼信息系统改造完善，优化案件审判流程设置，推行审判管理运行流程化，借助信息技术手段，实现案件流转和审判管理网上运行，确保各层级的审判管理行为全程留痕，可追溯、可问责。

2.严苛的监督制约机制——确保司法产品质量和效率

在管理过程中，管理者实施管理的“三要素”是权力、责任、利益，“责”在其中居于核心，承上启下。因此，要在司法过程中实现审理者“权责利统一”，必须完善办案责任追究机制。

按照责任体系理论和责任连带原则，要从责任划分、责任管理、责任考核和追究四个步骤来设计。首先，要合理划分办案责任。办案责任具体内容可以划分为：办案程序公正责任，法律事实认定责任，法律依据适用责任，案件裁判效果责任、案件管理监督责任，审核签批把关责任六个方面。其次，要完善责任管理机制。“合议庭负责制、审判长负责制、主审法官负责制”可统一归于合议责任。合议责任按合议庭成员的作用、地位不同而承担不同的合议责任，对发表的裁判意见各负其责，对庭审证据审查与确认、案件事实认定共同负责。“审判权、管理权、监督权”可统一归于岗位责任，由院长、副院长、审判委员会专职委员、审判长，按不同的层级分别行使，对外负办案责任，对上负总责，对下负全责。“违纪行为责任处罚、违规办案责任处罚、不当履职责任处罚”，可统一量化成岗位目标责任考评分值，记入法官考评档案。违反审判管理相关规定和不当履职行为，在给予处分同时均按岗位目标责任考评的规定处理。再次，要完善责任考核评价机制。通过合议庭成员互评机制、上下级法院之间的互评机制、法院以外的第三方评价机制等多重评价机制对合议庭及其成员的审判业绩、司法能力、行为规范、职业道德等各方面进行评价，建立与司法规律相适应的业绩考核细则，提升合议庭作为办案单元的整体效能。最后，要落实责任追究机制。建立惩戒机制和办案质量终身负责制，明确和细化法官、合议庭需要承担责任的程序事项和实体事项以及免责事由等，区分需要承担的审判绩效责任与违法违纪责任、错案责任，理顺启动责任追究的工作程序，建立法官申辩机制，既强化责任追究又保障法官的正常履职行为。

除了上述主要措施外，违法违纪、错案认定机制，院长、副院长、审判长等监督案件全程留痕制度，案件廉政风险防控体系等也需配套跟进。

3.科学的人员分类管理——推动法官队伍精英化、职业化

从目前正在进行人员分类管理改革来看，大多数法院都面临着法官与辅助人员比例严重失衡、司法辅助人员向法官的流动条件过宽两个现实难题。解题关键是进一步明确法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责，科学设置各类人员的员额比例，确定职务序列和职数，形成以职业化分工、专业化管理为模式的法院工作人员分类管理新机制，同时确保审判岗位纯粹。因此，在对法院人员进行正确分类的基础上，在录入、福利待遇、考核晋升等方面对不同类型人员构建不同的管理模式。笔者赞同，在招录适合从事书记员岗位和法警岗位的人员进入法院后，彻底斩断书记员和法警向法官晋升的渠道。

“组织扁平化”理论为合议制改革提供了新视点。通过新型审判组织模式的扁平化设计实现了审判权配置“扁平化”运行，可以将法官从层级式的行政管理体制中解脱出来，转向以司法审判为核心的工作状态；可以通过打破传统科室界限，将审判权还权合议庭，实现“层级化”到“扁平化”的结构转变。笔者期望一切愿景能在今后的改革实践中得到印证。