无财产可供执行案件退出机制研究

四川省高级人民法院执行局课题组

关键字 执行难 无财产可供执行 退出机制

引言

目前，全国各地法院正积极响应党中央号召，争取用两到三年时间攻克执行难问题。普通意义上的执行难，是指各种主客观原因导致人民法院的判决、裁定等生效法律文书得不到执行的一种现象，大致可分为三种情形〔1〕参见《人民日报》：《向“执行难”全面宣战》，2016年4月27日 18 版。：第一种是我们较为常见的执行不能（这类案件的被执行人不具有履行能力，无可执行的财产，穷尽执行措施仍然不可能执行到位）。根据最高人民法院和四川省法院近年来的调研发现，在民事案件执行过程中存在很多无财产可供执行的案件，这类案件在执行案件总数中所占的比重约为40%。在执行这类案件时，无论采取什么样的执行措施，均无法达到执行到位的目的。该现象在各个国家客观存在，从本质上而言，执行不能是当事人应承担的风险，具体包括商业风险与交易风险，此外还有法律风险。第二种是被执行人有履行能力，但由于执行法院或执行人员受外部因素的干扰而导致的执行难，即学理上的执行难，如被执行人以各种手段规避执行、抗拒执行或外界干预执行等。第三种是因案多人少或其他种种原因而致执行人员消极执行、选择性执行甚至乱执行等执行不力、执行失范情形，即执行乱。当前我们在解决执行难的目标大背景下对无财产可供执行案件进行研判，主要是为了揭示社会意义上的执行难中相当大一部分无财产可供执行案件的存在和办理现状，力图完善无财产可供执行案件的退出机制，对分类破解执行难，全面把握解决执行难的方向和重点，有着极为现实的意义。

一、无财产可供执行案件之实证分析

课题组以四川省为例，由点及面地对近8年来的无财产可供执行案件及其办理情况进行实证分析。

（一）典型案例分析

四川省江油市人民法院于2016年6月12日作出（2016）川0781民初2167号民事判决：被告卞某财于本判决生效后三十日内支付原告王某生赔偿款73188.72元。卞某财逾期不履行该生效判决，2016年8月3日，王某生向判决法院申请强制执行。在执行该案件过程中，执行法院即江油市法院依法责令被执行人申报财产，与此同时，还要求王某生提供与被告人财产相关的线索。王某生未向法院提供具体的执行财产线索，被执行人虽向法院申报了财产，但经法院核实其名下确无可供执行财产，卞某财目前以收拣废品维生，财产申报情况属实。该院之后又依法借助“点对点”、“总对总”网络执行查控系统平台，分别查询了被执行人的银行存款、证券、车辆登记信息，后于8月19日向四川省江油市不动产登记中心查询房屋登记情况。通过以上查询，均未发现被执行人卞某财名下有可供执行财产，将卞某财纳入失信被执行人名单后，该院遂按规定对本案终结本次执行程序。

上述案例是2016年四川高院发布的一起无财产可供执行典型案例。通过分析该案例，江油市人民法院在通过调查被执行人的银行存款、证券、车辆、不动产登记情况之后均未发现被执行人有可以执行的财产，同时通过责令被执行人进行财产报告并核实其报告无财产的情况属实，申请执行人也未能提供财产线索，可谓穷尽了法院能使用的调查方式仍没有发现可供执行的财产，在这种情况下只能依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第519条规定，终结本次执行程序。在司法实践中，法院对于通过财产调查仍未发现可供执行财产的这类案件，基本上均采取与上述案例一样的结案方法。

（二）统计数据分析

对四川省法院自2009年以来的执行案件处理情况进行统计分析，将主要数据制成以下5个图表供对比分析。

图1 2009年-2016年四川省法院执结案件、终本案件总体情况（单位：件）

图2 2009年-2016年四川省法院终本率发展趋势（单位：%）

表1 2009年-2016年四川省法院终本案件执行标的到位情况

图3 2016年四川省法院终本案件类型占比情况（单位：%）

图4 2016年四川省法院民事执行终本案件案由占比情况（单位：%）

由以上图表分析可知，四川省法院执行结案数、终本案件数均大幅度增加，近三年终本结案率迅速增长，申请标的额逐年增大，执行到位越来越难。民事执行案件始终为终本案件的主要部分，其中占绝大多数的案件又是借款合同和民间借贷合同纠纷案，在终本案件中，占绝对数量的是合同纠纷执行案件。由此可见，从这个层面上来说，就无财产可供执行案件而言，其在本质上体现为民商事交易风险在执行阶段无法获得充分且有效救济的一种法律现象。我国目前还未构建成完善的信用风险体系，同时具体个人破产法律制度也未得到建立与健全，在此大背景下，自然人之间存在的这种民商事交易风险较为突出是必然的。

（三）突出问题分析

由上文的统计分析得知，在2016年执行实施案件中，近50%的案件因不具备执行条件而终本，而其中无财产可供执行案件又占大多数。在课题组对四川执行司法实践的调研过程中发现，无财产可供执行案件办理面临不少突出问题：一是无财产可供执行案件认定标准不统一。各地法院普遍存在认定标准、执法尺度不统一，随意终本及上级法院监管困难等问题。二是无财产可供执行案件财产调查措施运用不规范、未穷尽。各地法院对穷尽财产调查措施范围和时限的要求把握不严、尺度不一，未做到“应查尽查”、及时高效。三是无财产可供执行案件退出程序不规范。存在不该终本的终本，该终本的未终本，该依职权终本的不及时终本，该合议的不进行合议，该组织听证的不组织听证等问题。四是无财产可供执行案件缺乏分类专门管理。无财产可供执行案件终本后，因没有建立统一台账和信息化管理模块，无法进行分类管理，也不利于定期通过网络执行查控系统和根据申请人提供的线索查找财产，不能及时恢复执行。五是无财产可供执行案件公开公示不够，致使申请人、利害关系人不能及时充分了解案件的执行、财产调查措施及情况，对案件退出难以认可，导致出现大量信访案件，同时也使社会监管变得困难。六是对无财产可供执行案件当事人权益保障力度不够。无财产可供执行案件的认定、退出及管理等过程中，缺乏当事人权利救济程序，权益不能得到及时保障。

二、无财产可供执行之概念形成及历史演变

（一）无财产可供执行的概念界定

研究无财产可供执行案件及其退出机制，首先要从法律上对无财产可供执行案件进行界定。 “确无财产可供执行”的概念第一次在正式法律条文中出现是在1998年《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中，依据现行法律〔2〕参见最高人民法院印发 《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》的通知（法发【2014】26号），《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法【2016】373号）。，认定一个民事执行案件为无财产可供执行案件，应当同时符合实体要件与程序要件，即执行不能且执行穷尽，而执行不能也是在执行穷尽的基础上加以判断。目前法律上认定为无财产可供执行的案件可分为两大类：一类是始终执行不能，即从申请执行开始直至以后很长一段时间被执行人都处于没有可供执行的财产的状态，这种状态是可以预见的，比如被执行人无收入来源又丧失了劳动力，生活困难的，或者被执行人死亡无可供执行的遗产也没有义务承担人的。按照民事诉讼法对终结执行的规定，该类案件应当裁定执行终结。另一类是暂时执行不能，可以裁定终结本次执行。又分三种情形，一是执行法院已经采取所有财产调查措施但仍未发现被执行人具有可供执行财产的情形，这种情况正如上述典型案例之情形。二是执行法院借助相应措施开展财产调查并发现被执行人具有财产，但由于某种客观原因导致该财产不能处置，除不能处置的财产外未发现被执行人有其他财产的。《查封、扣押、冻结财产的规定》第5条明确指出八类财产不得强制执行。《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》在其第4条中则规定，财产不能处置主要有这两种情形，其中一种情形是被执行人的财产，经法定程序进入拍卖环节以及变卖还未成交，而在申请执行人方面，其不接受抵债，同时又不能对该财产采取强制管理等措施。还有一种情形是人民法院在登记机关查封的被执行人车辆以及船舶等财产，实际上尚未能实现扣押。三是执行法院通过调查只发现其中一部分财产，且在执行完毕之后未能发现被执行人还有其他可供足额执行的财产。其中第三种情形也就是所说的“部分执行不能”。

（二）我国无财产可供执行案件退出之历史沿革

1.随意性阶段

在全国规范性文件出台之前，各地法院面对大量无财产可供执行的长期未结案件处理方式呈现多样且随意性，法院试图从立案环节或者结案环节甩掉执行积案的包袱，出现了债权凭证、执行登记备案、分次立案等形式。其中推广最多的是江苏省常州中院于2000年率先采用的债权凭证制度，该项制度是指法院在穷尽财产调查手段之后，确认被执行人缺乏履行能力这一情况，且申请人在一定期限内亦无法提供财产线索，经其申请或者同意，向其发放债权凭证。签发凭证后，法院就可以裁定结案，持有凭证的申请人如若发现被执行人有可执行财产，也能够及时根据该凭证请求重新启动程序。“债权凭证制度的法理价值在于对未了债权物权化的保护模式。”〔3〕肖建国、童兆洪：《债权凭证制度的“生命力”》，载《人民法院报》2002 年6月9日，第3版。但是，债权凭证的正当性基础也遭到质疑。不少法官都认为，债权凭证的出台更多的是从法院工作本身出发，是为了提高法院执结率而服务的。同时由于规范性和统一性的缺乏，各地法院的具体做法不尽相同，不少当事人认为这只是法院开具的“欠条”。随着执行实务的发展，债权凭证实际上已经被废弃了。

2.初步统一阶段

自2009年起，全国性规范性文件逐渐出台，无财产可供执行案件的退出方式大致分为中止执行、终结执行和终结本次执行程序三种。《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》已经在其第102条明确要求，如果案件中被执行人确无财产可供执行的，应裁定中止执行。这项规定使得这些案件既无法退出程序，也不能恢复执行，形成了大量积案，不但导致国家诉讼资源浪费，增加了执行成本，也造成执行程序长期处于一种不稳定的状态，不利于社会安定和经济发展。

由于执行中止制度产生的副作用非常明显，为此，很多法院倾向于使用终结本次执行程序来进行结案。2009年，中央政法委与最高人民法院联合发布相应文件即《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第一次认可了终结本次执行程序制度。但此时的终结本次执行仅仅从数字上实现了未结案件数量的压降，其与中止执行在诸多方面的规定基本相同，如在适用范围、相应的条件规定、期限设定以及恢复执行等方面，其实质上是执行中止的另一种形态。而随意地中止退出，必然会造成司法资源浪费现象，并导致执行工作陷入恶性循环的困境之中：案件积压，边清边积。

另一方面，在过去很长一段时间内，终本案件退出执行程序存在随意性强、退出程序方面的监督较为弱化以及救济途径不到位等问题，不利于保护当事人合法权益，导致信访不断。需要承认的是，执行案件退出程序所产生的影响较大，具体来说即会影响当事人的实体权利。然而，由于在操作流程以及退出标准上缺乏统一化，这就使得执行法院一般只需载明“被执行人无财产可供执行”即可，这就意味着即便权利人对此存在异议，也无法获得有效的司法救济，因此对此表示极为不满，甚至会采取四处上访的方式。2015年出台的《民诉法司法解释》第 519 条以法律的形式对终结本次执行程序的适用范围和情形做了规定，采取终结本次执行程序的措施旨在有效解决无财产可供执行案件退出机制方面的问题，只适用于金钱债权这类执行案件〔4〕沈德咏：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015 年版，第1373 页。，该规定虽使终结本次执行退出机制有了更明确的法律依据，一定程度上征询了申请执行人的意见，对申请执行人起到了一定保护作用，但其对财产调查与可供执行财产的规定仍然十分笼统。

3.规范化阶段

2016年10月29日，最高人民法院结合我国实际国情需要发布《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本程序规定》），该规定已于2016年12月1日起施行，规定全文十九条，通过明确终本程序适用条件、规范穷尽财产调查措施、畅通终本程序案件恢复机制、完善案件终本后救济管理，对终结本次执行的退出机制做了较严格的规范，有效解决了无财产可供执行案件终结本次执行标准把握不严、恢复执行等配套机制应用不畅等问题。自此，无财产可供执行案件的退出步入规范化阶段。

三、无财产可供执行案件退出的实践考察

（一）四川实践经验总结

虽然2016年最高人民法院出台了《终本程序规定》，使无财产可供执行案件的退出机制更加有法可依，更加规范可行，但是该规定的有些条款仍显模糊，不够明确，未能完全覆盖无财产可供执行案件办理的问题。为了进一步规范无财产可供执行案件办理工作，规范执行行为，细化操作规范，解决上述突出问题，四川省高级人民法院结合本省执行工作实际，围绕贯彻执行《民事诉讼法》、最高人民法院《终本程序规定》等法律、司法解释规定，针对终本程序规定中尚需细化明确的问题，着眼实际操作层面，在这基础上起草并制定相应文件，也就是影响较大的《关于严格规范民事无财产可供执行案件办理工作的意见（试行）》（以下简称《意见》），进一步明确无财产可供执行案件的程序标准和实质标准，力图杜绝消极执行、滥执行、乱执行现象，引导社会理性看待“执行不能”。

《意见》共二十二条，在对民事无财产可供执行案件进行界定的基础上，着眼实际操作，明确认定已穷尽财产调查措施应当完成的调查事项和时限要求，对民事无财产案件8项工作机制进行细化与完善，具体为：一是财产查控机制；二是分类处理机制；三是终本听证机制；四是信息公开机制；五是动态管理机制；六是终本意见征询机制；七是恢复执行机制；八是执行救助机制等。做好这些方面的完善工作，将促使执行工作的规范化水平获得提升，同时还能使得执行全程的社会公信度获得提高。

需要承认的是，如何对民事案件确实没有财产可供执行进行准确界定，是其中最为核心的问题。对此，《意见》第7条以列举的方式规定了四种具体的可以终结本次执行程序的情形“（一）被执行人确实没有可供执行的财产，由申请执行人提出申请，或者是同意人民法院采取终结本次执行程序措施的；（二）基于被执行人没有财产可以执行并因此中止执行，且中止执行期限满两年，申请人方面无法提供财产线索，或者是人民法院通过查证之后确定被执行人没有财产可供执行的；（三）人民法院已经采取所有的财产调查措施仍未发现被执行人具有可供执行的财产，或者是当事人之间已经达成分期履行和解协议的；（四）被执行人本身确实没有可供执行的财产，而在申请执行人方面，其本身又属于特困群体，并已经获得执行法院适当救助的。”针对最高院《终本程序规定》中已穷尽财产调查措施一项，《意见》第3条在财产调查的时间上进一步作出限制，规定需在收到财产线索十日内进行核查,通过网络查控系统查询财产的也需在案件受理十日内完成，对无法通过网络执行查控系统查询的财产，要在案件受理三十日内进行必要的调查。《意见》第9、10、11条还对终本听证做了相关规定，明确听证的案件情形与听证的方式，对这些案件可采取集中听证形式，其中包括系列案件与关联案件，以及涉众案件或同类型案件等。最高院《终本程序规定》第7条明确了以终结本次执行程序退出的当事人、利害关系人的执行异议权，《意见》对执行异议权进一步细化明确，规定对终结执行行为有异议的，可在裁定送达之日起六十日内向法院提出；认为终结本次执行程序违反法律规定的，可在裁定送达之日起十五日内提出，该《意见》对执行异议权的细化规定，是对申请人权益的保障，使申请人的救济途径更具操作性。同时，该《意见》对终本的无财产可供执行案件创新性地规定了集中动态管理机制，案件终本后，人民法院应安排专门人员负责收集信息，具体来说就是把相关案件信息录入相应的信息库之中，并推行集中管理与动态管理模式，做到在五年之内“依职权在每六个月的时间内，借助网络执行查控系统这个平台，以此来查询被执行人的财产情况；依职权在每年中均向被执行人发出该指令即报告财产令，并对被执行人的财产情况进行核查；结合需要构建申请执行人提供财产线索台账并依法调查申请执行人提供的财产线索；对于申请执行人申请延长查封以及冻结期限等的，需要依法办理相应的手续。当事人及利害关系人申请变更与追加执行当事人且与法定情形相符合的，需给予相应支持；查询、调查情况等相关材料留存备查”。

（二）域外执行退出机制窥视

考察美国民事执行案件的退出，其采用的是“登录制”〔5〕青岛市中级人民法院执行一庭：《民事执行案件退出与救济机制探析》，载《山东审判》2007 年第6 期。，在美国，一切判决都存在一定的有效期间，不同州对判决的有效期间的规定各不相同，例如，加利福尼亚州的法律规定，一份判决从其生效之日起可以有十年的效力〔6〕黄金龙：《美国民事执行制度介绍》，载中华人民共和国最高人民法院执行工作办公室编：《强制执行指导与参考》，法律出版社2003 年版第 3 辑，第 368 页。，一旦经过这个期限，这份判决就不具有强制执行的效力。胜诉债权人主导着美国民事执行案件的终结程序。如此一来，执行案件可进可退，有财产的就执行，无财产的就退出，不会造成结案遥遥无期与当事人矛盾冲突。《瑞士联邦债务执行与破产法》规定了“执行无结果证明”制度来解决被执行人无履行能力时的问题。〔7〕刘汉富译：《瑞士联邦债务执行与破产法》，中华人民共和国最高人民法院执行工作办公室编：《强制执行指导与参考》，法律出版社2003 年版第 1 辑，第 399 页。该法第 149 条规定：“参与扣押的每个债权人因其未获清偿的债权部分而获发一份执行无结果证明。债权人取得一份副本。”债务人依此债权凭证享有相应的权利。该法同时规定了该制度的时效，“执行无结果证明所证明的该债权，会在执行无结果证明签发之后的20年出现失效现象；不过，如是相对于债务人的继承人，则该债权最迟在继承开始后1年失效。”

窥视域外国家民事执行退出机制，其执行无财产退出案件的矛盾并不像我国那样显得格外突出。这与这些国家在相关配套制度方面的良好建设密切相关，例如上述明确的执行依据有效期限制度、完善的社会征信系统以及成熟的个人破产制度等。此外，这些国家的执行制度是一个更注重程序性规范的开放性体制，即呈现“难进易出”的特点。一方面，对申请执行人申请执行时就提出了若干程序性要求，使案件进入执行程序不那么容易；另一方面，执行机构只要按照规定的程序依法履行职责，案件就可以宣告终结退出程序，使执行案件在出口处显得相对容易些。而对比之下，我国执行体制则呈现出相反的“易进难出”局面。对于申请人来说，其只需凭借生效法律文书就可以申请进入执行程序，无须提供被执行人的财产或财产性线索，容易过分依赖法院职权；对被执行人而言，法律虽要求其履行如实申报财产的义务但真正如实申报的实属少数；而对法院而言，大量无线索的案件进入执行程序与司法资源的稀缺形成鲜明对比，导致无力负担。

四、无财产可供执行案件退出机制的完善建议

笔者认为，应当从立法层面就无财产可供执行案件及其退出机制进行完善。具体而言，就是尽快制定出台《强制执行法》，在专章中就无财产可供执行案件界定、办理、退出的配套机制和公开机制进行明确规定。具体规定内容建议涵括以下几个方面：

（一）明确无财产可供执行案件的界定机制

本文探讨无财产可供执行，但这一概念的准确性，笔者认为是值得商酌的，尤其作为正式的术语在法律规定中使用时。前面已经提到，无财产可供执行是一种执行不能，又可分为暂时执行不能和始终执行不能，特别在暂时执行不能这种情形中，这里所说的无财产可供执行，指的是经过法定程序标准认定的无财产情形，与被执行人客观上确实无财产可供执行并不是一个概念。从业内人的层面上来说，均知道这是法官认定的法律真实，但该真实未必就是客观真实〔8〕宫云举、于向华：《“执行难”的司法自救——以统一无财产可供执行案件标准为视角》，载中国知网。。目前最新司法解释中其实没有明确使用“无财产”的概念，只是规定了如何查无可供执行财产后可以终本与终结的界定标准。最高法院《终本程序规定》第1条规定是从程序上界定暂时执行不能而终本的标准，《民事诉讼法》第257条可以理解为在实体上界定始终执行不能而终结的标准。笔者认为，应当规范术语，由“无财产可供执行案件”变为“未发现有可供执行案件”更为科学准确，更能避免当事人和社会公众的误解。且应当建立申请执行人认同，社会相关机构认定的未发现财产标准，增强无财产认定的公信力。具体而言，未发现财产的界定标准从实体上应当采用最为严格的认定标准，应当在《民事诉讼法》第257条〔9〕第二百五十七条 有下列情形之一的，人民法院裁定终结执行：（一）申请人撤销申请的；（二）据以执行的法律文书被撤销的；（三）作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的；（四）追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的；（五）作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的；（六）人民法院认为应当终结执行的其他情形。规定的基础上扩充法人部分，即为：针对法人，只有破产与解散等为《公司法》规定的相应内容出现，也就是出现法人消灭这种情形，才能认定是未发现具有财产；如是未消灭的则中止执行。针对自然人，只要其还具有劳动能力的均不能终结执行，只能采取的是中止执行措施；对于达到法定退休年龄的，或者是经特别程序被认定其为不具有民事行为能力的，或者是限制民事行为能力的，在未发现有财产时可以以此为由终结本次执行程序〔10〕参见前引〔7〕。。而对于程序上的界定，目前最新的司法文件已经规定得较为完善。

（二）构建无财产可供执行案件分类办理机制

目前全国各级法院办理执行案件的主流模式是：各类执行案件随机分配给承办人，由一个承办人负责到底。也即是说，案件立案后就随机分案到各承办人手上，再由承办人对被执行人财产进行查控，分情况进行处理，无财产案件与有财产案件是混同办理的。笔者认为，因无财产可供执行而终结本次执行程序案件或终结执行案件，与其他有财产可供执行的案件有着本质区别。第一，一般有财产可供执行案件的执行难表现为规避执行、抗拒执行、干预执行等受到外力干扰，并因此造成执行难问题，以及因执行人员主观因素引发的这种执行难问题；而没有财产可供执行的这类案件，其执行难是一种客观层面上的执行不能，“一个案件是否可以顺利执行，或者是能执行多少，主要由被执行人在财产方面的能力状态所决定”〔11〕董振国：《试论执行不能》，载《人民司法》2002年第5期。。第二，无财产可供执行案件进入终本程序后仍有恢复执行的可能性和法定性。根据《民诉法》解释第591条第2款的规定，在本次执行程序进行终结并结案之后，如申请人发现被执行人实际上存在可以供执行的财产，则可申请恢复执行并且不受执行时效期间的限制。因为恢复执行以发现被执行人的财产为前提，因此，是否以及何时重新启动执行程序有不确定性。一旦经过一定时限或当事人有充分理由提起需要重启执行程序，就要重新对被执行人财产进行查控、采取强制措施等，因此，无财产终本案件与其他有财产可供执行案件相比呈现出程序上的反复性和不确定性，很难实现案结事了。第三，终结本次执行程序与其他结案程序在设计和要求上截然不同。在由最高法院颁布的《终本程序规定》中，就在其第1条明确规定人民法院终结本次执行程序时，需同时达到下列条件的要求：（1）已经把执行通知发给被执行人，并责令被执行人如实客观报告其财产；（2）已把限制消费令发给被执行人，在失信被执行人名单中纳入符合条件的被执行人；（3）已经尽可能采取相应的财产调查措施但未发现被执行人具有可供执行的财产，或是发现的财产无法进行处置；（4）从执行案件立案之日开始计算，已经达到三个月以上的；（5）被执行人失踪且已经依法进行查找；对于被执行人等他人妨害执行，已启动刑事责任追究程序。可见，终结本次执行程序明显设计得比其他执行结案程序要更加严格。尤其是第四项条件规定必须“自执行案件立案之日起已超过三个月”是以适当牺牲执行结案效率来凸显程序正义。其目的是为了防止终本程序的滥用，从程序上充分保障申请执行人的合法权益，确保在被执行人确无财产可供执行前提下结案。

然而，当前无财产终本案件并没有因其特殊性而得到单独分类办理，不能实现类案由专人专业高效办理的效果，往往是挤占了大量的司法资源，但效果并不理想。在混同办理机制下，在法院内部，执行人员的办案量中有财产和无财产案件占同样权重，造成执行人员为完成工作考核而选择性执行或违反程序突击终本结案。在当事人一方，即使执行人员主观上没有选择性的执行，也容易产生有的案件久拖不执，有的案件就能够快速执行的错觉。

为此，笔者建议，首先要建立对执行案件实行分段执行办理机制，由专人进行案件立案查控后分流办理，对有财产与无财产案件分别由相对固定的机构中的不同人员办理，基于两种案件办理程序所追求的法理价值不同，分类分别办理更能达到案件执行公正和执行效率相得益彰的效果。

同时，要建立畅通完善的有财产案件与无财产案件转换机制，对于有部分财产案件执行完后转为无财产案件，或者有财产但确实无法处置而转为无财产可供执行案件的，要依法执行严格的合议、报批、监督等程序。同时要依法在符合一定期限和条件下，将无财产案件转为有财产案件恢复执行。

（三）建立无财产可供执行案件信息公开机制

执行信息公开，有助于当事人及社会对执行工作进行更好地监督，进一步规范法院执行行为，提升司法公信力。无财产可供执行案件的公开有利于减少信访，增强终本案件的公信力，具体而言，就是应当公开退出标准、退出流程、公开查找财产过程、公开恢复执行申请渠道以及公开无财产案件退出的监督救济渠道。最高人民法院《终本程序规定》第5条明确规定，终本之前，人民法院应根据案件的具体执行情况、被执行人自身的财产情况、终本依据及法律后果等信息告知申请执行人，第12条明确规定将相关案件信息录入终结本次执行程序案件信息库统一向社会公布。

执行公开机制在四川的实践收到了良好效果。前述四川实践中，《意见》对应当向当事人和社会公布的相关案件信息内容及方式作出规定。一是明确向申请执行人公开的内容。即被执行人基本情况，包括法人或其他组织基本信息、自然人的基本信息；被执行人在财产方面的情况，以及采取财产查控措施方面的具体情况；案件无财产可供执行需要承担的法律后果情况；案件执行引发的其他相应情况。二是明确向社会公开的内容：借助中国裁判文书网以及四川法院司法公开网等平台，把无财产可供执行案件的界定标准以及案件办理规定公开出来；公开的内容还包括案件主要流程各个节点等方面的信息；执行裁判文书方面的信息；监督举报电话以及邮箱等联系方式的信息；其他应当公开的案件信息。

（四）进一步规范无财产可供执行案件退出转换机制

1.建立完善被执行人为法人的执转破衔接机制

结合现行企业破产法的规定可知，就我国破产程序启动机制而言，当前实行的是申请主义，即由当事人提出申请之后而启动该程序。这其中所涉及的问题是，不管是执行程序中的申请执行人，还是被执行人，其选择破产程序的意愿非常弱化，换个角度来说，其根本不愿启动该程序。其中在被执行人方面，如果申请启动破产程序，意味着其信用基本消失，甚至会把各种违法犯罪行为暴露出来并被追责。再者，当前法律并没有严惩债务人不履行生效法律文书的规定，简单来说就是违法成本较低，在这种情况下被执行人显然不会自愿申请破产。从申请执行人的层面上来说，启动破产程序来维护自身利益并非最佳的选择，他们对于和其他债权人“平分秋色”持否定态度。由此可见，破产程序的债权清偿率并不高，相比之下，债权人申请强制执行程序更简单，也更高效与快捷，为此，债权人在解决债权债务问题时往往会倾向于选择执行程序来进行处理。

综合上文所述可以得知，在企业法人与其他组织为被执行人的执行不能案件，就如何转破产程序的问题上，笔者建议建立以申请主义为主与职权主义为辅的执行程序转破产程序模式。对于执行不能案件依法申请移送破产程序的，在一般情况下，并不需要组织听证。不过，依职权移送破产程序的这些执行不能案件，在正式裁定移送破产程序之前应当组织听证，并告知相关人员相应的信息。

就如何执行程序中的配套制度设计方面，法院应构建相应的衔接机制，也就是完善衔接执行程序与破产程序的相应机制，构建执行程序中的四个阶段性程序，具体为：其一，立案程序，在受理执行案件之后，应把执行不能移送破产程序等信息告知申请执行人与被执行人，同时安排签署确认书；其二，强制程序，在这个阶段中，法院应充分借助相应措施来处分被执行人的财产；其三，释明程序，在该阶段需要对执行不能案件的情形进行区分，并把相应信息向当事人进行阐明，使得当事人能够明确案件的具体情况，同时告知申请执行人与被执行人具有该权利，即能提出破产申请；其四，听证程序，对于达到依职权移送破产程序的这类执行不能案件，应组织进行听证活动，如当事人存在异议的需及时进行审查，如异议不成立，则及时移送破产程序。与此同时，法院执行局及审判庭需注重实现信息共享，并注重对管理机制等进行优化。

2.建立完善被执行人为自然人的破产机制

从域外破产法情况来看，多是实行一般破产主义，公司以及自然人都能破产。而我国的破产法只针对企业法人，当下个人破产问题在立法上还未取得突破。自然人在出现无力偿还债务的情况下，寻求破产保护是破产立法发达国家的通例，这一制度既有利于债务人从繁重的债务中解脱，也有利于尽快结束债权不确定的状态，使债权人可以及时作出安排，同时可以使多个债权得到最大限度的公平受偿，起到了保护交易安全的作用。

构建我国的自然人破产制度，笔者设想应从以下几个方面着手：第一，构建自由财产制度。所谓的自由财产，指的是破产程序开始启动之后，破产人拥有的没有受到限制的这些财产，其具有自由处理这些财产的权利。制定自由财产制度目的非常明确，即为破产人基本生活得以保障提供支撑，从某种意义上来说就是赋予其重生的机会，这也是一个国家保障人权的具体体现。关于自由财产的规定，可采用列举方式进行规定，具体包括这些内容：一是包括维持破产人及其抚养人基本生活的必需品；二是需要为破产人及其抚养人出于满足基本生活需要而留出的必要住房；三是包括对于破产人而言具有特殊意义的这些物品，如各种奖杯奖牌以及具有特殊意义的照片等。当然，如果这些财产中有部分财产在价值上较高，也需排除在外。第二，构建严格化的破产免责制度。破产免责，顾名思义指的是在破产程序结束之后，如债务人无法根据破产程序要求偿付相应的债务，则可根据破产法的规定实施破产免责制度。在大陆法系的传统法学理论看来，从自然人债务需要承担的清偿义务层面上而言，即便其无力清偿也不能免除，需要在其恢复偿还能力之后，继续清偿这些债务。然而，一旦缺乏免责制度，就容易出现债务人生活与生产陷入困境的现象，最后也会导致债权人的利益遭受损害。基于此，在各国的破产法中，基本上均存在有关破产免责的规定，我国也应规定这些方面的内容。第三，建立失权与复权制度。就自然人而言，其借助破产制度来保护自身利益的同时，也需要承担由于破产所引发的不良后果，简单来说就是需要支付相应的破产成本。适当限制破产者的行为能力，以便达到惩戒其过失的目的，不过，需要注意的是，该限制需要掌握在一定的度之内，不能对破产者的再生能力产生不利影响。而如果由于破产导致债务人丧失一些私法与公法规定的权利，这显然不够公平，这对于债务人实现再生与发展也非常不利。为了解决该问题，设立复权制度予以相应的救济就显得非常有必要。在构建复权制度时，主要有两个步骤：第一步是由破产人向法院提出该申请，法院在收到申请之后开始进行审查，以便裁定是否应复权，以及何时进行复权等。对于该裁定，如果债权人或利害相关人等具有异议，且其具有在法定期间提出异议的权利，可以依法提出上诉。第二步是对破产解除期限进行规定。可学习与参考域外的相应规定，同时还要考虑到与我国其他法律规定的协调性，在笔者看来，设定5年破产解除期限即可达到惩戒破产人的目的。

（五）建立无财产可供执行案件执行救助机制

笔者认为，执行救助是针对一些民生案件，申请执行人往往处于弱势，其基本生存需要无法承受案件无财产执行的事实。对于这些案件的特困申请人，则要借助于执行救助制度。有人认为，实施执行救助容易让部分社会公众误认为由政府、法院代替当事人承担本应由他们自己承担的经营和交往风险。但总体来说，我国的执行救助制度带有浓厚的社会主义特色，帮助因客观原因使案件无法执行到位的生活困难当事人维持基本的生活和医疗需要，是依法保护各方当事人合法权益、确保司法公正的重要体现。正如前述四川实践中制定的《意见》，其21条就规定，从被执行人的层面上来说，其确实没有可供执行的财产，而申请执行人本身又是特困群体，对于这类案件，人民法院应随时启动相应的救助措施。对于具有条件的人民法院而言，则可争取把申请执行人纳入当地劳动保障以及民政救助等范畴中来。此处救助的对象当然只能是自然人，各地对救助对象的范围规定不一，但是一般来说该类案件都属于涉民生案件的范畴，如追索劳动报酬、赡养费、扶养费、抚养费、人身损害赔偿案件等。有的规章制度中还规定申请执行人也应符合一定的条件，如申请人属于城乡低保、农村五保的；申请人是孤寡老人、孤儿；申请人是无固定生活来源的残疾人、患有严重疾病的人等。