试论精准扶贫是推进留守儿童保护工作之本

毛春莲　潘怀明

摘要：就我国目前的现状来看，留守儿童仍是一个不小的群体。造成留守儿童的一个重要原因就是贫困，由于土地保障功能的弱化和生活水平的提升，众多农村劳动力不得不抛下年迈的父母和尚幼的子女进城务工，获取更高的收入保障生活。留守儿童容易产生心理、安全、教育等多方面问题。扶贫攻坚工作开展，从多方面为贫困人口提供保障，能够吸引大量进城务工人员返乡，有效助力于留守儿童的关爱保护工作。

关键词：扶贫；留守儿童；保护；贫困

一、引言

改革开放以来，大量农民选择进城务工。据人社部统计数据，2013年，我国外出农民工人数达16610万人。2010年中共政治局通过文件明确了以政府为主导，社会共同参与，建立留守儿童保护服务体系。国务院于2016年2月出台《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，政策目标从顶层设计上有了更大提升。

二、贫困与留守儿童

（一）贫困的概念

关于贫困的概念，不同的学者分别给出了不同的见解。英国经济学者朗特里认为，贫困是家庭在经济上无法满足最低生活需求的情况。阿玛蒂亚·森在其《以自由看待发展》一书中认为贫困除了收入外，还存在行为能力的缺失，致贫的因素是多样的，包含收入、政策、医疗水平、教育等多项内容。国家统计局关于贫困的界定是“个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入能维持其基本的生存需求”。

我国的扶贫事业起始于20世纪七八十年代，我国的贫困人口数量已经从最初的2.5个亿减少到2014年的7017万，贫困发生率也是从当时的30.7%降到如今的7.2%。近几十年的扶贫成效明显，从经济发展到社会服务各个方面都取得了显著成果。

（二）留守儿童的概念

留守儿童是指无人监护或有一方无监护能力陪同的未满十六周岁农村未成年人。2013年，妇联对全国留守儿童、流浪儿童的报告中，根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算出全国有农村留守儿童6102.55 万。近几年，留守儿童的保护工作越来越受重视，2016年年底，民政部通报农村留守儿童摸底排查工作基本情况显示，截止到2016年，留守儿童数量为902万。

（三）贫困是导致农村留守儿童及其社会问题产生的经济根源

传统社会土地的经济保障功能在城镇化进程加快和生活水平提高的双重作用下渐渐弱化，加之农村地区灾害影响严重等原因，造成大量农村的贫困人口，也导致留守儿童被滞留。

失去父母的监护，农村留守儿童除了在生活上存在问题外，更大的问题存在于安全、心理、教育上。其一，在中国农村，留守儿童往往是由祖父母代为照顾，隔代之间交流沟通容易存在障碍，在学习方面也难以给予有力的辅导，加之留守儿童由于长期缺乏父母的关心照顾，负面情绪长期积压，易造成孤独、自卑、不善交流等心理问题。其二，农村的基础设施建设还未全面完善，贫困地区交通、饮水等方面都还存在较大问题，有的留守儿童要走遥远的山路接受教育，造成了安全隐患。青壮年劳动力离开家庭，留守儿童要参与家务、农活的劳动，不可避免的增加了受伤的风险。除了这些风险，留守儿童由于经济水平的限制，在购买衣物、食品方面也存在一定的安全隐患。

三、精准扶贫是解决农村留守儿童留守问题的根本之策

（一）扶贫政策及效果

扶贫工作开展以来，从中共中央到地方一直将扶贫工作放在重要位置上，相关的扶贫政策也在不断发展完善。国家最初在1986年由国务院成立扶贫开发领导小组专门负责统筹领导全国的扶贫开发工作，之后于1994年制定《国家“八七”扶贫攻坚计划》。到了扶贫工作开展的新时期，国家又先后颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》以及其他一系列与农业相关的惠农政策。各地根据中央的扶贫攻坚要求和规划，也结合当地特点陆续出台了详细文件和意见。

截至目前，我国从政策出台、项目设计、资金投入、社会参与等各项扶贫内容逐步搭建起一个覆盖范围广、水平逐步提升的扶贫发展格局。扶贫的措施从金融扶贫、产业扶贫到教育扶贫、社会扶贫等各种途径。将区域发展和扶贫攻坚工作结合起来，将扶贫工作纳入到工作考核的内容当中，创新扶贫方法，建立贫困人口档案，动态监管，形成一套精准扶贫认定、帮扶、退出的科学机制。从中央到地方、从理论到实践，逐渐摸索形成一条具有中国特色的扶贫攻坚道路。

（二）精准扶贫有益于减少农村劳动力流动

改革开放以来，我国的扶贫工作取得顯著效果。贫困地区基础设施建设逐步完善，贫困人口数量锐减，在农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗、农村养老保险等社会保障制度的辅助下，农村人口基本生活得到解决，各项社会事业逐步完善，公共服务工作陆续开展。有效地留住一大批农民工。通过发展转移就业、产业升级、产业融合，发展新型农业经营主体、发展“互联网+农村电子商务”等措施，为农民工回乡就业和创业创造有利条件；对缺乏专业技术的人员开设技能培训班，增强其就业能力。创业就业政策使得农村劳动力能够就近解决收入问题，增强他们留在子女身边的意愿。除了就业创业的支持，精准扶贫的移民搬迁、教育福利、医疗救助、产业发展、金融支持等工作也帮助贫困家庭解决了住房、教育、医疗、生产、收入等多方面困扰，为其在农村生活提供可持续发展的保障。

四、加强攻坚脱贫，完善农村留守儿童保护的建议

（一）切实发挥社会保障的作用

社会保障制度旨在通过制度安排给社会成员提供基本生活保障，留守儿童是社会弱势群体，对其的社会保障包含在整体的社会保障制度安排之下。农村最低生活保障制度为生活困难的留守儿童提供了一定的资金支持，保障其最基本的生活水平；义务教育制度为留守儿童保障了其教育福利，让农村留守儿童避免因为贫困丧失教育的权利；医疗保险制度和医疗救助制度为留守儿童建立起医疗保障机制。对留守儿童的关爱工作应当切实发挥社会保障的作用，为留守儿童提供基本保障。

（二）加强关爱农村留守儿童法规体系建设

如何在政策上、机制上、行动上完善对留守儿童的关爱保护，是国家近年来社会工作一项重要内容。2016年2月出台的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，主要针对留守儿童的家庭监护、关爱服务体系和救助保护机制三方面问题，提出强化家庭监护主体责任，留守儿童不得脱离监护单独居住生活，对于监护职责不到位情节严重者依法追究责任和政府建立留守儿童档案、动态监管等创新举措。从责任主体、具体措施、对象内容、监督机制各方面提出一套科学完善的服务体系建设指导。

这份文件是第一次专门针对留守儿童出台的系统性顶层制度设计，但它仅是政府针对留守儿童问题的解决提出的见解和处理办法，并非像法律文件那样拥有强制约束力。若要建立留守儿童群体权益保护的权威，必须设计专门针对留守儿童的生存、发展、监护等权益的自救和保护的相关法律制度。此外，還应修改完善《未成年人保护法》、《义务教育法》等系列法律，加强其对于留守儿童权益保护的实践性，加大执法力度，明确责任主体，将留守儿童的制度保护落实到位。

（三）完善扶贫政策，留住父母是解决儿童留守的基本途径

当前开展的扶贫攻坚战略旨在帮助贫困人口拓宽收入渠道，抵御风险。扶贫攻坚除了能够留住大批进城务工人员，使其集中发挥对留守儿童的监护作用之外。也同时注重在基础设施建设、社会服务体系、公共物品提供等方面的工作。在扶贫工作的考核标准中，基础设施建设计划完成情况、社会力量包干计划完成情况等内容也包含在考核体系中。要求扶贫工作在乡村道路、医疗卫生机构、乡村教育机构、金融服务机构建设、社会力量参与等方面都要逐步完善，这也为留守儿童的安全、教育、医疗等方面提供了保障机制。

（四）强化社会服务功能，建立专业化服务队伍

社会各界对农村留守儿童的关爱服务是多维的，如公益组织的特殊服务、对口帮扶、媒体宣传、左邻右舍的关注和帮扶等。专业的社会工作者能够给留守儿童在心灵抚慰、安全指导、教育支持、资金帮助等方面给予帮助。但是目前中国农村社会组织的力量还较为薄弱，我国的社会组织在成熟程度、覆盖范围、资金来源、规范管理等方面还有诸多问题亟待解决。因此，要强化社会服务的功能，仍需要政府发挥主导作用，加大财政资金支持、积极发挥政策引导作用和强化社会组织的科学监管，发挥社会专业化队伍的优势，整合社会资源，提供广泛的社会支持。

（五）实行留守儿童档案和贫困人口档案的联动监管

目前的精准扶贫工作中对贫困人口的建档立卡工作已经取得阶段性进展，国务院在新出台的《意见》中也要求要对留守儿童建立档案，若是能够将两项工作的建档立卡工作实行联动，应当能够更精准有效的解决留守儿童的问题。两套档案的交叉联动，能够帮助地方工作机构更快的锁定有留守儿童的贫困家庭，贫困人口的档案能够更加精准有效的解决其贫困问题，分管两项工作的部门实行有机合作，将两项工作的交叉部分作为精准扶贫工作的一项重点摆在突出位置，能够有效提高政府工作效率，减少公共资源浪费，推进留守儿童关爱保护工作。

五、结论及展望

农村外出务工人员为城镇化的推进和城市经济发展做出了巨大贡献，却因为现实原因缺乏对子女的关爱保护。留守儿童的关爱保护工作，关系到社会儿童整体福利的提升，关系到全面建成小康社会的目标实现，关系到社会的稳定和谐，关系到经济的安全发展，国家和社会都在逐渐加强对留守儿童保护工作的重视，共同助力于留守儿童的关爱保护工作。相信在扶贫攻坚的助推作用和国家对留守儿童关爱保护工作的双重推进下，留守儿童的问题一定能够得到有效解决，广大的留守儿童一定能够在良好的环境中成长。

参考文献：

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）