山西省生态退耕空间布局及生态扶贫实施机制研究

郭福则

（山西省林业调查规划院，太原 030012）

习总书记提出“绿水青山就是金山银山”，在五大发展理念，绿色发展位列其中。生态退耕是生态建设的重中之重。为了扎实推进生态退耕，笔者从生态退耕建设的重要性着眼，对这一领域进行了深入的分析。

1 背景

山西地处黄河中游、海河上游、黄土高原腹地，生态区位重要。长期以来因土地开垦指数高，水土流失严重，沟壑密度4～5km／km2，土壤年侵蚀模数为每平方公里5～8千t，最高达15千t，年输入黄河泥沙约2.1亿t。严重的水土流失．不仅破坏土地，蚕食耕地、降低土壤肥力，而且对人民生存构成威胁，成为制约山西社会经济发展的障碍。在山西省大规模实施新一轮退耕还林还草工程，对治理水土流失、减少入黄泥沙、有效增加森林植被、构筑京津冀生态屏障、合理调整农村土地利用结构、促进脱贫攻坚具有重要作用，是促进全面建成小康社会的重要举措。

2 上一轮（2000—2013年）生态退耕实施情况

山西退耕还林还草，从2000年开始，截至2013年底，累计完成156.5万hm2。涉及113个县、1 104个乡、13 908个村的100.7万农户、383万人。2007年启动巩固退耕还林项目涉及112个县。截至2016年底，全省累计完成国家下达的巩固退耕还林薪炭林建设12.46万hm2，干果经济林基地17.226万hm2，补植补造47.72万hm2。通过退耕还林工程的实施，工程区水土流失得到有效控制，林草植被得到恢复和改善，促进农业生产结构的优化，增加农民收入，整体上取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。

3 启动新一轮生态退耕的总体思路

3.1 指导思想

全面贯彻党的十八大、十九大精神，深入贯彻习总书记绿水青山就是金山银山的两山理论和加快推进生态文明建设的总体要求，围绕省委、省政府“在一个战场上打好脱贫攻坚和生态治理两个攻坚战”的战略部署，按照发展现代林业、建设生态文明、促进绿色发展的总体要求，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，坚持生态修复与脱贫攻坚相结合，以恢复林草植被、治理水土流失、增加农民收入为目标，以政策机制创新为动力，进一步提升生态环境综合承载力，发展生态经济产业，切实把建设绿水青山的过程变成群众增收脱贫的过程，为塑造“表里山河生态美好壮丽形象”、促进经济社会可持续发展作出贡献。

3.2 基本原则

农民自愿，政府引导。充分尊重农户意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府加强政策、规划引导，提供技术服务，切忌搞“一刀切”，不搞强推强退。

宜退尽退，恢复生态。加大政策信息公开力度，将适宜退耕的地块实现全部退耕。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林与经济林的比例，重在增加植被盖度。

统筹脱贫，增加收入。退耕还林还草任务全面向贫困地区集中，优先向建档立卡的贫困人口倾斜。在坚持适地适树的前提下，把退耕还林还草与产业发展相结合，优先发展干鲜果、油用、药用等经济价值较高的树种，引导农户林药、林草结合，大力发展林下经济，实行以短养长、长短结合，增加农民收入，为贫困群众提供持续稳定的增收渠道。

加强监管，确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作，提高规范化管理水平。

3.3 主要目标

①在充分尊重农民意愿的基础上，使全省现有的25°以上坡耕地和梯田，严重沙化耕地，重要水源地15°～25°坡耕地，以及采煤沉陷区、地质灾害避让搬迁区、整村移民搬迁地15°～25°坡耕地，实现应退尽退，全部实施后，将为我省新增林地草地面积42.333万hm2。

②退耕农户在退耕后五年内直接获得现金补助94.81亿元；同时贫困县的建档立卡贫困劳力通过参与造林获得劳务收入12.1亿元，为早日实现脱贫攻坚目标提供有力支撑。

③新增优质高效传统经济林和特色经济林基地21.133万hm2，为退耕农户稳定持续增收奠定基础。

④进一步调整农村种植结构和产业结构，通过解放劳动力、提高国土空间合理利用率，促进土地资源和劳力资源的优化配置，推动农村经济

可持续发展。

4 生态退耕工程实施的建议

4.1 加强组织领导

建立“省级总负责、市县抓落实、部门搞服务”的工作机制，实行“目标、任务、资金、责任”四到县，市级人民政府对辖区内新一轮退耕还林还草工作负组织、领导和监管职责，县级人民政府是新一轮退耕还林还草的责任主体，县长是第一责任人，分管副县长是具体责任人。统筹做好部门协调、项目落地、合同签订、工程建设、资金兑现、成果巩固等工作，做到领导到位、认识到位、措施到位、工作到位。

4.2 创新政策机制

根据山西省实际退耕需求，实行先退后调、愿退尽退。把符合条件的地块，根据现状先进行规划设计，再按相关程序完善土地调整工作，以保障工程的顺利实施。大力推进扶贫攻坚造林专业合作社实施退耕还林。山西省林业厅、农业厅、扶贫办、工商局联合出台了《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》，积极组建脱贫攻坚造林专业合作社，采取议标的方式优先承包工程建设任务，让贫困群众通过参与造林获取劳务收益。

4.3 规范工程管理

①根据群众意愿自下而上逐级申报确定生产计划，不搞强推强退，确保退得下、稳得住、不反弹、能致富；②建立公示制度，确保公平公正。坚持依法、有序、公开、透明、公平、公正的原则，对退耕农户的退耕面积、退耕地点、树种以及质量、验收结果、补助资金进行公示，接受社会和群众监督，把信访、上访案件的隐患消灭在源头；③规范档案管理，确保资料完整准确。省、市、县级各相关部门要建立完备的退耕还林还草工程档案，特别是县级主管部门档案资料要到村到户，确保退耕还林还草底数清，情况明。四是及时兑现补助资金，确保取信于民。

4.4 创新资金投入机制

充分发挥财政资金引导作用和杠杆作用，撬动更多金融资本投入退耕还林工程建设，增加农户退耕还林收入，助力脱贫攻坚。探索实施购买式造林等新机制。实现“群众得实惠、政府得生态”的双赢目标。

4.5 加强科技支撑

充分发挥科技人才优势，组织农业、林业科研院所、高校的技术人员成立技术指导服务团队，建立健全从品种选育、技术推广到种植承包经营全过程的技术服务体系。探索科研部门与企业共建研发平台，引进、选育、推广一批适宜发展、适销对路、利于农民增收的特色经济林树种，形成特色经济产业。制定和完善退耕还林的技术规程、规定，科学指导和规范退耕还林还草实施。

4.6 严格考核监督

各地要把此项工作列入重要议事日程，将目标任务纳入年度考核和政绩考核内容，建立健全绩效考核制度，以硬考核推进硬落实。严格资金管理，确保资金专款专用、规范使用、安全使用。对于领导重视，措施得力，组织严密，工程实施效果好，群众满意度高的各级政府和相关部门将予以表彰；对于领导重视不够，不履责，不担当，措施不力，工程建设效果差，以及出现虚报冒领、克扣退耕农户补助资金或在工程建设进度管理、资金兑现等环节出现重大失职、渎职、违纪等问题的，将依纪依法追究相应领导和当事人的责任。