琉球战后地位的应然和实然状态*

李 超

(复旦大学 国际问题研究院，上海 200433)

近些年来，琉球问题研究引起国内学界的注目，相关学术研讨会越来越多，也得到国内外媒体的关注。*代表性研讨会，如中日学界共同举办的“中琉国际学术研讨会，北京师范大学牵头举办的“琉球论坛”，以及北京大学牵头举办的“琉球问题国际学术研讨会”和“琉球前沿问题高端对话论坛”等。这里的“琉球”，是指位于中国台湾东北和日本九州西南之间的琉球群岛，包括奄美群岛、冲绳诸岛和先岛诸岛等岛群。*必须指出，钓鱼岛及其附属岛屿是中国的固有领土，不属琉球群岛。琉球的称谓还有“西南群岛”“萨南群岛”“冲绳群岛”等，均是琉球被日本吞并后推广使用的称谓，是日本为消解“琉球群岛”称谓之政治属性而令人产生混淆的刻意所为。参见刘绍峰、袁家冬：《琉球群岛相关称谓的地理意义与政治属性》，《地理科学》2012年第4期，第399页。所谓琉球战后地位，主要探讨的是领土处置和主权归属问题。

关于琉球战后地位问题，近些年来有关琉球地位的研究引起国内学界的关注，由此产生若干专题性成果。一方面是对“琉球地位未定”观点做进一步论证；另一方面反映出该专题还存在“再议”的价值。*《人民日报》曾刊载过署名文章提出了“历史上悬而未决的琉球问题也到了可以再议的时候”的观点，参见张海鹏、李国强：《论〈马关条约〉与钓鱼岛问题》，《人民日报》2013年5月8日，第9版。代表性成果中，学术著作如罗欢欣的《国际法上的琉球地位与钓鱼岛主权》，就二战后琉球的国际法地位进行分析，针对日本拥有琉球主权的依据提出了质疑[1]；专题论文如刘丹的《琉球托管的国际法研究——兼论钓鱼岛的主权归属问题》和《论近世琉球的历史和法律地位——兼议钓鱼岛主权归属》，从国际托管制度的实体法和程序法出发，围绕琉球托管问题展开深入探讨，此外还指出琉球早在所谓两属时代即是拥有独立地位的主权国家，自被日本吞并以来的国际法地位始终未被正式确定等[2- 3]。

琉球研究课题拥有雄厚的历史基础，而琉球战后地位研究，关系到传统琉球学的概念及其话语体系变迁，尤其在当下具有重要的现实意义，在国内学界逐渐受到重视，是该研究课题的一个新领域，还有显著空间值得深入挖掘。[4]笔者在国内外学界先行研究基础上，从法律史和现代国际法等学科视角，运用相关理论，通过梳理琉球战后变迁史，试图探讨其法律地位的应然和实然状态，不揣浅陋，以见教于大方。

一、雅尔塔体系与琉球的战后分离

在历史上，琉球一直是本土王朝琉球国的领土。19世纪后半叶日本通过征服的方式，于1879年正式吞并了琉球国，对琉球实施殖民统治。二战期间琉球在惨遭战争摧残后，被以美军为首的盟军占领统治。1952年美依据《旧金山和约》相关条款对琉球取得合法的施政权。1972年琉球在日美私相授受下，又受日本统治直到现在。琉球自近代被吞并以来受到日美的轮番统治，其地位变迁的命运可谓坎坷多难。

琉球战后地位的变迁史，始于二战期间同盟军对日本的占领，确切地说，是发生在琉球的冲绳战役。在二战末期太平洋战场，该战役以血腥和惨烈一直为后人记忆深刻，以美军为主的同盟军和日军均付出了巨大牺牲。据统计，双方死亡人数达到200 656人之多。[5]日方死亡人数中，琉球本土军民占大多数，而且普通民众的死亡率很高，约10万民众被剥夺生命，除战争自身残酷外，更有许多民众是被迫集体自杀或是遭到日军虐杀等。[6]

同盟军占领日本本土后的统治，仍保留有日本的天皇制及其旧政府，主要是一种间接统治的方式。1947年的《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》明确规定：“天皇及日本政府之权力将隶属于最高统帅。最高统帅具有实施投降条款，执行占领及管制日本各种政策之一切权力。”[7]相对于日本本土的间接统治，同盟军占领琉球后实行的统治，则可以说是一种直接统治，不但天皇制不再使用，而且政府也是由同盟军新建而成。名义上，琉球是被同盟军所占领和统治，实质上居绝对主导地位的却是美国一家独大。

1945年4月1日在美军登陆琉球本岛后，司令官尼米兹即宣布废除日本对琉之施政权，改为同盟军实行管理统治。虽然琉球战后的行政机构也有过变迁，由起初的所谓军政府变为1950年设立的民政府，全称“琉球列岛美国民政府”(英文简称“USCAR”)，但实际统治权均牢牢为美国主导下的同盟军所掌握，可以认为琉球在战后伊始即进入了所谓“美治时代”。[8]

从现代国际法视角出发，以美国为首的同盟军对战后琉球的占领和统治，采取的是分离性的处置方式，即先将琉球从日本主权领土的版图中分离出来，然后再单独处置。另一方面，战后日本天皇关于琉球地位安排的构想，也是希望美国能继续占领琉球，以此来寻求美国的眷顾以及获取军事保护等。这也就是历史上有名的天皇对琉球的“二度舍弃”。[9]

更为重要的是，战后国际社会有关琉球地位已经做出了安排，有确凿的法律条文为证，这就不得不提及著名的雅尔塔体系。二战后期，中美英苏等主要同盟国举行了一系列首脑会议，如开罗会议、德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议等，共同协商战争结束后的国际秩序等重要议题，战后依此建立的全球体系即被称为雅尔塔体系，而重新划定战败国日本的领土及其被占地区的边界则是其中一项重要内容。

雅尔塔体系的支撑法律文件，主要有《开罗宣言》《波茨坦公告》和《日本投降书》等，其中即有对琉球战后采取分离性处理的明确规定。*譬如，《开罗宣言》规定：“其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境。”《波茨坦公告》规定：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”鉴于后来中国未出席旧金山和会，苏联未签署《旧金山和约》，缺乏中苏这两大同盟国承认的对日媾和，始终只能是片面媾和行为，不具有法律约束力。管建强指出：“处理涉及日本战后遗留下的领土问题，在中、苏、美、英、日之间应当适用的国际协议，只能是《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本投降书》以及盟军最高司令官总司令部根据这些国际协议授权而做出的‘第677号指令’。”[10]

雅尔塔体系堪称近代以来最经受考验的国际体系，即使在冷战结束后的当下仍具有强大的生命力，其确定的战后秩序可以说是当时国际社会的最大共识，理应继续得到承认和维护。[11]一方面依据该体系支撑文件相关规定，琉球已从日本领土版图中分离出来，另一方面，从美国主导下的同盟军对日本本土和琉球的差别式统治方式看，很大程度上也体现出琉球在战后受到了“特殊对待”，其后的地位安排显然要与日本本土区别开来。对此，罗欢欣也指出：“在1945年日本投降、琉球从‘敌国剥离’后，琉球的领土地位无论在理论上还是在实践中，都处于一种待定的状态。”[12]所以说，战后初期国际社会对于琉球地位的安排，采取的是分离性处理方式。

二、《旧金山和约》与琉球的应然地位

二战结束不久，国际社会两大阵营旋即开始互相对抗，宣告冷战局势的逐渐形成。由此，美国对日政策和对琉政策也相应地发生了变化。大致而言，对日政策方面，主要由削弱转为扶持，而在对琉政策上，则表现为美内部意见最终达成一致，试图在日本对琉保有主权的前提下长期占据琉球。*有关战后初期美国对琉政策的内部争论及其战略变化，可参见刘少东：《日美冲绳问题起源研究(1945—1952)》，北京：世界知识出版社2011年版；陈海懿：《美国的琉球政策与钓鱼岛问题再研究——以CIA文献为中心》，《东北亚论坛》2016年第6期；陈静静：《美国应对常规外交问题的模式——以对冲绳问题的决策(1945—1969)为例》，《美国研究》2014年第1期等。特别是朝鲜战争爆发后，美国出于自身利益及战略考量，不顾中苏等主要同盟国的反对，几乎是一手策划并施行了对日片面媾和的所谓旧金山和会，以迅速结束同盟军名义下对日的占领及统治状态。

1951年9月8日，日本在中国未出席、苏联等几个战胜国未同意的前提下，与美国主导下的四十八个战胜国在旧金山和会上签署了片面和约，即《旧金山和约》。同一天，日美两国还单独签署了《日美安全保障条约》，标志着日本结束被占领状态，恢复了国家主权，意味着“旧金山和约体制”和“日美安保体制”的正式形成。

由于美国转为对日采取宽宥政策，致使《旧金山和约》的议和条款在战争责任规定方面称得上非常宽大仁慈，成为日本历史认识暧昧、战争责任模糊意识的源头之一。[13]但该条约是在未经中国同意之前提下，擅自创设了不当义务，给中国的主权利益构成了严重损害。*例如，该条约将《开罗宣言》中明确规定的“使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”改为“日本放弃对台湾、澎湖之所有权利、名器与请求权”，企图使台湾处于地位未定之状态。参见余子道：《旧金山和约和日蒋和约与美日的“台湾地位未定”论》，《抗日战争研究》2001年第4期，第126- 162页。由于中国未参加媾和会议也没有签署条约，并且该条约本身存有违法性，自始对中国不产生约束力。*该条约违反了现代国际法诸多原则，如《联合国家宣言》中不单独与敌国进行停战、媾和的规定和条约不拘束第三国原则等。管建强：《论国际体系、格局变动中限制日本主权国际协定的法律地位》，《东方法学》2015年第1期，第72页。而且，我国政府历来不承认该条约之有效性，早在1951年9月18日周恩来外长即声明：“旧金山对日和约由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是无法的、无效的，因而是绝对不能承认的。”[14]

不过，在现代国际法领域，将《旧金山和约》所有条款全盘否定的看法也不妥当。以往关于条约解释只有习惯法规则，以至各方争论很多。现代国际社会有关条约的解释终于出现了成文法规则，即1969年《维也纳条约法公约》。依据其中第四十四条“条约之规定可否分离”规定，可知在无规定情况前提下，对条约款项是可以并应该采取分离认定的方式。*有关该公约的详情可参见联合国官网相关内容：http:∥www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.琉球在历史上归属本土王朝琉球国的领土，故单纯针对琉球的战后处置，只要不对我国主权利益造成侵犯，不妨也可采纳现代国际条约法原则中的分离认定方式，承认《旧金山和约》有关琉球战后处置规定的有效性。

如所周知，《旧金山和约》针对琉球战后的地位安排，是第三条“信托统治”规定的。根据原文应翻译为：“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西群岛(包括琉球群岛与大东群岛)、墉妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之鸟与硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”*国内关于该条款的翻译有多个版本，对条文原意理解上存有混淆之处，本文采用罗欢欣著作中的译文。关于国内其他译文版本的翻译问题，可参见罗欢欣：《国际法上的琉球地位与钓鱼岛主权》，北京：中国社会科学出版社2015年版，第116- 119页。

与此同时，若对照雅尔塔体系支撑文件的《波茨坦公告》之第八款“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”可知，战后包括琉球在内的日本领土主权归属，理应由中英美等同盟国协商决定。由此，在现代国际法视野下，采取《维也纳条约法公约》中有关条约规定分离认定的方式及原则，在承认《旧金山和约》第三条规定有效这一前提下，即可将其视为规定琉球战后地位的法律依据，其地位应纳入国际托管制度下，先成为联合国的托管领土。

三、美国唯一管理与琉球的实际处境

琉球战后的“美治时代”，一般从1945年被同盟军占领后算起，持续到1972年施政权所谓“返还”日本为止，前后长达27年，也被称为“美国之世”。从法律史视角出发，梳理这段历史不难发现，美国对琉统治的合法性，其实可以分为两个阶段：一是依据战争占领的战时国际法，也就是战争结束至1952年对日媾和条约生效前；二是依据对日媾和条约的相关条款，即《旧金山和约》第三条同意赋予美国为琉球唯一管理当局之规定。

1952年4月28日，《旧金山和约》正式生效，标志着美国取代同盟军，正式获得对琉的施政权。也就是说，名义上据此琉球的施政权要由同盟军让渡给美国。但由于同盟军占领时期的绝对控制权便掌握在美国手上，导致这种让渡只是流于形式，并无实质意义的变动。

审视《旧金山和约》第三条赋予美国成为琉球唯一管理当局之规定，在表面上，据此美国对琉的施政统治获得了某种合法性，但实质上，琉球既非美国的租借地，也不是美国的托管地，更不会变为美国的主权领土，所以美琉之间地位关系难以在法律上进行判认。而且令人费解的是，美琉之间的这种施政统治关系，没有明确的期限规定。

对此，新崎盛晖指出：“如果美国想要对冲绳实行排他性的军事统治，就不能把冲绳纳入联合国的托管制度内；如果想把冲绳置于战略托管下，就必须获得联合国安全理事会的承认，即得到苏联的同意；如果要把冲绳置于非战略托管下，就必须接受联合国托管理事会的定期审查。所以，美国并不打算向联合国提议把冲绳置于托管制度下。也就是说，以一个既不可能实现，也无意去实现的提案为前提，美国让日本承认了其在提案之前，对冲绳、小笠原实行全面统治的权力。尽管避免了吞并的坏名声，但美国却获得了吞并所伴随的所有权益。所以，对日和平条约第三条从条约成立伊始，就被称为‘法的怪物’。”[15]之所以将其比喻为“法的怪物”，也是为说明该规定本身在国际法上站不住脚。

面对这种奇怪的地位安排，美日之间早已达成默契，可以说是老谋深算的政治和战略设计，即“杜勒斯方程式”。在《旧金山和约》签署当天，杜勒斯在阐释该和约第三条规定时，抛出了“剩余主权”的概念及理论。*有关杜勒斯相关讲话具体内容，可参见Foreign Relations of Untied States, American Foreign Policy, 1950- 1955, Basic Documents, Vol.1, Washington, D.C.: Government Printing Office,1957, p.453；或参见中野好夫：《戦後資料沖縄》，東京：日本评论社1969年版，第41页。所谓“剩余主权”，又叫“潜在主权”或“残余主权”，日本据此的推理逻辑是，琉球施政权掌握在美国手上，但“剩余主权”仍归日本保留，只要取回施政权，即可将“剩余主权”转变为“完整主权”。[16]所以，旧金山和会结束后，日本通过各种手段，就琉球归属问题与美国展开或公开或秘密的外交谈判，最终达成所谓“冲绳返还协定”，从美手上取回对琉施政权，而所谓“剩余主权”论，即成为日美互相展开博弈的理论基础和框架。*关于美日围绕琉球问题外交谈判的研究，可参见崔丕：《〈美日返还冲绳协定〉形成史论》，《历史研究》2008年第2期，第164- 181页；崔丕：《美日返还冲绳施政权谈判中的核密约问题考》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期，第45- 62页等。

在现代国际法领域，“剩余主权”论本身与联合国托管制度严重不兼容，自身存有许多法律上的障碍。对此，罗欢欣指出：“这个概念只是一个政治妥协的技术概念，使美国得以灵活转圜，取得了按照需要进行自由解释和灵活处理的空间。然而，正因为对政治交易的追求，使这个概念在内容上含糊暧昧、法律理论上不能自圆其说……联合国托管、美国临时施政与琉球必须返还日本的‘剩余主权’论之间，难以产生具备合法性的逻辑联系。”[1]139

1969年11月佐藤荣作和尼克松发表了“冲绳返还”共同声明。1971年6月17日，美日签订《琉球与大东群岛协定》，即“冲绳返还协定”*该俗称被学界和媒体广为使用，但该条约自始至终未出现有“返还”或“复归”等字眼，关于该地称谓使用的是“琉球”而非“冲绳”，也未涉及“主权”归属问题，故“冲绳返还协定”说法容易令人产生附会或歧义，值得引起注意。。1972年5月15日协定“生效”，琉球的美军基地仍继续保留，但行政、立法和司法等方面正式由日本施行管理。也可理解为：美国主动放弃了《旧金山和约》第三条规定赋予的对琉施政权，并将其让渡给了日本。美日这一私相授受琉球治权行为，使琉球战后地位又一次发生实质上的变动，不仅导致日本重新获得对琉施政权，还使日本自从对琉进行主权展示活动，自诩已将所谓“剩余主权”转变为“完整主权”，所谓对琉球收回了“主权”，即“冲绳复归”。

可见虽然在法理上，主权一般被认为是唯一且不可分割的概念，而美国人杜勒斯抛出的“剩余主权”，显然是在政治和战略考量下的一种权宜之计，无法成为真正意义上的法律概念，其实更应将其视作一种政治方案。但是，美日两国却将该政治方案视为某种法律理论上的依据，互相进行博弈与谈判，不顾琉球当地人民和国际社会的意见，私相授受琉球的统治权，签订所谓“归还协定”。该系列行为违背了现代国际法的原则，应接受国际社会的质疑乃至谴责。

另一方面，美日私相签署的《琉球与大东群岛协定》自诞生以来便不断受到质疑。*最早质疑该文件的法律效力的是台湾学界，可参见常胜君：《钓鱼台主权与礁层公约》，载于《钓鱼台列屿问题资料汇编》，台北：海峡学术出版社1971年版。近年来国内学界也发出声音，譬如罗欢欣指出：“(该文件)不但没有法律依据可言，其内容更违反了《旧金山和约》本身的规定，违反了《联合国宪章》，侵害了琉球人民的自决权。而且，鉴于自决权属于国际强行法范畴，对于违反国际强行法规则的条约，应该整体无效。因此，《琉球与大东群岛协定》应该自始不具有法律效力。”[1]140张毅也指出，一方面作为该文件“母约”的《旧金山和约》即存有效力瑕疵；另一方面，该文件本身违反了联合国托管制度管理规定及原则等，也违反了联合国宪章的基本精神等，而无效法律文件是不能被援引成为法律依据的。[17]

四、结 语

综上，从法律史视角出发通过对琉球战后地位的命运变迁史进行梳理，可知琉球在战后初期的地位安排，实际上已得到以二战主要同盟国为代表的国际社会之共识，即先将其从日本领土版图中分离出来，其后的处置方式区别于日本本土，采取的是一种分离性处理方式。

虽然旧金山和会存在诸多违法性，是美国主导下的单方面对日媾和行为，但在现代国际法领域，有关条约解释可以采取分离认定的方式及原则，不妨转变以往对《旧金山和约》全盘否定的做法，承认其中第三条与琉球处置相关的规定，视为琉球战后地位安排的法律依据，即置于国际托管制度下，使琉球先成为联合国的托管领土。但基于该规定，琉球在纳入托管制度前，由美国作为唯一管理当局，其施政权被美掌握。

可以说，琉球战后地位自《旧金山和约》签署后已被确定，只是未被实施或曰“执行”，而且遗憾的是，美国“执行”托管义务的日期并未被明确限定，而往往法律上的执行之日不同于生效之日，所以《旧金山和约》生效后的琉球，理应成为联合国的托管领土，但长期处于美国实际统治下，应然地位和实然地位之间产生严重冲突。

在这种名不副实的地位状态下，美日两国通过谈判私相授受琉球的施政权，酿成事实上的“冲绳复归”。作为该行为主要理论依据的所谓“剩余主权”，在现代国际法视域下，实质上只是一个无法自圆其说的政治构想，至今难以令人信服。但琉球自重新接受日本施政统治以来，其地位的应然和实然状态之差异，又被进一步拉大，面临尴尬的法律处境。

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