成都碳排放权交易市场建设的思考

祝小文 钱 鑫

(1.成都市发展和改革委员会， 四川 成都 610041； 2.四川联合环境交易所， 四川 成都 610041)

世界各国已在应对气候变化、减少温室气体排放方面达成共识，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等一系列国际文件的签订，形成了全面控制CO2等温室气体排放、应对气候变化的国际合作基本框架，为碳市场的蓬勃发展提供了契机。《京都议定书》规定了发达国家强制性承诺目标，明确了碳排放总量目标和分解指标，并创造性地提出联合履约机制(Joint Implementation,JI)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM)和国际排放贸易机制(International Emission Trading,IET)，既帮助发达国家实现强制性的减排目标，同时也促进了发展中国家实现可持续发展，为碳市场的发展奠定了基础[1]。

2015通过的《巴黎协定》，是继《京都议定书》后全球第二个应对气候变化的法律协定。《巴黎协定》的通过将加强各国应对气候变化的国际合作，增强各国应对气候变化的能力，确保全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并努力控制在1.5℃之内，展现出各国2020年后的气候行动计划及其减排决心，推动全球碳市场向前迈出大大的一步。《巴黎协定》的正式生效，标志着全球气候治理进入新的发展阶段。2017年底，中国宣布以电力行业为突破口启动全国统一碳市场，同年，成都获批国家第三批低碳城市试点，以此为契机，开展碳市场建设具有深远的战略意义和重要的现实意义。

一、碳市场内涵

碳交易是国际社会广泛采用的市场化低碳制度，通过设定强制性碳排放总量控制目标并允许进行碳排放配额交易(简称碳交易)，为排放实体提供经济激励以达到环境质量要求[2]。具体来说，政府综合考虑经济发展实际情况与减排目标之后制定排放总量上限，并将总量分配到各个履约单位，即碳配额。实际碳排放量小于持有碳配额总量的单位可以将未用完的配额拿到市场上出售， 而实际碳排放量大于自身所持有碳配额总量的单位则需要通过市场购买其所缺少的碳配额以完成履约目标。

开展碳排放权交易的市场称之为碳市场。碳市场的本质来源于不同企业各自的减排成本与效率；基于相应的碳交易机制，企业所分配到的碳配额，以及基于项目开发产生的碳减排量，被赋予了商品属性，可以在碳市场中自由买卖；通过碳市场将碳排放纳入企业资产负债表，从而对企业的营收作出相应改变，倒逼其进行技术革新。因此，碳市场将是控制温室气体排放的强有力的经济手段。以市场机制推动节能减排，是实现我国乃至世界低碳经济转型和绿色发展的重要手段。

二、碳市场发展历程

(一)国际碳市场发展

《京都议定书》的生效使得温室气体成为一种资源，具备了交易价值，在各国探索控制温室气体以达到《京都议定书》中的承诺的过程中，碳市场逐渐形成，相应的碳金融也在兴起。国际碳市场迅速发展，覆盖范围不断扩大、交易产品日渐增多，总量控制目标也与国家和区域政府的总量控制目标的结合日益紧密，交易模式和交易规则呈现多元化的发展趋势。根据不同的交易产品，国际碳市场可分为两类：以配额为基础的碳市场和以项目为基础的碳市场。在以配额为基础的碳市场中，政策制定者在限定碳排放总量后将一定排放额度分配给排放主体，排放主体根据自身需求在碳市场中进行交易；在以项目为基础的碳市场中，交易产品是通过实施温室气体减排项目而获得的排放减量权证[3]。

英国排放交易体系(UK ETS)成立于2002年，是世界上第一个广泛的温室气体排放权交易机制；芝加哥气候交易所(CCX)成立于2003年，是全球第一家自愿减排碳交易市场交易平台，是京都机制以外的碳交易市场；基于欧洲议会和理事会通过的87号指令，欧盟碳交易体系(EU ETS)于2005年启动，是唯一一个运行中的跨国家、跨行业的配额交易体系，是目前全球最大的碳市场，在国际碳市场中具有示范作用[4]。据统计，截至2016年，全球有四大洲35个国家、13个州或省以及7个城市已施行碳交易体系，占全球GDP的40%，此外，更多国家及地区的碳交易体系正在规划或考虑当中[5]。目前，在全球宏观经济普遍疲弱的背景下，碳市场整体处于弱市盘整状态，2015年交易量仅有60亿吨左右，交易额约500多亿美元[6]。

(二)国内碳市场发展

中国作为世界第二大经济体、最大的发展中国家，积极参与全球气候治理，促进绿色低碳发展，在美国宣布退出《巴黎协定》后，党的十九大报告提出“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。本着务实和负责任的态度积极参与全球气候治理和共同应对气候变化，中国做出了巨大贡献，并作出了积极的减排承诺：中国将于2030年左右使CO2排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。为了履行承诺，中央政府制定颁布了一系列低碳减排政策，其中建设国内碳市场是中国低碳减排之路上最为重要的举措和实践，积极探索运用市场机制实现经济发展与节能减排、应对气候变化的多赢。

中国作为世界最大的温室气体排放国，碳市场发展潜力巨大。2011年10月，国家发展改革委批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳交易试点工作。2016年，四川省和福建省先后获批成为非试点的温室气体自愿减排交易地区，形成“7+2”碳交易体系，进一步丰富了中国碳市场。截至2016年12月，四川、福建碳市场先后开市，中国9个区域性碳市场已全部开始实际交易。截至2017年11月，碳交易试点地区累计成交量为18 781万余吨配额，累计成交额接近36亿元，碳市场交易日趋活跃，交易规模逐渐扩大。试点地区碳市场建设，开展了各项基础工作，形成了全面完整的碳交易制度体系，包括制定地方性法律法规、确定总量控制目标和覆盖范围、建立温室气体MRV制度、建立配额分配制度、开发交易系统及注册登记系统、实施减排抵消机制等，有序地推动了全国碳市场各项准备工作的开展[7]。目前，国务院《碳排放权管理条例》已送审，进入立法倒计时阶段。2017年5月国家发展和改革委员后已先后在四川、江苏完成国家碳配额分配试算工作；2017年12月宣布以电力行业为突破口启动全国碳市场，同时全国统一的碳排放权注册登记系统和交易系统建设工作也已启动。

三、成都碳排放交易概况

成都地处四川盆地西部，是富饶的成都平原的主体部分。成都作为四川省省会城市，是经济中心、科技中心、金融中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽“五中心一枢纽”的国家中心城市，经济总量占四川省比重超过35%。

随着经济实力的持续增强，成都产业结构不断优化，环境保护力度不断加大，节能减排工作初见成效。从能源消费利用情况来看，能源利用效率显著提高，全面完成下降16%的“十二五”节能目标；进一步优化能源消费结构，非化石能源占一次能源消费比重提高到26.8%。从温室气体排放情况来看，碳排放强度控制成效显著，2015年成都人均CO2排放量远低于全国平均水平；碳汇能力进一步增强，坚持将“宜居宜业”理念融入城市建设，不断加强对生态环境的保护，初步构建起“两山两环、两网六片”的生态安全格局。

此外，成都市编制完成了2010年、2015年温室气体排放清单，完成了63家年综合能耗1万吨及以上标准煤的重点企业碳核查工作，并开展了成都市城市碳排放峰值测算。大力支持碳市场基础设施建设，促成四川联合环境交易所通过国家碳交易机构备案，挂牌“全国碳市场能力建设(成都)中心”。一系列工作的部署，进一步增强了成都低碳发展的基础能力，为成都开展碳市场建设奠定了坚实的基础。

四、成都碳市场建设的意义

(一)有利于贯彻落实中央应对气候变化的发展战略

中央明确提出把应对气候变化，实现绿色发展、循环发展和低碳发展作为经济社会发展的重大战略，确定了我国控制温室气体排放的行动目标，并将其纳入国民经济和社会发展中长期规划，为世界气候治理贡献“中国智慧”和“中国力量”。在供给侧结构性改革的背景下，积极探索、完善碳市场建设已成为突破能源、资源和环境的瓶颈约束、提升科技层次、推动新一轮经济增长的重要抓手。开展碳市场建设，有利于成都贯彻落实中央应对气候变化的发展战略，以市场手段促进经济发展方式转变和经济结构调整，调整能源和产业结构、提高能源利用效率、引导投资和技术资源流向，促使成都2025年之前实现碳排放总量达到峰值，发展成为国内绿色低碳先进城市。

(二)有利于探索国家中心城市可持续发展模式

建设成都碳市场，发挥市场对资源配置的决定性作用，达到优化配置环境容量，有利于把成都打造成资源集约、环境优美、规模适度、布局合理、生态宜居的国际化大都市，有利于探索国家中心城市可持续发展模式。以碳交易体系创建、碳资产开发、碳金融创新、碳排放管理为突破口，着力拓展交易规模，扩大交易区域，提升市场活跃度，引导企业、公众生产生活方式转变，促进经济绿色化低碳化发展，助推西部金融中心、国家中心城市、国家低碳城市建设。通过碳市场机制，把成都建设成为西部地区的低碳发展“引领区”、低碳生产生活“标杆区”、低碳市场化服务“核心区”和低碳发展体制机制建设“示范区”。

(三)有利于带动西部地区实现低碳发展

成都作为国务院规划确定的西部主要中心城市，具有较强的辐射和示范作用。开展碳市场建设，倒逼区域排放实体不断改进产品结构、加快技术改造、淘汰落后工艺和设备、完善管理制度，通过外部环境资源成本内部化，促使高排放行业和落后产能成本上升，新兴产业和高技术产业成本降低，促进产业结构不断优化升级。通过碳市场建设，为排放实体选择成本有效的节能减排技术、新能源技术、燃料和原料替代技术等治理技术提供更大的灵活性，激发企业开发和应用低成本治理技术的积极性，提高减排效率。通过碳市场机制，推进供给侧结构性改革，培育产业生态链生态圈，重塑产业经济地理，推动成都低碳城市建设，带动西部地区城市加快探索以低碳发展促进人与自然和谐共生，实现工业文明向生态文明跨越。

五、成都碳市场建设路径

(一)搭建西部碳交易中心

积极参与全国碳市场建设，搭建西部碳交易中心平台，为充分发掘西部地区生态资产和碳资产提供有力支撑。以四川联合环境交易所的四川碳交易系统、四川省重点企事业单位温室气体报告系统、企业温室气体排放云计算报告平台为基础，不断优化设计，完善功能，提高系统稳定性、安全性以及与国家注册登记系统和银行存管系统等外部系统的兼容性。加快推进交易场所建设、制度建设、产品创新。充分运用大数据和云计算等技术手段，建成集政策和信息发布、项目和技术合作、管理与服务、咨询与培训等功能于一体的绿色低碳服务平台。发挥西部地区水电、风能、太阳能等清洁能源优势，支持和鼓励企业开发国家核证自愿减排项目，加强市场辅导，引导、规范和激励企业以及金融机构积极参与碳市场，鼓励企业主动开展碳资产的开发和管理，激活碳市场除履约需求之外的储备需求、投资需求以及适度的投机需求，推动国内核证自愿减排量(CCER)全域流通交易，形成引领全国的自愿减排交易市场。

(二)积极响应国家统一碳市场

结合智慧成都建设，充分利用信息化手段，全面夯实能源消费与碳排放相关统计、计量、监测和碳排放核算基础支撑工作，建立温室气体排放监测体系、数据信息系统及公报制度，整合现有资源，逐步建立全市统一的温室气体排放数据统计核算体系，温室气体清单编制工作常态化。推动各区(市)县温室气体清单编制和重点企业碳盘查工作，分解落实碳排放控制目标，逐步建立区(市)县、重点企业碳排放控制指标分解和考核体系。按照国家发展改革委2017年启动全国统一碳市场的部署，确定纳入国家碳市场的企业名单，同时常态化、较大规模地组织拟纳入企业编制碳排放情况报告，开展第三方机构碳核查。进一步做好政策的设计，加强数据信息系统建设，督促企业履约，协助企业链接CCER交易市场。建立温室气体排放清单报告制度和信息披露制度，建立温室气体排放管理信息系统。逐步建立碳排放因子定期测量机制，完善碳排放监测方法和监测系统。加强低碳发展和应对气候变化科技人才支撑，加快低碳产品与低碳技术推广，发展节能环保低碳产业。

(三)推进实施“碳惠天府”计划

按照普惠金融和碳普惠工作思路及成都低碳城市建设试点实施方案的具体要求，推进实施“碳惠天府”计划，既是发展低碳经济，构建低碳社会的市场机制创新，也是创新碳市场培育的重要举措。通过“碳惠天府”计划，实现碳资产最大程度的金融化、普及化，增强碳市场流动性。通过市场化的方式，激励企业积极主动节能减排，引导市民低碳绿色生活，建设资源节约型、环境友好型社会。深入开展现状调研，构建成都市低碳出行评价体系，倡导“135”绿色出行方式，鼓励购买小排量汽车、节能与新能源汽车；依托四川联合环境交易所，搭建工作平台，赋予其“碳惠天府”推广、减碳行为量化核证以及商业激励等诸多功能；创新激励机制，以基于CCER的“碳元”为载体呈现企业、家庭、个人低碳生活方式产生的减排量，建立作为激励手段的“碳元”派发、流通以及兑换CCER的低碳引导机制；进一步完善激励机制，提供更加便捷的企业、家庭和个人参与机会，塑造低碳生活方式，最终推动经济建设和社会生活的低碳转型。

(四)鼓励碳金融产品创新

构建具有成都特色的碳金融体系，促进经济结构转型发展，推动落实生态文明建设总体目标。通过开发碳金融产品、构建碳金融体系，提高碳市场的流动性和活跃度，促进形成碳资产、提升碳市场的运行效率，加快完善碳市场管理体制。如政府积极引导金融机构参与碳市场建设，开发创新交易品种，同时开展现货交易和合约交易，提高商业银行、证券公司等金融机构对碳金融的利润空间、运作模式、社会效益的认知水平。引导银行等金融机构加大对低碳行业投放贷款的力度和额度，对环境友好型项目采取优先扶持政策，盘活企业未来碳资产；在政府的支持下，积极开发碳排放权金融衍生品，如与碳排放挂钩的碳期货、碳期权、碳基金、碳证券等，形成风险对冲机制，以降低碳市场中单一产品价格波动带来的经济风险。