旨在提升舆论掌控力的现行自媒体政策法规解读

廖建国

(乐山师范学院 文学与新闻学院， 四川 乐山 614004)

自媒体是公众分享信息和交流意见的公共平台，用户可以通过这一平台向不特定的或特定的对象传递各种符号形式的信息。不同于专业媒体机构，自媒体是由普通大众主导信息传播活动，它将传统的点到面的传播，转化为点到点、点到面的传播，彻底解决了信息分享和意见交流的渠道障碍。但是，以“两微一端”为代表的自媒体在带来传播便利的同时，也带来了虚假新闻和违法信息泛滥的问题。

为构建风清气正的自媒体空间，党委和政府以问题为导向，坚持传播渠道规制和传播内容规制并重的立法思路，加强制度建设。自媒体管理制度建设对于明确政府的监管职责、强化自媒体服务提供商的审核义务、增强广大自媒体用户的规范意识和责任意识具有重要意义。现行的自媒体制度在三个方面明确了责任主体，划定了职责范围，厘清了过程规范。

一、管理主体：组建了多主体参与的信息监管体系

自媒体信息流量大、更新快、内容复杂，目前仅靠监测软件还无法实现有效把关。要提高对有害信息的防控力度，首先应当明确责任主体。经过多年的网络管理实践，我们已经从制度层面构建了一支“网信部门+机关企事业单位+自媒体服务提供商+社会组织+网民”的监管队伍，并明确了各自的责任。

(一)网信部门承担统筹网络内容管理职责

网络内容管理由多个部门参与。为整合行政管理力量，改变网络内容多头管理带来的权责不明、效率不高的问题，2011年5月4日，国家互联网信息办公室(简称“国信办”)成立，各地也先后成立网络信息管理办公室(以下简称“网信办”)，专门负责互联网信息内容的管理。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平同志担任组长，领导小组办事机构的具体职责由国信办承担，国信办的行政权威被提到了极高的位置。2014年8月，国务院又下发了《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，授权国信办负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。《通知》的出台既使网络媒体的管理有了统筹者，也明确了各部门的责任，各部门的管理形成了合力。为有效督促互联网信息内容管理部门主动履职，防止工作推诿、行政不作为等，同时也为了防止网信执法人员滥用裁量权，2017年5月，《互联网信息内容管理行政执法程序规定》出台，《规定》设计了监督制约机制，确保网络执法的力度和公信力。

从以上系列规制来看，网信部门对网络内容管理的行政权威有着充分的制度保障。网络内容涉及多个部门，管理难免存在部门权责交叉重叠的问题，成立一个能协调多部门参与的类似于城管一样功能的网信办来协调，从实践来看的确有立竿见影的效果。

(二)机关企事业单位承担具体内容的监管责任

2017年6月正式施行的《网络安全法》将现行有效的网络安全监管体制法制化，规定国信办负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作，国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依法在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。各政府机构、企事业单位要制定本单位的网络安全管理办法，落实对包括自媒体在内的网络信息监管要求，执行24小时值守制度。各单位负责网络信息管理的人员(俗称信息员)是政府网络管理的基础。信息员队伍的职责为监控、分析和报告网络舆情，预警和报告网络突发事件，开展网络评论等等。信息员队伍的建设为网络内容管理提供了最基本的人力资源。

各地网信办作为网络内容管理的协调者、指导者和监督者，根据各自地情和舆情特征，为这支队伍的工作运转建立了科学合理的规章制度，通过绩效考核评价信息员的工作情况，激发信息员队伍的工作积极性，使之成为网络内容管理的主要力量，网络信息管理职能由此延伸到社会基层和各行各业。

(三)自媒体服务提供商负责用户账号管理和内容审核

习总书记指出：“在我国，7亿多人上互联网，肯定需要管理，而且这个管理是很复杂、很繁重的。网上信息管理，网站应负主体责任，政府行政管理部门要加强监管。”[1]我国与自媒体信息服务有关的多项法规制度，都明确要求自媒体服务提供商承担起信息管理的主体责任。其中2012年12月发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》更是从法律层面规定网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理。

各自媒体平台为贯彻落实政策法规，规避政策执行不到位带来的经营风险，也会自觉制定平台规范，主动采取措施承担起账号管理和内容审核的职责。如“今日头条”为了规范作者的发文行为，构建健康的内容创作生态，制定了《头条号平台违规行为惩罚方案》，对用户实施积分制度，凡是有违法信息传播行为的账号，会被给予禁发文和RSS接入一天服务，关闭头条广告和自营广告权限直到封禁账号永不恢复等不同程度的处罚。

(四)社会组织承担信息评议职能

网络安全的维护除了靠体制内的力量外，还需要社会力量的参与。传统的社会评议方式仍值得重视，社会评议主要包括阅评员评议和行业组织评议两类。各级党委和政府都组建有自己的阅评员队伍，阅评员多由宣传部门聘请微博大V、有影响力的微信公众号主持人、网络作家等组成，负责对自媒体平台舆论、专题设置、社会效益、审核尺度等加以阅评，阅评员是规范信息传播秩序的重要意见来源。

各类网络行业协会是参与网络管理的又一重要社会参与者。网络行业协会是由互联网行业根据自身需要组建的代表行业利益、协调行业关系、维护行业声誉的组织机构。目前我国有影响力的网络行业组织有中国互联网协会、全国软件协会、中国计算机行业协会、中国信息协会等，这些在自愿基础上组建起来的网络行业协会对网络信息活动起着软性监督的作用。2017年9月1日，浙江省成立了新媒体专业委员会，这是国内首个省级新媒体专业委员会的试点。这一行业组织的主要任务，一是确保政治正确，二是进行新媒体业务培训和交流，确保指导的专业性。新媒体专业委员会的成立，显现的正是政府在自媒体管理方面对研究人员、媒体行业组织等的意见和建议的重视。

(五)网民发挥自媒体社会监督的职能

网络群组管理者是新被纳入自媒体内容管理队伍的一个主体。根据2017年9月7日国信办印发的《互联网群组信息服务管理规定》的要求，依托自媒体平台组建网络社群的发起者，也就是各类群组的建立者、管理者，有责任履行群组管理责任，规范群组网络行为和信息发布，构建文明有序的网络群体空间。

自媒体用户是自媒体平台的服务对象，也是网络内容监管工作的积极参与者。为了给用户提供便捷的举报通道，根据《网络安全法》、《互联网用户公众账号信息服务管理规定》等多部政策法规的要求，网络信息服务提供者应当建立网络信息安全投诉、举报制度，公布投诉、举报方式等信息；各网络平台要及时受理、核实网民的举报信息，及时删除违法信息，并向举报人反馈。

截至目前，我国各省级网信办均建立了举报受理机构，网络举报工作体系已经比较完善。在网络举报工作体系中，中国互联网举报中心是负责网络举报工作的专门机构，负责统筹、协调、监督、指导各地各网站规范开展互联网违法和不良信息举报工作，并接受、协助处理公众对互联网违法和不良信息的举报，推动建立网络空间公众监督治理体系。

二、管理对象：构建了自媒体用户分类管理制度

自媒体交流空间是虚拟的，但自媒体用户是现实的，只有用户遵纪守法，才能使自媒体在法治轨道上健康运行。管理好自媒体信息，着力点首先是要管理好自媒体用户。不同的用户类型，其自媒体使用习惯、发布的信息内容与影响力皆有所不同，因此对自媒体用户作分类管理是一个基本的思路，其中以下几类用户是自媒体信息管理的重点对象。

(一)记者

记者是信息搜集最全面、信息反应最及时和信息资源最丰富的职业群体，也是最有影响力和最容易引发公共舆论的职业群体。对传统信息平台的管理，我国虽有大量行之有效的经验积累，但自媒体却一直是管理难点。经过近些年来持续不断的制度建设，规范记者自媒体行为的政策体系得以初步形成。

2013年4月，国家新闻出版广电总局下发《关于加强新闻采编人员网络活动管理的通知》，要求新闻采编人员设立职务微博须经所在单位批准，在这一平台上发布的信息不得违反法律法规及所在媒体的管理规定，同时未经批准不得发布通过职务活动获得的各种信息。这一《通知》是我国管理部门首次针对新闻媒体从业人员的微博使用行为做出的明确规定。

2014年6月实施的《新闻从业人员职务行为信息管理办法》则规定，新闻单位应对职务行为信息进行分类管理：属于国家秘密的，要与从业人员签订保密承诺书，纳入保密管理范畴；不属于国家秘密的，要按照劳动合同法的规定与从业人员签订保密协议，并建立职务行为信息统一管理制度。这一规定的目的是通过加强新闻单位的内部信息管理工作，防止记者利用自媒体平台不加约束地释放信息。《管理办法》还规定：新闻从业人员以职务身份开设博客、微博、微信等须经所在单位批准备案，所在单位负有日常监管职责。新闻从业人员不得通过博客、微博、微信公众账号或个人账号等任何渠道，透露、发布职务行为信息。由《管理办法》可见，记者在自媒体上发布信息是有政策风险的；但在现实中，只要所发信息不违反保密协议，没有造成不良社会后果，记者的信息发布仍是有活动空间的。但对记者而言，哪些内容可以在自媒体平台中编发，哪些不能？哪些属于职务信息，哪些不属于？《管理办法》并没有界定清楚。政策规定的模糊性，必然导致自由裁量权过大。自由裁量权大对自媒体的管理带来了灵活性，这种弹性化的舆情管理制度设计或许“恰好是一种理性的、便于‘政府开展工作’的立法设计”[2]。

(二)舆论领袖

在互联网中担当“意见领袖”的大多是点击率较高、有较大影响力的专家学者、社会名流、文体明星、网络版主和写手等，他们是网络舆情的推动者。针对舆论领袖，要求各监管主体对这类用户进行实名认证，并作重点管理。“对特定的微博用户和黑名单用户发布的微博信息进行逐条审核、实行先审后发等，都被详细列入标准中。”[3]

在强化对自媒体新闻信息的监管外，各地推行的网络对话制度也是加强对舆论领袖管理的重要方式。通过网络对话，目的在于消除误解达成共识，共同维护自媒体空间信息秩序。除了线上重点监管外，新闻宣传主管部门还会线下主动和意见领袖展开对话，这也是以沟通方式强化舆论管理的必要途径。

2013年9月9日，关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释公布。该解释通过厘清信息网络发表言论的法律边界，为惩治利用网络实施诽谤等犯罪提供明确的法律标尺。《解释》规定，利用信息网络诽谤他人，同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的，应当认定为刑法第246条第1款规定的“情节严重”，可构成诽谤罪。这一事后追惩的规定，虽不是专门针对舆论领袖的政策，但对强化舆论领袖的信息发布、转发意识，无疑是重要的法律依据。转发责任的落实，在相当程度上降低了网络用户转发流言的随意性，也相应降低了舆论领袖的二次传播影响力。

(三)党员干部

党员干部是国家的管理者，个人的信息资源更多，自媒体影响力比一般用户要大得多，这类群体自然也就进入了信息管理的重点对象范畴。为加强对党员干部的自媒体行为的规范，新修订的《中国共产党纪律处分条例》适时增加了相应条款。如其中的第46条专门强调，党员干部不能通过信息网络公开发表有严重政治问题的文章、演说、宣言、声明等；不能妄议中央大政方针；不能丑化党和国家形象，或者诋毁、诬蔑党和国家领导人。

2016年修订发布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也要求，党员不准散布违背党的理论和路线方针政策的言论，不准公开发表违背党中央决定的言论，不准泄露党和国家秘密，不准制造、传播政治谣言及丑化党和国家形象的言论。从这些政策纪律可见，对党员干部的自媒体使用有着较一般用户更严格的禁止性要求，党员干部对自己的自媒体行为也应当有更严格的自律意识。

三、管理内容：建立了实名制下的自媒体全程管理制度

自媒体信息管理的难点，一是在匿名的自媒体环境中，用户的自律意识差，不良信息与违法信息相对较多，同时匿名也增加了网络管理部门的追责难度；二是信息来源渠道多，信息量大，对不良信息和违法信息的及时发现、阻断较为困难。为此，信息管理的重点就是针对这些难点进行制度设计。

(一)以实名制强化用户的自律意识

在制度设计思路上，我国政府一直坚持推行不同形式、不同层次的网络实名制，经过不断的制度建设，实名制已经得以落实。2012年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》是全面推行实名制的最重要的法律。《决定》规定网络服务提供者应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。

为落实《决定》的实名制要求，后续出台的多项规定对实名制都有专门性的执行条款。其中2015年3月正式实施的《互联网用户账号名称管理规定》要求，自媒体服务提供商在办理自媒体用户的申请手续时，要按照“后台实名、前台自愿”的原则，要求用户通过真实身份信息认证后注册账号。2017年8月份出台的《互联网跟帖评论服务管理规定》和《互联网论坛社区服务管理规定》以及此前新修订的《互联网新闻信息服务管理规定》等专门性法规政策也有相应要求：所有注册用户都被要求进行真实身份信息认证，否则不能获得跟帖评论服务。2017年9月发布的《互联网用户公众账号信息服务管理规定》、《互联网群组信息服务管理规定》对实名制有更具体的要求，要求使用者基于组织机构代码、身份证件号码、移动电话号码等真实身份信息进行认证。同时，该《规定》还明确要求互联网用户公众账号信息服务提供者要对使用者的账号信息、服务资质、服务范围等信息进行审核，分类加注标识。

从以上规定可以看出，实名制管理已成为自媒体信息管理的基本措施。实行实名制的目的，在于“这样的完全透明会夺走我们的匿名权，令每个人都感觉自己生活在一个小村庄，事事被人看在眼里，所以不得不谨言慎行”[4]。如此情境下，人们在通过自媒体发布信息时自然会增强责任意识，强化自我审查，不良信息和违法信息的数量会因此大大减少。

(二)先审后发成为预防不良信息的基本手段

信息发布者通过自媒体发布违法信息除了事后追惩外，对重要信息活动作事前审核也已成为一种基本的制度设计思路。

包括跟帖、弹幕等在内的各类评论性信息，目前主要有《互联网群组信息服务管理规定》《互联网跟帖评论服务管理规定》《互联网论坛社区服务管理规定》予以规范。这些规定要求信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，发现含有禁止的信息时，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，保存有关记录，并及时向网信部门报告。对评论、直播中涉及新闻信息的，现行政策要求应对其作实时管理，先审后发。如《互联网直播服务管理规定》规定：互联网直播服务提供者应当加强对评论、弹幕等直播互动环节的实时管理。为保证审核制度落实，上述规定皆要求各信息服务提供者在技术、人力、管理制度上达到相应条件，以确保具备能即时阻断互联网直播的能力，正本清源，封死违法信息的发布渠道。

(三)新闻信息是内容管理的重中之重

自媒体新闻分享有两种类型，即发布原创新闻和转发新闻。无论是哪种类型，利用自媒体从事新闻传播活动都不是“零门槛”，现有的政策法规要求，自媒体用户发布新闻要具备主体资格条件。

1.发布新闻：申请新闻类自媒体的主体要满足资质要求

现有的自媒体新闻监管制度主要针对的是机构类自媒体，但这些政策法规并没有明确排除个人类自媒体，这是制度设计的模糊区。但一旦个人利用自媒体传播新闻信息并造成较大社会后果，制度的约束力同样会即时显现。

第一，采访权特许制限制了新闻活动的内容来源。自媒体要发布原创性新闻，必须要有采访活动作前导。然而，当下的新闻采访权仅限定在持证记者群体。2014年10月公布实施的《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》规定，从2015年开始，新闻网站的采编人员将分批获得新闻记者证。新闻网站中有资格申领记者证的人员，只能是经国信办批准的，取得互联网新闻信息服务许可一类资质并符合条件的新闻网站中，专职从事新闻采编业务的在岗人员。而能取得一类资质的网站，是新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位。从这些政策来看，没有传统媒体依托的客户端、APP、公众号等自媒体的从业人员是无法申领记者证的，发布自采新闻也就无从谈起。再从现实来看，到目前为止，仅在2015年11月，央广网等14家一类资质新闻网站的594名采编人员领取到了网络记者证；从政策法规来看，其他类型的网络平台从事网络原创新闻活动当属违法行为。

第二，直播新闻也要先审批后直播。自媒体中的微博集文字、图片、视频于一体，是直播新闻的利器。自媒体用户可以利用微博将新闻现场鲜活的细节及时直播，新闻具有极强的现场感，微博为直播现场新闻提供了技术方便。但是，微博平台必须根据新闻舆论管理部门的要求，将特定时期的特定话题，自觉加入过滤词库，强化人工审核服务，以此引导舆论，维护自媒体空间的信息秩序。

在网络视听节目的监管方面，国务院广播电影电视主管部门负责对互联网视听节目服务实施监督管理，国务院信息产业主管部门则依据电信行业管理职责对互联网视听节目服务实施相应的监督管理，地方政府相关部门和地方电信管理机构依据各自职责对本辖区的互联网视听节目服务单位及接入服务实施相应的监督管理。近两年视频直播风行，为加强管理，《互联网直播服务管理规定》应时出台并于2016年12月1日正式实施。一些具有新闻性质的事件的现场直播受此《规定》影响较大，先审后播的规定为视频直播的审核工作提供了保障。这一规定将会减少用户使用自媒体直播功能的随意性，也同时提醒用户，对新闻进行文字直播和视频直播会接受直播平台的审查，因此在发布内容前应当自审，严格按发布的内容要求发布信息。

2.转发新闻：只能转载稿源单位目录中媒体的新闻

可供转发新闻的信息来源很多，但并不是所有信源的新闻都可以转载。为规范转发内容，国信办公布了新闻稿源目录，网络媒体在转发时政新闻时，必须严格按新闻稿源目录发稿，且应按照原始稿源内容转发，同时应注明新闻信息来源，不得歪曲原新闻信息内容。在2016年8月公布的新的稿源目录名单中，列入可以转载来源的新闻单位共339家，没列入名单但有国家统一媒体刊号的也可以酌情使用。单从目录来看，微信公众号等没在其中，但现实中，许多新闻类自媒体公众号有转载微信公众号的新闻信息的行为，这是否违规，也有待政策明确。2017年版的《互联网新闻信息服务管理规定》对新闻转载也有同样要求，要求转载新闻时应当转载中央新闻单位或省、自治区、直辖市直属新闻单位等国家规定范围内的单位发布的新闻信息，并注明新闻信息来源、原作者、原标题、编辑真实姓名等，不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容，并保证新闻信息来源可追溯。

对转载稿源范围的限制性政策，要求具有新闻功能的自媒体不得直接使用未经核实的网络信息和手机信息，不得直接采用未经核实的社会自由来稿，没有进入名单的国内其他媒体单位的信息也不能转载，国外媒体的新闻更不能随意转载。我们从这些政策不难得出结论，具有新闻功能的自媒体只能作为主流媒体的“传声筒”，协助放大主流媒体的影响力，这是以新闻管理的手段强化网络舆情管理的制度规范。

由以上分析可见，近几年国家从宏观的制度规范到微观的行业管理都加大了对自媒体信息的治理力度，通过建章立制，落实了“党管自媒体”的思想。自媒体信息管控的政策法规体系从准入、采编、审核等层面，进行了细致入微的管控设计，大大提升了对不良信息的发现力和对传播中的不良信息的阻断力，主流舆论的影响力大大提升。制度建设永远在路上，随着2018年国务院机构改革的完成，以及信息传播技术本身的不断发展，媒介管理的制度建设必然会随后跟进，新闻传播研究者与从业者应当及时了解政策走向，保持制度敏感性。