集体建设用地指标交易中利益相关者及其利益关系研究

冯浩

[摘 要]通过利益相关者分析，可知不同核心利益相关者之间都存在合作关系，相互之间存在明显利益冲突的冲突对包括区县政府和市政府、农民和乡镇政府、农民和村委会。

[关键词]集体建设用地指标；指标交易；利益相关者；利益关系

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

近年来，随着我国社会经济快速发展，城镇建设用地面积不断增大，耕地面积不断减少。为了在保护耕地的同时增加城镇建设用地的供给，多地开展集体建设用地指标交易实践。指标交易的一般过程为：首先复垦集体建设用地为耕地产生可供交易的用地指标，然后通过指标交易实现非农建设权利的转移，最后通过指标使用实现耕地转用为建设用地。现阶段，关于集体建设用地指标交易的研究，大多基于保护农民权益的角度，缺乏对于利益相关者的系统研究，然而其它利益相关者的行为对指标交易推进也有着巨大的影响。因而，本文尝试利用利益相关者理论，来分析集体建设用地指标交易过程中利益相关者及其利益关系。

1 利益相关者识别及分类

1.1 利益相关者识别

根据利益相关者的经典定义：利益相關者是那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体，本文认为，指标交易实践中的利益相关者包括：①指标交易的直接参与者；②受指标交易影响者；③对指标交易有利益诉求者。因此本文将集体建设用地指标交易的利益相关者定义为参与集体建设用地指标交易、受指标交易影响以及对指标交易有利益诉求的所有个人、组织或群体。

根据目前的制度安排，宿迁市集体建设用地指标交易过程大致可分为三个阶段。分别为复垦阶段、指标交易阶段、指标交易结束阶段。根据定义以及对现行制度安排考察，本文分析得出以下主体是宿迁市集体建设用地指标交易的利益相关者，包括宿迁市政府、区县政府、乡镇政府、村委会、农民、规划编制单位、安置房建设单位、指标购买者。

1.2 利益相关者分类

通过借鉴米切尔对利益相关者的分类，根据利益相关者的三个属性，即紧急性、权利性、合法性对利益相关者进行分类。并将利益相关者分为核心利益相关者和非核心利益相关者。紧急性是指某一群体的要求是否能立即引起项目管理层的关注；权力性是指某一群体是否拥有影响项目实施过程的地位、能力和手段；合法性是指某一群体是否被赋予法律和道义上对自身利益的索取权。三个属性按照高、中、低进行划分，如果利益相关者在至少两个属性上为高，则是核心利益相关者，反之则是非核心利益相关者。

根据访谈内容及利益相关者在实践中的地位和行为，可知利益相关者在三个属性上的地位。集体建设用地指标交易利益相关者具体分类见表1。

通过上表可知，在宿迁市集体建设用地指标交易中，市政府、区县政府、乡镇政府、村委会和农民在至少两个属性上为高，是宿迁市集体建设用地指标交易的核心利益相关者。

2 核心利益相关者利益关系

由于不同利益相关者的利益取向不同，导致利益最大化下的行为也不同。从利益相关者在利益最大化下的行为出发，分析他们的行为是配合还是冲突，就可以清楚地知道他们之间的利益关系是什么。

2.1 利益最大化下的行为选择

按照古典经济学的“经济人”理性假定，作为“理性人”的个人和组织在既有组织结构中会根据自身的利益最大化逻辑做出相应的行为。在集体建设用地指标交易中，不同利益相关者关注的利益不一致，他们都会做出最有利于自己的行为。而根据实地访谈的内容，整理得出核心利益相关者在项目中利益最大化的行为选择，具体见表2。

2.2 利益关系

虽然不同的核心利益相关者所做的行为有明显的差异，但是其各自的利益取向和指标交易项目的成功是一致的，因而相互之间都存在着合作关系。

对于市政府而言，其利益最大化的行为除了和区县政府存在着经济利益的争夺外，和其他核心利益相关者之间的利益取向基本是一致的，因此市政府和区县政府的利益关系是合作和冲突。区县政府作为房屋拆迁、土地复垦等项目的组织者，直接指导乡镇政府开展工作，其对开展指标交易项目的积极程度也受到利益分配的影响，因此其会与市政府存在经济利益冲突。乡镇政府作为建设用地复垦的具体实施者，乡镇政府由于补偿价格、项目进展等经常会和农民产生冲突，因而其和农民之间存在着利益冲突关系。村委会由于补偿标准分配不合理或不公平，以及项目进展等因素，很容易和农民产生利益冲突，因而村委会和村民之间的存在着利益冲突关系。对于农民而言，其平时直接接触的对象往往只有乡镇干部和村干部，直接看到的就是乡镇干部及村干部对自身利益的侵害，而上级政府往往会将存在的利益冲突转变为下级政府和农民之间的利益冲突，因而农民和各级政府都存在着利益冲突关系，只是农民和乡镇政府、农民和村委会的利益冲突往往更明显。

综上所述，集体建设用地指标交易中利益冲突较为明显的冲突对包括：区县政府和市政府、农民和乡镇政府、农民和村委会。核心利益相关者利益关系具体见表3。

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